Estudio de la Ley foral 1/2012 de 23 de enero,de la Comunidad Autónoma de Navarra por la que se regula la renta de inclusión social.

1. En varias ocasiones he dedicado entradas del blog al estudio de las rentas mínimas de inserción (no importa el nombre, sino el contenido de la norma) en las distintas Comunidades Autónomas, una cuestión de especial importancia en la actualidad por el impacto de la crisis sobre el incremento de las situaciones de desprotección social derivadas tanto de la pérdida de empleo como del agotamiento de las protecciones contributivas y asistenciales de ámbito estatal. El debate sigue abierto en Cataluña con las polémicas modificaciones incorporadas en julio y agosto de 2011y en las recogidas en el proyecto de ley de medidas fiscales y financieras, ahora en fase tramitación parlamentaria, y ha merecido especial atención recientemente en el País Vasco con ocasión de la nueva ley reguladora de la renta de garantía de ingresos.

Navarra ha sido, por el momento, la última comunidad que ha modificado su normativa reguladora de la última red de protección social, en una línea teórica semejante a la propuesta por el gobierno catalán y sustancialmente diferente de la normativa vasca, ya que tanto Navarra como Cataluña ponen el acento en que la protección de la RMI sólo debe ir dirigida a quienes se encuentren en dificultades añadidas, una forma educada de indicar que quienes “sólo” tienen el problema de no disponer de empleo deben buscar otras fórmulas para mejorar su situación y poder reincorporarse al mercado de trabajo, mientras que la reciente Ley del País Vasco enfatiza la importancia de las políticas de activación laboral y ha transferido toda la gestión al Servicio Vasco de Empleo. No obstante, sí coinciden todas las normas en la introducción de criterios más restrictivos para poder acceder a las prestaciones (señaladamente el período de empadronamiento) y para poder mantenerla (no rechazo a ofertas adecuadas de empleo).

2. El texto de la ley navarra fue aprobado definitivamente por el Parlamento autonómico el 17 de enero, con los votos a favor de Unión del Pueblo Navarro (UPN), Partido Socialista y Partido Popular, y los votos en contra de Bildu y de Izquierda Unida. De forma esquemática, cabe decir que el gobierno autonómico elaboró en el último trimestre de 2011 un anteproyecto de ley que fue sometido a debate hasta el 14 de noviembre. El proyecto de ley fue publicado en el Boletín Oficial del Parlamento el 2 de diciembre, texto al que se presentaron 76 enmiendas y de las que sólo fueron aprobadas 7, ninguna de ellas a mi parecer de importancia sobre las líneas básicas del proyecto, que por consiguiente se han mantenido inalteradas en el texto definitivamente aprobado. Pueden consultarse todas las enmiendas en el Boletín Oficial del Parlamento de 2 de enero, el dictamen de la Comisión de política social, igualdad y deporte en el del día 12, y el texto definitivo en el del día 23.

La nueva ley foral, número 1/2012 de 23 de enero, entra en vigor al día siguiente de la publicación en el boletín oficial autonómico (3 de febrero), si bien concede un plazo de seis meses al gobierno para el desarrollo reglamentario, y permite además que algunas excepciones a la aplicación de la norma, que deberán concretarse mediante ese desarrollo reglamentario, puedan establecerse mediante Orden foral hasta que no se haya aprobado aquel. El nuevo marco normativo deroga la normativa vigente, en concreto la regulación de la renta básica recogida en el título III de la Ley foral 9/1999 de 6 de abril, modificada por la Ley foral 13/2008 de 2 de julio, así como el Decreto Foral 69/2008 de 17 de junio en su regulación de las prestaciones garantizadas a los titulares de la Renta Básica.

3. La ley de 1999 (modificada) reconocía el derecho de los ciudadanos residentes y empadronados en la Comunidad Foral al acceso a una renta básica además de al acceso al trabajo y a otros derechos sociales, y ello, se podía leer en el artículo 1, “a fin de que puedan disfrutar plenamente de todos los derechos de ciudadanía”. A tal efecto, el artículo 4 fijaba las cuantía de la renta básica (que en el año 2010 se estableció en el mínimo del 100 % del salario mínimo interprofesional para una persona, y con un tope para cualquier situación familiar del 150 % del SMI), su duración (inicial por seis meses y prorrogable hasta dos años pero dejando la puerta abierta a su ampliación si concurrieren “causas especiales”, así como también pudiendo modificar en estos casos las cuantías anteriores) y los requisitos para poder acceder a la misma (con carácter general, y alguna posible excepción, tener una edad comprendida entre 25 y 65 años; suscribir un acuerdo de incorporación social o sociolaboral; residir en la comunidad foral de forma ininterrumpida durante los doce meses anteriores a la solicitud).

En la exposición de motivos de la norma encontramos muy bien explicados (cuestión distinta es que se esté de acuerdo con ellos) los argumentos para modificar el marco normativo anterior, y el eje central de los mismos es que la norma ha de ir dirigida a quienes se encuentren “en situación de exclusión social” y no ser una última red de protección social para quienes “sólo” tienen el problema de estar desempleados y cuya situación, se afirma textualmente, “no está incluida en el ámbito de aplicación de esta ley foral”, que deben buscar empleo y mientras tanto (habrá que esperar con atención al desarrollo reglamentario en este punto) podrán acceder a otro tipo de ayudas, también autonómicas, de las que se informa que “se regularán de forma singular, independiente y específica mediante el oportuno decreto foral” en un plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la norma, si bien una importante disposición transitoria introducida en la tramitación parlamentaria permite que la regulación de esas ayudas se concrete mediante Orden foral y con carácter transitorio.

Por consiguiente, se pretende que la norma no “desvirtúe” su razón de ser originaria (siempre según los redactores del texto) y que se aplique sólo a personas y unidades familiares en situación de exclusión social y no a quienes “solamente” “han perdido su empleo y agotado las prestaciones y subsidios por desempleo”, y de ahí que se hable de dos itinerarios diferenciados para cada colectivo, con el objetivo proclamado de buscar “un nuevo sistema más justo y ecuánime” (yo más bien diría que un sistema más adecuado a las disponibilidades económicas, pero obviamente esta es una apreciación subjetiva), que quiere además reflejarse en el cambio de denominación de la prestación, que deja de ser “básica” (para todos) y pasa a ser de “inclusión social” (para quienes cumplan unos requisitos). La concreción de este doble itinerario se manifestará también, y así se argumenta en la exposición de motivos, en que el dirigido a las personas en situación de exclusión social “duradera” tendrá unas determinadas características (acuerdo de incorporación social), mientras que el dirigido (acuerdo de incorporación sociolaboral) a la población desempleada, a la que se reconoce curiosamente también en situación de exclusión social pero solo “transitoria y susceptible de ser superada”, deberá incluir aquellas acciones que conduzcan a su reincorporación al mundo laboral.

En conclusión, y la frase creo que resumen perfectamente la razón de ser de la nueva norma en una situación de dificultades económicas crecientes y con un importante aumento de la población afectada por situaciones de exclusión social, ya sean duraderas o transitorias, la nueva ley pretende según sus redactores hacer de esta renta “una prestación más equitativa adaptada a las nuevas necesidades y demandas sociales”. Desde una perspectiva más técnica, el legislador ha pretendido, y ello se concreta en el texto articulado, “una mayor seguridad jurídica en su acceso, tramitación y aplicación de su régimen sancionador”.

4. La ley se estructura en dos capítulos, dos disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El capítulo primero regula las disposiciones generales, es decir el objeto y definición de la prestación, las personas beneficiarias, los requisitos de acceso, las cuantías el período de percepción, las obligaciones asumidas por las personas beneficiarias, la suscripción del acuerdo de incorporación y las causas de extinción. Por su parte, el capítulo segundo trata monográficamente del régimen sancionador, es decir de quiénes son los sujetos responsables de las infracciones y cuáles de estas tienen la consideración de leves, graves y muy graves, así como también del régimen supletorio en el procedimiento sancionador.

Las disposiciones adicionales “reconvierten” todas las referencias contenidas en normas vigentes a la “renta básica” en “renta de inclusión social”, y llaman a la administración autonómica a la adopción de las medidas adecuadas para facilitar la tramitación informática de los expedientes. La disposición transitoria primera (ya me he referido a la segunda con anterioridad) mantiene la tramitación con arreglo a la normativa anterior de los procedimientos de solicitud de la renta básica iniciados antes de la entrada en vigor de la nueva ley, y remite ya a la nueva normativa todas las solicitudes de renovación, si bien en estos supuestos el requisito de residencia continuada y efectiva se reduce a dieciocho meses. Por fin, la disposición derogatoria indica los textos derogados (ya referenciados) y las finales concretan el desarrollo reglamentario, la habilitación normativa al gobierno para dicho desarrollo, y la fecha de entrada en vigor.

5. Destaco a continuación aquellos contenidos de la norma que me parecen más relevantes:

A) La conceptuación de la renta básica como una prestación económica, que está destinada a cubrir “las necesidades esenciales”, así como también a “fomentar la incorporación social de las unidades familiares en situación de exclusión social”. En ningún momento se habla expresamente del “derecho a la renta básica”, sino sólo de su reconocimiento de acuerdo a lo dispuesto en la norma ahora objeto de comentario y su posterior desarrollo reglamentario, así como también, y parece más una cláusula formal que no estrictamente necesaria, “de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente”.

B) La renta sólo podrá ser percibida por las personas que cumplan los requisitos fijados para ello, y sólo podrá percibirse una por cada unidad familiar, previendo la norma el supuesto específico (y que se ha incrementado como consecuencia de la crisis) de que en un mismo domicilio convivan dos unidades familiares que tenga derecho, a través de uno de sus miembros, a la renta básica, en cuyo caso la cuantía máxima total no podrá superar “una vez y media la cuantía que correspondería a una sola unidad familiar con igual número de miembros”.

C) Con respecto a los requisitos para acceder a la prestación, la novedad más relevante en relación con el marco normativo anterior es la ampliación a veinticuatro meses de la residencia “continuada y efectiva” en la comunidad foral antes de presentar la solicitud. Recuérdese que la edad deberá estar comprendida (salvo una excepción prevista en el art. 3.2) entre 25 y 65 años, que la persona solicitante debe residir legalmente en territorio español (algo que excluye, como también ocurren en otras normas autonómicas, a personas extranjeras en situación irregular), que el computo de los recursos económicos de la unidad familiar, calculados sobre los últimos seis meses (diferencia importante con la normativa catalana que lo fija en una anualidad) sea inferior “a la cuantía de la renta de inclusión social que le correspondería a la misma”, y que deben haberse solicitado previamente todas las prestaciones y ejercitado las acciones legales a que pudiera tener derecho la persona beneficiaria para acceder a ingresos económicos.

D) Como ya he indicado con anterioridad, la cuantía se sitúa, al menos durante el primer año de percepción, entre un mínimo del 100 % y un máximo del 150 % del SMI, es decir entre 641,40 y 962,10 euros, remitiendo la norma la fijación de la cuantía máxima a la ley autonómica presupuestaria y la cuantía mínima a la vía reglamentaria. A partir del decimotercer mes, las cuantías previstas para los doce primeros meses se reducen a un 90 %, y en el supuesto de que por razones extraordinarias se ampliara la duración más de dos años el porcentaje de aplicación a partir del vigésimo quinto mes será del 80 % . Queda suficientemente claro en la norma, y es una constante en toda las normas autonómicas sobre esta materia, que la cuantía que abone la comunidad es la necesaria “para completar los recursos económicos mensuales de la unidad familiar hasta alcanzar la resultante de aplicar las anteriores cantidades”.

E) La duración se sitúa entre un mínimo de seis meses y un máximo, mediante prórrogas de la misma duración, de veinticuatro, salvo que concurran “causas excepcionales o situaciones de exclusión social consolidada”, que deberán estar concretadas en el desarrollo reglamentario de la ley y permitirán la ampliación del período de percepción de la renta básica.

F) En cuanto a las obligaciones de las personas beneficiarias, semejantes a las contempladas en normas de otras autonomías, cabe destacar las de residir en territorio foral “de forma efectiva y continuada” durante todo el período de percepción; la escolarización de los hijos; la suscripción y cumplimiento del acuerdo de incorporación; la disponibilidad para el trabajo de todos los miembros de la unidad familiar (salvo las excepciones previstas por la propia ley) y la comunicación de cualquier cambio de domicilio. Por lo demás, puedo entender desde el punto de vista formal otras obligaciones impuestas por la norma, aunque también creo que no sería necesaria su inclusión dado que la obligación existe con independencia de lo que diga la norma al respecto: me refiero al destino de la renta “a la finalidad para la que ha sido otorgada” y la administración “responsable” de los recursos disponibles (ojala esta cláusula existiera en todas las normas, ya que sería una buena señal de que el legislador trata a todos los ciudadanos por igual)

G) La norma remite al desarrollo reglamentario la concreción del acuerdo de incorporación ya sea social o sociolaboral), acuerdo que incluirá las obligaciones asumidas por la personas perceptora y los compromisos de la Administración. En todo caso, parece apuntarse ya que el acuerdo podrá incluir cuestiones no estrictamente laborales y obligar (es el término utilizado por la norma, que me recuerda la normativa sobre prestaciones sociales obligatorias) a las personas beneficiarias a participar en “actividades de cooperación, servicios de voluntariado y otro tipo de actividades en beneficio de la sociedad”, y también en acciones formativas vinculadas a los ámbitos enumerados.

H) Respecto a las causas de extinción, además de las lógicas derivadas del cumplimiento de los plazos, modificación de las condiciones de concesión, incumplimiento del acuerdo, ocultación de datos o renuncia, cabe destacar desde la perspectiva laboral un planteamiento bastante estricto, ya que dicha extinción se producirá cuando se rechace una oferta de empleo (no se dice nada sobre su carácter “adecuado” o no, y dado que la norma está pensando en los colectivos más desfavorecidos cabe pensar en que pueda tratarse de cualquier oferta, si bien lógicamente debería guardar un mínimo punto de conexión con los conocimientos y aptitudes profesionales de la persona interesada). Por otra parte, me parece interesante la posibilidad abierta por la norma de que no se produzca la extinción cuando fallezca el beneficiario si un miembro de la unidad familiar puede subrogarse en el percibo de la prestación, dejando la ley al desarrollo reglamentario la concreción de qué familiares puede tratarse.

I) Por último, en el capítulo II, como ya he indicado, se regula el régimen sancionador de las infracciones cometidas por las personas físicas que sean beneficiarias de la renta de inclusión social. Los incumplimientos formales (ej.: no comunicar el cambio de domicilio) tendrán la consideración de infracciones leves, y aquellas que se cometan para poder mantener la prestación serán calificadas de graves o muy graves según que la cuantía percibida indebidamente sea de cuantía igual o inferior, o de cuantía superior, al 100 % de la cuantía máxima de la renta de inclusión social “que pudiera corresponder con carácter anual a una unidad familiar de las características de la persona infractora”. Obviamente, y de acuerdo a las reglas generales del procedimiento sancionador, la reincidencia en infracciones leves implicará una de carácter grave, y la reincidencia en faltas graves llevará a cometer una muy grave.

En cuanto a las sanciones, pueden ser de tipo económico (de 100 a 300 euros por falta leve, 300 a 1.000 por falta grave, y 1.001 a 3.000 euros por falta muy grave), o de establecimiento de un determinado período de exclusión del derecho a la percepción (de seis meses a un año por falta leve, de uno a dos años por falta grave, y de dos a tres años por falta muy grave). La sanción que se imponga a la persona incumplidora de la normativa irá acompañada de la obligación por parte de esta de reintegrar las cantidades indebidamente percibidas.

Buena lectura de la norma.