El primer Real Decreto-Ley de 2013. Medidas urgentes para protección económica de los desempleados, y otras menos urgentes y correcciones de normas anteriores (I).

1. Hoy entra en vigor el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorroga elprograma de recualificación profesional de las personas que agoten suprotección por desempleo y se adoptan otras medidas urgentes para el empleo yla protección social de las personas desempleadas, aprobado el pasado viernes por el Consejo de Ministros y publicado ayer en el Boletín Oficial del Estado. Mejor dicho, entra en vigor pero el precepto que hace referencia a la reposición de las prestaciones por desempleo surte efectos desde el 1 de enero.

La norma se dicta al amparo de los títulos competenciales de competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, y de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social (artículos 149.1.7ª y 17ª, de la Constitución respectivamente), y deja la puerta abierta a la modificación por vía reglamentaria de las normas que ahora lo han sido por RDL y que tienen rango jurídico de Reglamento, en la misma línea que en textos legislativos anteriores, en cuanto que la disposición final tercera estipula que “Las determinaciones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de modificación por este real decreto-ley podrán ser modificadas en el futuro por normas del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran”.

Como siempre que se publica un RDL debemos preguntarnos por la extraordinaria y urgente necesidad que lo justifica para dar debido cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 86.1 de la CE. El fundamento de la norma es la grave situación de crisis social que se concreta en el importante, y muy preocupante número de personas desempleadas, un buen número de las cuales corren el riesgo de perder el acceso a prestaciones o subsidios si no se adoptaran las medidas ahora recogidas en el RDL, en concreto los posibles perceptores del plan PREPARA y los trabajadores eventuales agrarios de Extremadura y Andalucía. También es urgente para el ejecutivo, aunque no lo fuera hace un mes cuando se aprobó la Ley dePresupuestos Generales del Estado para el año en curso, que los trabajadores afectados por expedientes de regulación de empleo de suspensión de contratos y reducción de jornada de trabajo puedan tener una protección reforzada en materia de prestaciones por desempleo y de tal manera disponer de un período más amplio de dichas prestaciones. Igualmente lo es, aunque creo que en este supuesto más bien se ha aprovechado la norma para incluir un supuesto que hubiera podido preverse con mucha más antelación en el tiempo cuando se aprobó la reforma laboral en febrero de 2012, la ampliación del período durante el que los contratos para la formación y el aprendizaje no han de estar vinculados obligatoriamente a los certificados de profesionalidad o títulos de formación profesional. Ultimo, y no menos importante, se considera urgente la subsanación de un olvido en una reciente ley, la número 13/2012, de 26 de diciembre, de lucha contra el empleo irregulary el fraude a la Seguridad Social, que modificó por penúltima vez (y digo penúltima, porque nunca es la última) la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social (LISOS) pero se olvidó de modificar la normativa de Seguridad Social que hacía referencia a los preceptos modificados, con lo que durante un período de tiempo no podía aplicarse la normativa de Seguridad Social por no ajustarse al supuesto objeto de sanción. No estaría de más añado yo ahora, que estos olvidos no sucedieran y que las normas se redactaran con claridad, pero no es esta precisamente una característica de la legislación en materia laboral y de Seguridad Social en España que se ha dictado durante 2012.

2. Entremos en el contenido de la norma que, más allá de las correcciones de los olvidos normativos, no contiene, afortunadamente, ninguna modificación de importancia a través de las tan usadas disposiciones adicionales en otros RDL.

El artículo 1 procede a la prórroga del Plan PREPARA, es decir el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo, surtiendo efectos las norma para los supuestos que se produzcan en el período comprendido desde el 16 de febrero (una vez finalizada la prórroga vigente del programa el 15 de febrero) hasta el 15 de agosto de este año, en los términos en que es ahora aplicable, es decir según lo dispuesto en el RDL 1/2011 de 11 de febreroy con las modificaciones introducidas en el mismo por el RDL 23/2012 de 24 deagosto, en el bien entendido que la financiación de este programa, a cargo del presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal, “en ningún caso podrá afectar al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”.  Además, y este es un dato importante, se otorga carta de estabilidad jurídica al programa, en cuanto que su mantenimiento, por sucesivos períodos de seis meses, será automática siempre que la tasa de desempleo de la última encuesta de población activa con anterioridad a la fecha de la prórroga sea superior al 20 % (el grupo socialista del Congreso había solicitado también dicha estabilidad, pero hasta que la tasa de desempleo se sitúe por debajo del 15 %). Dada la situación actual del mercado de trabajo español, con una tasa de desempleo del 26,2 % según la EPA del cuarto trimestre de 2012, es de prever que el programa se mantendrá durante bastante tiempo, por lo que sería aconsejable a mi entender plantearse de qué forma está prestación asistencial podría relacionarse con la renta activa de inserción y plasmarse esta relación en una única norma que recogiera todas las situaciones de necesidad que dan derecho al percibo de una prestación vinculada a la búsqueda de empleo y a la mejora de la cualificación profesional.

Dado que se trata de una mera prórroga del programa y que no modifica la normativa vigente en cuanto a su contenido, es conveniente recordar en qué términos se regula el citado programa en el RD 23/2012.

A) A partir del 26 de agosto de 2012 ya no basta con cumplir los requisitos anteriormente requeridos para poder solicitar acogerse al programa, en el bien entendido que sigue siendo obligatorio el cumplimiento de estar desempleado por extinción de una relación laboral, inscrito como demandante de empleo, y agotar  la prestación contributiva y, en su caso, los subsidios por desempleo a que pudiera tener derecho. Habrá que cumplir “además” una de estas dos condiciones:

a) Estar inscrito como demandante de empleo “al menos doce los últimos dieciocho meses”. Sobre su carácter ininterrumpido o no, la norma no concreta, por lo que debemos concluir, tanto en este supuesto como en otros varios de la norma (el caso de definición de “colocación adecuada” sería el más significativo) que hay que acudir a lo dispuesto en la Ley General de la Seguridad Social. Recuérdense las importantes modificaciones que se han operado en varios de sus preceptos dedicados a las prestaciones por desempleo por el RDL 20/2012. El largo período de inscripción, combinado con los requisitos anteriores, permite pensar que se restringe el acceso de buena parte de jóvenes al programa, restricción que se completa, si no se diera por esta vía, con el segundo supuesto recogido en la norma.

b) Tener responsabilidades familiares. Al respecto hay que acudir al artículo 215.2 de la LGSS, que conceptúa como tales “tener a cargo al cónyuge, hijos menores de veintiséis años o mayores incapacitados, o menores acogidos, cuando la renta del conjunto de la unidad familiar así constituida, incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75% del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias”.

Pero…, la unidad familiar es una cosa a efectos de concretar las “responsabilidades familiares” y otra, según la norma, para determinar las rentas de la misma. Tras recordar que el solicitante debe carecer (no hay novedad con respecto a la normativa anterior ) de rentas superiores en computo mensual al 75 % del SMI (con exclusión de pagas extras), la norma modifica el cómputo de las rentas de la unidad familiar para incluir aquí el supuesto de convivencia del solicitante con los padres, de tal manera que los ingresos de estos computarán a todos los efectos para determinar la cuantía total de las rentas de la unidad familiar, y por ello el requisito de carencia de rentas les incluirá a partir de hoy, por lo que contarán para determinar, o no, si la suma de rentas, con inclusión de las percibidas por el solicitante, “dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75 % del SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extras”.

En definitiva, mientras que el programa persigue desde su inicio en 2011, y no hay modificación en el nuevo texto, “un tratamiento individualizado y personalizado” de la persona solicitante para lograr su inserción en el mercado de trabajo, la ayuda económica se vincula a un concepto más amplio de unidad familiar del que se utiliza para otras prestaciones sociales reguladas en el ordenamiento jurídico español, lo que no deja de ser ciertamente desconcertante si no fuera porque de aquello que realmente se trata, y desde luego no se oculta en la norma, es de redistribuir los recursos económicos existentes.

B) Otra modificación muy publicitada fue el incremento de la cuantía de la ayuda para quienes tengan familiares a cargo. En la nota de prensa del MEySS del día 21 de agosto se apuntaba como “principal novedad de la reforma” que “para los nuevos beneficiarios que tengan, al menos, dos miembros de la unidad familiar a su cargo, además del cónyuge o pareja de hecho se incrementará la cuantía de la prestación del 75 al 85% del IPREM. Es decir, pasarán a recibir 450 euros mensuales frente a los 399 euros actuales”. En efecto, el apartado 5 c) así lo recoge pero con mejor técnica jurídica y con mayor claridad, ya que la persona solicitante ha de tener a su cargo, en el momento de la solicitud, “al menos, a tres miembros de la unidad familiar”, sin que haya esa expresa mención al cónyuge o pareja de hecho a la que se refería la nota de prensa.

Para las restantes personas perceptoras, la ayuda económica (que ha dejado de denominarse, sin explicación del motivo, “de acompañamiento) seguirá siendo del 75 % del IPREM mensual por un máximo de seis meses. Su reconocimiento sigue vinculado al inicio del “itinerario individualizado y personalizado” al que me referiré más adelante, y la percepción de la ayuda a la participación en el mismo.

C) La normativa anterior disponía que  en el supuesto de que la persona solicitante tuviera derecho “a percibir los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las Comunidades Autónomas”, la ayuda económica del PREPARA sumada al importe de aquéllas no podía superar el 75 % del SMI, y si se superara este límite se descontaría de la ayuda el importe que excediera de dicha cantidad.

EL RDL introduce dos cambios: en primer lugar, dentro de las ayudas compatibles hasta el límite del 75 % del SMI se incluyen las de las Administraciones locales, no contempladas de forma expresa en la normativa  derogada; en segundo término, se obliga al solicitante a la aportación, junto con la solicitud, de certificado emitido por la administración autonómica o entidad local correspondiente “donde se haga constar la percepción o no de dichas ayudas y de su cuantía, por el solicitante y/o su unidad familiar”.

En fin, esta nueva obligación burocrática, y que casa muy mal con la predicada, y practicada, línea de flexibilidad en la tramitación administrativa de presentación de documentos en otras normas aprobadas por el actual gobierno, desaparecerá, según dispone el apartado 6, cuando las CC AA y las Administraciones Locales inscriban esas ayudas en el Registro de Prestaciones Sociales Públicas. A tal efecto, la disposición adicional segunda modifica la norma reguladora del registro de tales prestaciones (creado por el artículo 30 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social), el RD 397/1996 de 1 de marzo, para añadir dos nuevas letras al artículo 3, de tal manera que su ámbito de aplicación también incluirá “los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas reconocidas por las Comunidades Autónomas y entidades locales”, y “la Renta Activa de Inserción concedida por el Servicio Público de Empleo Estatal”.  

D) No hay novedades con respecto a los derechos reconocidos en el RDL 23/2012 a las personas beneficiarias del programa con respecto a los existentes en la derogada, siendo idéntica la redacción del apartado correspondiente, en el que se reconoce el de “a) Realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, que contemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como las medidas de política activa de empleo dirigidas a mejorarla”, y “b) Participar en medidas de política activa de empleo encaminadas a la recualificación y/o reinserción profesional necesarias para que puedan incorporarse a nuevos puestos de trabajo, especialmente en sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento”.  Tampoco hay ningún cambio sobre la competencia de los Servicios Públicos de Empleo, por razón del ámbito territorial de las políticas activas que se pongan en marcha, para programar y gestionar las medidas,

En otros apartados de la norma encontramos medidas que pueden ponerse en marcha para mejorar el grado de inserción de los beneficiarios del programa, que a mi parecer innovan muy poco con respecto al marco jurídico anteriormente vigente y más en general con respecto a la coordinación que debe haber entre quien tiene las competencias en materia de abono de la prestación (SPEE en los términos fijados en los apartados 11 y 12) y quien gestiona las políticas activas de empleo (CC AA). La norma habilita al SPEE a establecer “los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas”, y a proponer por el gobierno en la Conferencia Sectorial de Empleo y Relaciones Laborales que, una vez conocidos los resultados de la evaluación de esta nueva prórroga, “sean tenidos en cuenta en la distribución de fondos destinados a políticas activas a distribuir a las Comunidades Autónomas”, que tampoco creo que innove nada con respecto a los criterios ya establecidos en la normativa antes vigente.

E) Mereció especial atención en los medios de comunicación, y fue objeto de críticas políticas y sindicales, la novedad del RDL 23/2012 sobre la nueva obligación del solicitante durante el período de tiempo del que dispone para pedir la ayuda, que sigue siendo de dos meses desde que finalizó la percepción de la prestación o subsidio por desempleo.

La norma incorpora la obligación de realizar durante un período mínimo de treinta días (a computar dentro de los sesenta) “acciones de búsqueda activa de empleo”, incluyendo entre ellas de forma expresa, y sin esperar al desarrollo reglamentario, la prestación de un trabajo por cuenta propia o ajena durante dicho período (¿todo o parte?). El solicitante deberá acreditar que ha realizado tales acciones en el momento en que presente la solicitud, si bien el RDL remite al desarrollo reglamentario para concretar la manera de su acreditación.

Por cierto, una interpretación literal de la norma, que no se corresponde con la finalidad de la misma de facilitar una ayuda económica a la persona que ha extinguido otras prestaciones y a partir del momento de la extinción, llevaría a concluir que sólo puede solicitarse la ayuda después de haber buscado activamente empleo durante los treinta días posteriores al agotamiento de las anteriores prestaciones contributivas o asistenciales, es decir al partir del trigésimo primer día desde el agotamiento de las anteriores prestaciones. Pero aún si acogemos la interpretación finalista de la norma, esta provoca dudas jurídicas, porque si se presenta la solicitud el día vigésimo noveno no hay ninguna obligación de justificar la búsqueda activa de empleo, mientras que si la presentación es el día trigésimo primero sí la hay. Repárese por otra parte en la dificultad de presentar la solicitud durante los primeros días si hay que obtener el certificado de la administración autonómica o local del no percibo de prestación.

Sobre el concepto de búsqueda activa de empleo hay que acudir al Reglamento nº 1897/2000 de la Comisión, de 7 de septiembre de 2000. Según dicho Reglamento, y tal como se explica muy pedagógicamente en la página web del Instituto Nacional de Estadística, se consideran métodos activos de búsqueda de empleo, en las cuatro semanas anteriores a la entrevista, los siguientes: “Estar en contacto con una oficina pública de empleo con el fin de encontrar trabajo, cualquiera que sea la parte que haya tomado la iniciativa (la renovación de la inscripción por razones puramente administrativas no constituye un planteamiento activo); estar en contacto con una oficina privada (oficina de empleo temporal, empresa especializada en contratación, etc.) con el fin de encontrar trabajo; enviar una candidatura directamente a los empleadores; indagar a través de relaciones personales, por mediación de sindicatos, etc.; anunciarse o responder a anuncios de periódicos; estudiar las ofertas de empleo; participar en una prueba, concurso o entrevista, en el marco de un procedimiento de contratación; buscar terrenos, locales o material; realizar gestiones para obtener permisos, licencias o recursos financieros”.

F) La disponibilidad para participación en acciones de política de empleo era obligatoria en la normativa anterior para poder seguir percibiendo la ayuda económica, y lo sigue siendo en la normativa aprobada por el RDL 23/2012  

Ahora bien, lo que ha hecho el RDL 23/2012 es trasladar a la normativa del PREPARA la modificación operada en la LGSS por el RDL 20/2012. La preocupación gubernamental por un mayor control del desempleado se concretó en la modificación del artículo 231, sobre obligaciones de los beneficiarios de las prestaciones por desempleo, invirtiendo la carga de la prueba en cuanto que deberá ser el sujeto que busca empleo el que “acredite” todas las actuaciones llevadas a cabo para buscar activamente empleo, reinsertarse laboralmente o mejorar su empleabilidad, de tal manera que “la no acreditación tendrá la consideración de incumplimiento del compromiso de actividad”, y podrá llevar aparejada la imposición de sanciones de suspensión o extinción del derecho a las prestaciones.

Esa obligación de acreditar la disponibilidad se contempla también en el nuevo programa PREPARA, pudiendo los Servicios Públicos de Empleo “exigir su acreditación en cualquier momento”, suponiendo la pérdida de la ayuda no poder llevarlo a cabo debidamente. En cuanto a la obligación de aceptar una oferta de colocación adecuada, ya sea del Servicio Público o de una agencia de colocación, hay que estar a lo dispuesto en el artículo 231.3 de la LGSS sobre qué debe entenderse por tal, es decir “la profesión demandada por el trabajador y también aquella que se corresponda con su profesión habitual o cualquier otra que se ajuste a sus aptitudes físicas y formativas. En todo caso, se entenderá por colocación adecuada la coincidente con la última actividad laboral desempeñada siempre que su duración hubiese sido igual o superior a tres meses”, sin olvidar las matizaciones y concreciones que se contienen en párrafos posteriores del mismo apartado del precepto.

3. Sobre el programa PREPARA, su evaluación y su posible prórroga, se debatió en la reunión de la Diputación Permanente del Congreso delos Diputados del día 22 de este mes a partir de la presentación de una petición por diputados del grupo socialista para la celebración de una sesión extraordinaria de la Comisión de Empleo y Seguridad Social al objeto de la que la Ministra Fátima Báñez informara de dicha prórroga, petición a la que se sumaron otros grupos parlamentarios pero que fue rechazada por el grupo popular, argumentando su diputado Sr. Merino López que “cuando se evalúe y cuando llegue el momento oportuno, el Gobierno comparecerá para dar las explicaciones, pero no cuando se pide una comparecencia que no tiene sentido alguno en un momento en que se está desarrollando el Plan Prepara, más que la búsqueda fácil de un titular de un momento”.