jueves, 8 de noviembre de 2012

Reflexiones sobre la inmigración y cómo están impactando los cambios normativos, económicos y sociales sobre la misma (I).



1. Las casualidades de mi calendario académico y profesional han hecho que en los próximos días, desde mañana viernes hasta el martes 13, intervenga en varios foros donde se debatirá sobre diferentes cuestiones relacionadas con las políticas de inmigración. Por orden cronológico, la primera intervención tendrá lugar, como he dicho, mañana viernes en una jornada organizada por el Servicio de Empleo de Cataluña para presentar los resultados del estudio internacionalrealizado sobre “la lucha contra el trabajo doméstico no declarado”, en concreto en una mesa redonda que lleva por título “Las mejores políticas para combatir el trabajo doméstico no declarado”, y es bien conocido que una parte de ese “trabajo no declarado” es realizado por personas extranjeras extracomunitarias, en su gran mayoría trabajadoras. La segunda forma parte de mi actividad académica ordinaria, y se inscribe en el marco de la asignatura “La gestión social de la diversidad” que se imparte en cuarto curso del gradode Relaciones Laborales de la UAB, y en la que durante tres viernes, desde mañana, abordaré la temática de la inmigración desde diversas perspectivas y con especial y preferente atención a la jurídica, en el ámbito europeo, español y catalán.  La tercera se llevará a cabo en el marco de la jornada sobre inmigración y cohesión social que se celebrará el sábado en Terrassa, organizada por la Confederación de Asociaciones de Vecinosde Cataluña, con una ponencia sobre cómo está afectando la crisis del empleo y la protección social a la situación de los inmigrantes y a la cohesión social. La cuarta, con ocasión del debate anual que celebramos en la Fundación Utopía sobre la inmigración, y mi participación el lunes 12, junto con representantes de organizaciones sociales. En fin, nuevamente una actividad académica el día 13 con la participación en el Máster de Derecho Internacional y Comunitario queorganiza el Ilustre Colegio de Abogados de Barcelona y en el que he asumido la explicación del bloque dedicado a la libre circulación de trabajadores, en donde la política de inmigración de la UE tendrá un peso importante.


2. Estas obligaciones académicas, en unos casos, y mis intereses personales por abordar temas sociales, en otros, me llevan ahora a formular algunas reflexiones de carácter general sobre la inmigración que complementan y actualizan, en su caso, las que desde hace ya bastante tiempo vengo realizando en este blog, y las que he plasmado en varias publicaciones, en varias de ellas con la ayuda inestimable del catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Girona, y director de la Cátedra de Inmigración, derechos yciudadanía de la misma Universidad, Dr. Ferran Camas Roda, siempre tomando como punto de referencia el artículo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el que puede leerse que: "todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros”. La puesta en orden de mis reflexiones se ha producido mientras llegaba, afortunadamente, a mis manos la tesis doctoral elaborada por un querido compañero de la Universidad de Granada. L.A. Triguero, sobre los derechos sociales fundamentales de lostrabajadores inmigrantes, dirigida por los profesores José Luis Monereo y José A. fernández Avilés, El profesor Triguero consta con acierto que la nueva realidad económica y social lleva a plantearse la gestión de la inmigración en España de forma distinta que en épocas de llegadas de población inmigrante en gran número, pero enfatiza que ese cambio ha de ponerse en marcha “sin descartar una de sus bases esenciales (de la política jurídica de inmigración extranjera): el reconocimiento y atribución de derechos sociales fundamentales a las personas extranjeras desde el actual modelo jurídico-legal y constitucional en cuanto elemento nuclear favorecedor de la integración social”. Dicha política ha de gestionar el reconocimiento, la presencia, la integración, e incluso el retorno, de las personas inmigrantes, “pero humanitariamente, no mercantilizadamente”. ¡Ah!, y me quedo también, para compartirla, con su tajante afirmación de que las personas extranjeras, en la UE y en España, “no son legales o ilegales: se encuentran en situación administrativa regular o irregular”.    

Por ser de carácter general esta reflexión no entro con detalle en algunos puntos concretos que sí impactan, y mucho, en las políticas migratorias en algunos países, como es por ejemplo el asunto de  los menores extranjeros no acompañados, al que la Comisión Europea ha dedicado un reciente informe sobre el grado de aplicación del plan de acción, en el que se constata, y la referencia tiene especial interés para España por su situación geográfica de frontera con África, que la llegada de estos menores a la Unión Europea “no constituye un fenómenos temporal, sino una característica crónica de la inmigración a la UE. Existe, y seguirá existiendo, la necesidad de un enfoque común respecto a los menores no acompañados para poder continuar respondiendo, de manera efectiva, y respetando plenamente los derechos de estos menores, a este desafío complejo y transnacional tanto a escala nacional como europea”. 

3. Formulo, en primer término varias ideas para debate.

A) Primera idea: Podemos y debemos ser muy críticos con todas aquellas tesis que convierten el debate sobre la inmigración en puro simplismo de “buenos y malos”, y que tienen en muchas ocasiones tintes racistas y xenófobos, y tenemos ejemplos suficientemente conocidos en Cataluña. Pero, al mismo tiempo, hay que hacer una explicación muy clara y didáctica de cuál es la realidad de la inmigración y de toda su aportación a nuestro desarrollo económico y social, e intentar que las políticas que se pongan en marcha por los poderes públicos redunden en beneficio de toda la colectividad sin diferencias por razón de nacionalidad, y coincido aquí con la tesis sindicales del poco sentido que tiene, cada vez más, “establecer políticas y actuaciones administrativas diferenciadas para el colectivo de trabajadores extranjeros en su conjunto”.


Por poner un ejemplo bien claro: las políticas de lucha contra la economía irregular deben ir dirigidas contra todas aquellas empresas, y también trabajadores, que se encuentran al margen de la ley, y si hay que poner más el acento en un sector u otro así debe hacerse. Hago esta afirmación porque todavía tengo en mi memoria la intervención de un asistente a una sesión sobre la reforma laboral de 2012, en la que tuve la oportunidad de participar, en la que planteaba, y estoy seguro que la hacía desde la buena fe, si los mayores controles sobre la economía irregular en sectores y empresas donde está la población extranjera podía tener un efecto positivo para reducir el desempleo (supongo que se refería al de los autóctonos).

El profesorLorenzo Cachón ha destacado la importante presencia de la población inmigrada en el mercado de trabajo y, al mismo tiempo, las peores condiciones que tienen (salarios, puestos de trabajo, seguridad y salud) con respecto a los autóctonos, y de ahí que defienda con buen criterio una política de igualdad y no discriminación realmente efectiva, y la UGT destaca el papel positivo que ha tenido la inmigración para la creación de empleo y elevación de la tasa de actividad (por ejemplo, facilitando la incorporación de las mujeres españolas al mercado de trabajo), así como también que “su mayor movilidad laboral ha contribuido a flexibilizar el mercado de trabajo”.  Por su parte, el documento e la Comisión de seguimiento del pacto nacional porla inmigración de Cataluña destaca también la importancia de “Lluitar contra el racisme i la xenofòbia mitjançant la difusió de dades públiques i oficials per contrarestar els rumors vinculats a la immigració, i ajudar a “desmuntar tòpics”, tot implicant-hi al conjunt d’agents socials i econòmics, així com als mitjans de comunicació i els partits polítics. D’acord amb les Directives europees, elaborar una estratègia contra les discriminacions, la igualtat de tracte i el suport a les víctimes”.

B) Segunda idea: Se necesitan recursos, perdónenme la perogrullada, para las políticas de integración, o dicho de otra forma para políticas que refuerzan la cohesión social y que interesan al conjunto de la sociedad, de políticas que en el tiempo presente, y así se constata en el documento elaborado por la Comisión deseguimiento del pacto nacional para la inmigración de Cataluña, refuercen “el procés d’acollida-convivència-cohesió i inclusió social, per centrar les actuacions en les polítiques d’integració, enfront de la davallada en el nombre d’arribades de nous immigrants”. En esta línea, y para el conjunto del Estado, conviene recordar que el artículo 2 ter, 4 de la Ley Orgánica 4/2000(modificada) sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y suintegración social, dispone que “De conformidad con los criterios y prioridades del Plan Estratégico de Inmigración, el Gobierno y las Comunidades autónomas acordarán en la Conferencia Sectorial de Inmigración programas de acción bienales para reforzar la integración social de los inmigrantes. Tales programas serán financiados con cargo a un fondo estatal para la integración de los inmigrantes, que se dotará anualmente, y que podrá incluir fórmulas de cofinanciación por parte de las Administraciones receptoras de las partidas del fondo”.

Pues bien, este año 2012 no hemos tenido dinero estatal para las políticas de integración que gestionan las Comunidades Autónomas y las administraciones locales, y el proyecto de ley de PGE para 2013 que se está tramitando en la actualidad mantiene la suspensión.  No deja de ser triste y curioso que mientras que la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso de los Diputados aprobaba una moción el día 27 de marzo en términos favorables al mantenimiento de este fondo, la Ley de PGE 2012 no dedica partida alguna al fondo.

En efecto, en el texto aprobado en el Congreso se instaba al Gobierno a continuar cooperando con las administraciones autonómicas y locales, justamente de conformidad con lo previsto en el art 2 ter.4 de la LO 4/2000, “mediante la financiación de programas en el marco del Fondo de apoyo a la acogida e integración de los inmigrantes, adoptando las medidas que permitan su financiación en el mercado de la disponibilidad presupuestaria”. Pues bien, si alguien tuviera alguna duda de lo que estoy diciendo respecto al fondo, leamos la disposición adicional cuadragésima quinta de la Ley de PGE, que lleva  por título “Suspensión normativa”: “Queda sin efecto en 2012 lo previsto en el artículo 2 ter 4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero”.  En el ámbito catalán, la suspensión del fondo fue  muy criticada por las dos asociaciones municipalistas, la Asociación Catalana de Municipios y la Federación deMunicipios de Cataluña, que pidieron su restitución. Para la ACM, la desaparición de la partida económica de 67 millones de euros “incrementará las dificultades para hacer políticas de acogida” para la población inmigrantes, mientras que la FMC es del parecer que la desaparición del fondo “puede afectar de manera irreparable la convivencia en nuestros pueblos y ciudades, y es un claro descalabro económico para todos los ayuntamientos y entes locales”. La crítica a la supresión o suspensión del Fondo también se produjo en sede parlamentaria; en la Resolución aprobada por el Parlamento catalán el 12 de abril,tras el debate celebrado “sobre el impulso de la reactivación económica y sobre la incidencia de la actuación del gobierno en la calidad de los servicios públicos”, se instaba al gobierno autonómico a “reclamar al gobierno del Estado el restablecimiento del fondo de apoyo a la acogida, la integración y el refuerzo educativo de los inmigrantes con una dotación equivalente a la de 2010, y la renovación de los planes piloto para poderlos extender a todas las poblaciones con más de un 10 % de inmigrantes”.

C) Tercera idea: una especial atención debe prestarse al aprendizaje de lo hecho en otros países europeos en materia de integración de la población inmigrada, y también a las propuestas de la UE plasmadas en la llamada “agenda europea para la integraciónde los nacionales de terceros países”. La Comisión pide que Europa adopte una actitud positiva frente a la diversidad y que cuente “con garantías claras con respecto a los derechos fundamentales y a la igualdad de trato, sobre la base del respeto mutuo de las diferentes culturas y tradiciones”, y que se tenga especial atención con los grupos más vulnerables de la población inmigrada. Es muy importante destacar, como hace el documento, que la agenda no puede solo aplicarse mediante instrumentos europeos, y que requiere una implicación muy estrecha de todos los actores implicados en el proceso de integración.

En la segunda parte del documento se analiza la integración como una responsabilidad compartida, partiendo del planteamiento previo, en el marco jurídico vigente, que no es la UE la que ha de determinar las estrategias nacionales de integración, pero sí que puede (ex artículo 79.4 del Tratado) “proporcionar un marco para el seguimiento, la evaluación comparativa y el intercambio de buenas prácticas, y establecer incentivos mediante los instrumentos financieros adecuados”. Además, el resultado positivo de las políticas de integración se valora, desde una perspectiva muy pragmático, como una contribución relevante para alcanzar los objetivos marcados por la Estrategia Europea 2020 sobre incremento de la tasa de empleo (75 % de 20 a 64 años), reducción de las tasas de abandono escolar (menos de 10 %), incremento de la población que supere la educación terciaria (40 %), y reducir el número de personal en situación de pobreza y exclusión social (20 millones menos).

Las medidas más concretas para incentivar la integración son las siguientes:

a) En primer lugar, pasa por la mayor participación de los migrantes en las sociedades de acogida. Ello requiere poner en marcha medidas de apoyo al aprendizaje de las lenguas oficiales, políticas adecuadas de acceso al empleo (puede ser necesario poner en marcha “programas de introducción” para que la persona migrante adquiera un previo conocimiento del mercado laboral en el que va a operar, y aquí me viene ahora a la mente la ley catalana de acogida de la población inmigrada), la educación y la formación profesional, y la lucha decidida contra todo tipo de discriminación (recuérdese los importantes instrumentos jurídicos europeos de protección contra todo tipo de discriminación, incluyendo el que ocurre por raza o etnia).

b) La integración pasa por conseguir la igualdad de trato y un sentimiento de pertenencia, desde el respeto de los valores universales y los derechos fundamentales que están consagrados en el Tratado. La participación política y social cobra aquí pleno sentido, con una llamada de la Comisión a que los Estados faciliten el derecho al voto en las elecciones locales y la participación de representantes del colectivo migrante en los diferentes órganos consultivos locales, regionales y nacionales. El pleno respeto del principio de no discriminación es responsabilidad de los Estados, debiendo asegurarse la Comisión de “la correcta y plena aplicación de las directivas existentes en el ámbito de la no discriminación y de la migración legal”.

c) La atención a colectivos vulnerables, y a evitar la segregación por razón de instalación en zonas urbanas desfavorecidas, es una de las medidas más importantes para facilitar la integración, y así lo demuestran (aunque los resultados sean desiguales) las políticas emprendidas por diversos Estados (España y Francia entre ellos). Se trata de apoyar el desarrollo urbano y estimular la actividad económica y cultural, con el objetivo de contribuir a la cohesión social. De ahí la importancia de los llamados “pactos territoriales” con implicación de poderes públicos y organizaciones sociales, con medidas de carácter urbanístico y de empleo, o lo que es lo mismo “con un enfoque integrado, con objeto de evitar la segregación”. El apoyo de la Comisión a tales pactos debe manifestarse a través del Fondo Europeo para la Integración de los Nacionales de Terceros Países, fijándose unos objetivos claros en tales pactos para poder obtener fondos europeos y que pasarían por incrementar, en el ámbito territorial de referencia, las tasa de empleo, los niveles de educación, la inclusión social y la ciudadanía activa.

d) La integración no afecta sólo a las políticas que se adopten en los países de acogida. Los países de origen también han de jugar un papel importante en el apoyo al proceso; los inmigrantes deben tener información adecuada sobre todo aquello (idioma, requisitos profesionales, documentación) que necesitan para su integración regular, y también la UE puede ayudar a ello mediante la puesta en marcha del “portal UE sobre Inmigración”. Deben producirse contactos entre las comunidades en el exterior y los países de origen, y ahí las remesas de los inmigrantes y la transferencia de conocimientos pueden jugar un papel de primera importancia en el desarrollo de los países de origen y el fomento del espíritu empresarial. En fin, los países de origen pueden preparar el retorno temporal (política de migración circular que reconozca los derechos de las personas inmigradas y que no les dificulte, en el Estado de acogida, el retorno) o definitiva de los migrantes. Para ello se requiere, y en general para toda la política de integración, reforzar los mecanismos de cooperación, consulta y coordinación entre los países de origen y los de acogida.

El ComitéEconómico y Social Europeo aprobó,  en su sesión plenaria del 28 de marzo, un Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión que trata sobre la agenda de integración, que valora positivamente si bien pide que dada la gravedad de la situación económica y social “se establezcan instrumentos institucionales y concretos que respalden los objetivos de la integración”, al mismo tiempo que destaca el énfasis de la Comunicación en el papel que desempeñan los entes locales y regionales en las políticas de integración pero crítica que “no queda claro cuáles son los incentivos para aumentar su participación”. El CESE pide modificaciones en la normativa existente, especialmente en el ámbito de la participación política, ya que es del parecer que el objetivo principal del Tratado UE, y de las normas y propuestas posteriores, de construir una Europa competitiva e inclusiva “no se puede conseguir si el 4 % de su población, representada por los nacionales de terceros países, se queda atrás”, apoyando otorgar el derecho de sufragio activo y pasivo a los nacionales de terceros países en “las elecciones locales, regionales, nacionales y europeas”. El CESE es del parecer que los inmigrantes realizan “una importante contribución a la sociedad, la economía y la cultura de los países de acogida”, y pide, una vez más, que se tengan en cuenta muchas cuestiones laborales para conseguir una efectiva integración, tales como “el reconocimiento de cualificaciones previas, salarios, prestaciones, incluida su transferencia, acceso a la formación profesional y seguridad en el empleo”, así como también “la incorporación de mujeres al mercado laboral”.

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