La corrección de errores del Real Decreto-Ley 20/2012. ¿Es una mera corrección o un nuevo RDL en alguno de sus apartados?

1. El sábado 14 de julio se publicó en el BOE el Real Decreto-Ley 20/2012 de 13 de julio, demedidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de lacompetitividad. Dicho texto fue convalidado ayer por el Pleno del Congreso delos Diputados (180 votos a favor, 131 en contra y 1 abstención).

Dediqué una anterior entrada de mi blog al estudio de los contenidos laborales del RDL, pero empiezo a pensar que es necesaria más “prudencia” por mi parte a la hora de estudiar una norma, ya que se ha convertido en habitual en los últimos tiempos que tras la publicación del RDL pocos días después se publique la “correcciónde errores”, como ocurrió ayer jueves. Hago esta manifestación porque estas “correcciones de errores” cada vez más introducen modificaciones de fondo del RDL y no meramente correcciones formales. O dicho en otros términos: los juristas debemos empezar a preocuparnos por el deterioro de la técnica legislativa: no es sólo que el papel del Parlamento haya quedado reducido a la mínima expresión con el uso, y abuso, de la figura jurídica del RDL, sino también que el uso de la “corrección de errores” se está convirtiendo en una vía no prevista legalmente para “corregir” aquello que el ejecutivo considera necesario revisar (y ya verán que en el caso del RDL pura y simplemente suprimir) tras una lectura cuidada y atenta (supongo) del texto aprobado por el Consejo de Ministros y remitido al BOE para su publicación. ¿Quiere ello decir que esa lectura “cuidada y atenta” no ha sido efectuada antes de la publicación? No soy adivino y tampoco dispongo de la información necesaria para manifestarme al respecto, pero de aquello que sí estoy seguro es que la corrección de errores ha servido en este caso objeto ahora de mi atención no sólo para corregir sino también para modificar, y en algún caso dicha modificación es sustancial.

Por otra parte, dejo una pregunta de contenido social y jurídico a debate: ¿Cuántos diputados o diputadas habían leído ayer el BOE del mismo día en el que se publicaba dicha corrección? Ciertamente, la votación era sobre el texto del RDL, y por consiguiente también de su revisión, pero ¿cuántos diputados o diputadas eran conscientes de ellos, y cuantas personas tenían conocimiento de tales cambios?

Puestos ya a pedir alguna mejora de la técnica jurídica utilizada en la corrección de errores, y sé que no me harán caso, propondría una modificación de la normativa vigente para diferenciar entre “correcciones de forma” (errores ortográficos, informáticos, etc.) y “correcciones de fondo (aquellas que afectan al núcleo duro del texto ahora corregido). Me dirán, y ya lo sé, que todas son “simples correcciones de errores”, y que una vez releído el texto y advertidos los mismos hay que proceder a efectuar las “oportunas rectificaciones” sin  ninguna distinción, pero les puedo asegurar que estas correcciones están convirtiendo la difícil tarea de un investigador jurídico que se dedica a estudiar todas las normas en una carrera de obstáculos cada vez más complicada, y a veces con trampas en el camino.

2. Paso al examen de los contenidos “de fondo” de la citada corrección, o al menos los que a mi parecer modifican, que no sólo corrigen, el texto del RDL 20/2012.

A) Página 50431, último párrafo. El RDL decía: “Se modifica temporalmente el régimen retributivo del personal incluido en el Régimen General de la Seguridad Social durante la situación de incapacidad temporal”. La corrección ha suprimido la palabra “temporalmente”. Parece que la segunda lectura del legislador, o muy probablemente la primera en el caso de quien haya ordenado la modificación, ha llevado a pensar que era necesario despojarse de cualquier limitación temporal de la medida, y de facto convertirla en definitiva, salvo, como siempre dice el gobierno, que la situación mejore y puedan efectuarse los cambios oportunos, aunque estoy convencido de que un gobierno del Partido Popular no hará marcha atrás en esta medida, tanto por el ahorro que supone como por su concepción (muy negativa) de aquello que son, y qué hacen, los empleados públicos.  

B) Página 50449, artículo 8.Tres. El RDL decía: “Desde la entrada en vigor de este Real Decreto-ley, quedan suspendidos y sin efecto los Acuerdos, Pactos y Convenios para el personal funcionario y laboral, suscritos por las Administraciones Públicas y sus Organismos y Entidades, vinculados o dependientes de las mismas que no se ajusten a lo previsto en este artículo, en particular, en lo relativo al permiso por asuntos particulares, vacaciones y días adicionales a los de libre disposición o de similar naturaleza”. La corrección suprime la referencia genérica a “que no se ajusten a lo previsto en el presente artículo”, cambio que parece dar a entender que sólo se modifica el período de días de asuntos propios y del período vacacional, y que no afecta a ninguna otra medida. ¿Estoy en lo cierto o me equivoco? Se admiten ayudas porque, como siempre digo, cuatro o seis ojos ven mucho más que dos.

C) Página 50449, artículo 9, apartado 2.1º, referido a las Administraciones en general. El RDL decía: “Cuando la situación de incapacidad temporal derive de contingencias comunes, durante los tres primeros días, se podrá reconocer un complemento retributivo hasta alcanzar como máximo el cincuenta por ciento de las retribuciones que se vengan percibiendo en el mes anterior al de causarse la incapacidad. Desde el día cuarto hasta el vigésimo, ambos inclusive, el complemento que se pueda sumar a la prestación económica reconocida por la Seguridad Social deberá ser tal que, en ningún caso, sumadas ambas cantidades, se supere el setenta y cinco por ciento de las retribuciones que vinieran correspondiendo a dicho personal en el mes anterior al de causarse la incapacidad . A partir del día vigésimo primero y hasta el nonagésimo, ambos inclusive, podrá reconocerse la totalidad de las retribuciones básicas, de la prestación por hijo a cargo, en su caso, y de las retribuciones complementarias”. En la corrección desaparece la concreción “hasta el nonagésimo”, por lo que queda abierta la vía, sin plazo máximo, al reconocimiento de la totalidad de las retribuciones referenciadas.

La misma modificación se produce en el apartado 4, que regula la situación de IT para “los integrantes de la Carrera Judicial y Fiscal, del Cuerpo de Secretarios judiciales, así como los Funcionarios de los Cuerpos al Servicio de la Administración de Justicia comprendidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial”. Por el contrario, no se ha modificado la regulación del apartado 3, dedicado al personal  adscrito a los regímenes especiales de seguridad social del mutualismo administrativo, para los que se mantiene el límite del nonagésimo día para el percibo de tales retribuciones.

D) Página 50454, artículo 14, que regula las “Unidades electorales, créditos horarios y derechos sindicales en relación con el personal laboral que presta servicios en el exterior al servicio de la Administración General del Estado y sus Organismos Autónomos”. El RDL decía “Lo dispuesto en este artículo producirá sus efectos desde el 1 de octubre de 2012”. La “reforma de la reforma” es decir, la corrección de errores, avanza la fecha de efectos al 1 de agosto.

E) Página 50481, artículo 27, apartado 5. La modificación es doble. Por una parte, se corrige un claro error formal, ya que el RDL olvidó incorporar el texto de la disposición adicional segunda (modificada) de la Ley 1/2004 de 21 de noviembre, de horarioscomerciales; por otra, se trata de la importancia de la modificación propiamente dicha: mientras el texto de la Ley 1/2004 disponía que “En el caso en que las Comunidades Autónomas decidan no ejercitar las opciones que les confiere el apartado 4 del artículo 4, se entenderá que los comerciantes disponen de plena libertad para determinar los doce domingos y festivos de apertura de sus establecimientos”, la modificación del RDL, pero que no hemos conocido jurídicamente hablando hasta la corrección,  suprime la referencia concreta a los doce días (domingos y festivos)  y deja total libertad al comerciante para fijar qué domingos y festivos del año (que pueden ser todos) tendrá abierto su establecimiento. En efecto, esta modificación guarda relación con el cambio fundamental operado en el artículo 4.4, que permite a las Comunidades Autónomas incrementar o reducir el número de domingos y festivos en los que los locales pueden estar abiertos al público, con un mínimo de diez pero sin fijación alguna de un máximo.

F) De mayor importancia es la modificación referida a la página 50494, en la rúbrica de la disposición final segunda. Mientras que el RDL se refería a “Suspensiones o modificaciones de convenios colectivos, pactos y acuerdos que afecten al personal laboral por alteración sustancial de las circunstancias económicas”, la corrección incluye también al personal funcionario. Es cierto que los artículos 32 y 38.10 del Estatuto Básico del Empleado Público pueden aplicarse a ambos colectivos, pero sin duda la dicción tan clara y tajante de la rúbrica hubiera provocado serios problemas jurídicos para su aplicación al personal sometido a régimen funcionarial, y recuérdese la importancia que otorga el Tribunal Supremo a la interpretación literal de un texto cuando del mismo puede inferirse con toda probabilidad y claridad su significado. Me queda la duda de saber si el legislador sufrió un simple lapsus, ahora subsanado, o si originariamente se pensaba sólo en su aplicación al personal laboral y ahora, después de una semana de pausa para leer la norma, se ha considerado que debe ser también de afectación al personal funcionario, algo que es, obviamente, mucho más que una mera corrección de errores.

G) Cuando el legislador quiere introducir mayor flexibilidad en la aplicación de la norma lo hace sin ningún disimulo, aunque no tenga nada de corrección de errores y si de cambio de criterio jurídico. El ejemplo lo tenemos en la página 50494, disposición adicional segunda, en el texto del precepto; el RDL decía que “A los efectos de lo previsto en el artículo 32 y 38.10 del Estatuto Básico delEmpleado Público se entenderá que concurre causa grave de interés público derivada de la alteración sustancial de las circunstancias económicas cuando las Administraciones Públicas deban adoptar medidas o planes de ajuste, de reequilibrio de las cuentas públicas o de carácter económico financiero para asegurar la estabilidad presupuestaria o la corrección del déficit público”, mientras que la corrección ha incorporado la expresión “entre otras”, después de “se entenderá”. Por consiguiente, el legislador quiere incorporar mayor flexibilidad en los supuestos de posibles suspensiones o modificaciones de convenios, acuerdos o pactos colectivos, aunque ahora lo disfrace bajo la apariencia de una mera corrección formal.

H) No hay que ser tajantes cuando hablamos de recursos públicos. Tal parece la razón de ser de la modificación operada en la página 50499, disposición adicional decimoctava, regla 1ª, segundo párrafo. El RDL decía “La Administración del Estado determinará respecto a su personal, los supuestos en que con carácter excepcional y debidamente justificado el complemento alcance el cien por cien de las retribuciones que vinieran disfrutando en cada momento. A estos efectos, se considerarán en todo caso debidamente justificados los supuestos de hospitalización e intervención quirúrgica”, mientras que la corrección devalúa la imperatividad de la norma e indica que la Administración determinará los supuestos en que el complemento “puede alcanzar” el máximo de la retribución. ¿Corrección de errores o cambio de criterio en razón de las restricciones económicas? Me inclino por la segunda respuesta.

I) Corrección ciertamente formal a mi parecer, en atención a los criterios de interpretación de las normas del artículo 3.1 del Código Civil, pero que hubiera provocado conflictos jurídicos indudables si no se procede a su modificación, es la operada en la disposición transitoria primera, quinta línea: El RDL decía que “lo dispuesto en este Real Decreto-ley no será de aplicación a los empleados públicos que a su entrada en vigor, se encuentren en la situación de incapacidad temporal”,  mientras que la corrección concreta que es el artículo 9 el que no será de aplicación.

J) Nada de “beneficiarios” de la Ley de Dependencia (recuerden que el RDL 16/2012 convirtió a los “titulares de los derechos a la salud y a la protección sanitaria” en simples “asegurados”), sino “solicitantes” de las prestaciones. Así lo recoge la corrección de la disposición transitoria undécima 2, en la página 50503, línea 1.

K) El legislador ha descubierto, al estudiar la norma con detalle, que los títulos competenciales utilizado son correctos, siempre y cuando en algunos casos sean de aplicación sólo al personal de la Administración General del Estado. Tras haber dictado un RDL cuya disposición final cuarta, sobre títulos competenciales, disponía que  “El Título I de este real decreto-ley tiene carácter básico en virtud del artículo 149.1.13, 149.1.18.ª y 156.1 de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”, retrocede de forma radical (supongo que para evitar conflictos competenciales en materia de personal del sector público y la regulación jurídica aplicables en determinados supuestos), y dispone en la modificación que hay varios preceptos de ese título que “sólo son de aplicación a la Administración General del Estado”.

Y no son ciertamente poco importantes los preceptos citados en la corrección: Artículo 3 (Paga extraordinaria y adicional o equivalente del mes de diciembre de 2012 del personal del sector público estatal); artículo 4 (Paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 de los Altos cargos); artículo 5 (Cotización al régimen general de Seguridad Social); artículo 6 (Aplicación del artículo 31 del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, al personal laboral del sector público); apartados 3 y 4 del artículo 9 (Prestación económica en la situación de incapacidad temporal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, organismo y entidades dependientes y órganos constitucionales, en concreto personal adscrito a los regímenes especiales de seguridad social del mutualismo administrativo, e integrantes de la Carrera Judicial y Fiscal, del Cuerpo de Secretarios judiciales, así como los Funcionarios de los Cuerpos al Servicio de la Administración de Justicia comprendidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial); artículo 12 (Determinación de las unidades electorales en la Administración General del Estado); los apartados 2 a 7 del artículo 13, que regula la creación del Registro de órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, es decir todo el artículo menos justamente la creación de ese registro en el seno de la Administración Pública competente; artículo 14 (Unidades electorales, créditos horarios y derechos sindicales en relación con el personal laboral que presta servicios en el exterior al servicio de la Administración General del Estado y sus Organismos Autónomos); en fin, artículo 15 (Asignación eficiente y evaluación de efectivos en la Administración del Estado). Estarán de acuerdo conmigo en que esta modificación se parece muy poco a una simple corrección, y más a un deseo de legislador, cubierto bajo este mando jurídico, de corregir los errores jurídicos observados en el texto publicado en  el BOE del pasado sábado.

L) Por último, y sin ninguna justificación que permita mínimamente conocer el motivo de la corrección, se suprime la disposición final undécima de la página 50516 (Modificación de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012) y la duodécima de las páginas 50516 y 50517 (Derechos económicos del personal al servicio de la Administración de Justicia).

3. Concluyo esta nota. Dejo una duda jurídica para finalizar: si hay correcciones de errores que no son tales, sino modificaciones de fondo de una norma, un RDL, que se ha dictado por motivos de extraordinaria y urgente necesidad, ¿puede estar ocurriendo que la técnica del RDL se esté utilizando, prefiero pensar que de forma involuntaria pero no pongo la mano en el fuego, para modificar preceptos legales sin que concurran las circunstancias de urgente y extrema necesidad requeridas por el artículo 86.1 de la CE? Podríamos estar en presencia de un claro fraude de ley.

En fin, cuando finalizo la redacción de este texto tengo conocimiento de que el gobierno ha aprobado hoy en el Consejo de Ministros un nuevo Real Decreto- Ley, el número22 de este año, dedicado al transporte ferroviario. Si hay, que puede haberlo, algún precepto o apartado con contenido laboral, quizás sea prudente, visto lo ocurrido con el RDL 20/2012, esperar unos días a que el gobierno publique, en su caso, la oportuna corrección de errores para analizarlo con detalle.  Bueno, también cabe la posibilidad, que sería muy bienvenida por los juristas, de que la norma esté bien redactada y sin errores de forma o de fondo. Ojala sea así, pero visto lo visto tengo muchísimas dudas   

Buena lectura, para quien tenga paciencia, de la corrección de errores del RDL 20/2012.