La Directiva UE sobre documento único de autorización de residencia y trabajo para nacionales de terceros Estados, e igualdad de condiciones laborales

1. El Diario Oficial de la Unión Europea publica hoy viernes, 23 de diciembre, la Directiva 2011/98/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, “por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro”. La norma entra en vigor mañana, quedando obligados los Estados miembros de la UE (con las excepciones del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca) a incorporarla a sus ordenamientos jurídicos internos el 25 de diciembre de 2013 como máximo.

La base jurídica de la Directiva, tras la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea a partir del 1 de diciembre de 2009, es el artículo 79. 2 a) y b)de la versión consolidada del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea. Tras indicar en el art. 79.1 que la UE desarrollará una política común de inmigración, el número 2 dispone que el Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, medidas en los ámbitos de “las condiciones de entrada y residencia y las normas relativas a la expedición por los Estados miembros de visados y permisos de residencia de larga duración, incluidos los destinados a la reagrupación familiar”, y de “la definición de los derechos de los nacionales de terceros países que residan legalmente en un Estado miembro, con inclusión de las condiciones que rigen la libertad de circulación y de residencia en los demás Estados miembros”. La Directiva se aplicará sin perjuicio de las disposiciones más favorables que puedan existir en el Derecho de la UE (acuerdos bilaterales o multilaterales celebrados por la UE o algunos de sus Estados con terceros países), así como también sin perjuicio del derecho que asiste a cada Estado de “adoptar o conservar disposiciones más favorables para las personas a que se aplica”.

Con la publicación de la Directiva 2001/98 se cierran más de cuatro años de debates intensos, desde que el 23 de octubre de 2007 la Comisión presentara la propuesta de Directiva durante la presidencia de la República de Eslovenia. Conviene recordar que el Parlamento Europeo rechazo el 14 de diciembre de 2010 esta propuesta, por entender que no quedaban debidamente protegidos los derechos de muchos nacionales de terceros Estados que se desplazaban a países de la UE. Finalmente, el 13 de diciembre de este año el Parlamento aprobó la última propuesta presentada por el Consejo y el texto ha podido ver la luz pública. Ahora la Comisión queda obligada a presentar al Consejo en un plazo máximo de cinco años (25 de diciembre de 2016) un informe sobre la aplicación de la norma, y a efectuar en su caso propuestas de modificación; por otra parte, los Estados quedan obligados a enviar información estadística a la Comisión, desde el 25 de diciembre de 20014, “sobre el número de nacionales de terceros países a los que hayan concedido el permiso único durante el año natural transcurrido”.

2. En la larga introducción del texto aprobado se encuentra tanto la razón de ser de la nueva norma como las líneas maestras que después son desarrolladas en el texto articulado. La tesis central de la que se parte es la recogida en el ya lejano acuerdo alcanzado en octubre de 1999 por el Consejo Europeo, en la ciudad finlandesa de Tampere, sobre la necesidad de garantizar una trato justo a los nacionales de terceros países que residan legalmente en un país de la UE (obsérvese, dicho sea incidentalmente, que la referencia a la legalidad de la estancia será una constante en casi todos los documentos de trabajo y textos normativos aprobados por los poderes públicos de la UE desde entonces, y que en la introducción de la Directiva se enfatiza que el derecho a la igualdad de trato “debe vincularse estrictamente con el estatuto de residente legal del nacional de un tercer país y con el acceso dado al mercado de trabajo de un Estado miembro”), y de poner en marcha una política de integración que les conceda derechos y obligaciones “comparables a las de los ciudadanos de la Unión”.

Para conseguir tales objetivos, la tramitación administrativa rápida y eficaz de los procedimientos que sea necesario poner en marcha se configura del todo punto necesaria, y de ahí que la norma apruebe la existencia de un único permiso de solicitud, y un único acto administrativo, para demandar, y conceder, las autorizaciones de residencia y trabajo, disponiendo de forma clara el artículo 4.2 que la decisión de expedición, modificación o renovación de permiso único “constituirá un único acto administrativo que combine permiso de residencia y trabajo”. Todo ello, en el bien entendido de que la nueva normativa no cuestiona en modo alguno la competencia estatal para regular el acceso con carácter laboral de ciudadanos de terceros países, pudiendo cada Estado decidir el volumen de inmigración requerida (en España la regulación de la gestión colectiva de trabajadores en origen, anteriormente denominada contingente, es un claro ejemplo del ejercicio de este derecho estatal), y que los Estados están obligados a respetar el principio de preferencia de la Unión en el acceso al trabajo.

El formato del permiso único deberá ajustarse a la normativa ya vigente, en concreto el Reglamento (CE) nº 1030/2002, de 13 de junio de 2002, norma que permite incorporar información adicional al documento por el que se concede el permiso de residencia, “en particular para indicar si el interesado está autorizado para trabajar”.

La norma no se aplica a todos los trabajadores extranjeros. Quedan fuera de su ámbito de aplicación por diferentes motivos, los trabajadores desplazados el marco de una prestación de servicios (a los que será de aplicación la directiva específica, más exactamente la núm. 96/71/CE, de 16 de diciembre de 1996), los nacionales de terceros países con estatuto europeo de residentes de larga duración (aplicación de la Directiva 2003/109/CE de 25 de noviembre de 2003), y los trabajadores temporeros por razón de su estatuto temporal, en el bien entendido que hay una propuesta de directiva dedicada específicamente a este colectivo y que todavía está pendiente de aprobación.

Además de la regulación del permiso único por el que se concede autorización de residencia y trabajo, la norma regula “un nivel mínimo” de derechos para los ciudadanos de terceros países en igualdad de condiciones que los de la UE, justificándose esta igualdad (no total, insisto) tanto por razones sociales como económicas, ya que no de otra forma debe entenderse la referencia a que dichas personas “contribuyen, mediante su trabajo y los impuestos que pagan, a la economía de la Unión”, y la mención a la necesidad de reducir “la competencia desleal entre los nacionales de un Estado miembro y los nacionales de terceros países que derive en la posible explotación de estos últimos”. La igualdad de derechos, en los términos recogidos por la norma, se aplicará no sólo a los nacionales de terceros países que hayan accedido a un Estado UE para trabajar, sino también a otros que entraron inicialmente por diversos motivos (familiares, educativos) y que posteriormente pueden acceder al mercado laboral, como son familiares reagrupados, estudiantes e investigadores, así como también a los que ya gocen del derecho de libre circulación y a los que obtengan autorización por razón de protección temporal o protección internacional (refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección).

3. El capítulo I regula las disposiciones generales, es decir el objeto, las definiciones y el ámbito de aplicación. En cuanto al objeto, como ya he explicado, incluye tanto el procedimiento único de solicitud de permiso único de autorización de residencia y trabajo, como la regulación de un conjunto de derechos para trabajadores de terceros países en igualdad de trato con los de los nacionales del país de acogida.

Las definiciones versan sobre qué debe entenderse por nacional de un tercer país, trabajador de un tercer país, permiso único y procedimiento único de solicitud. Me interesa destacar especialmente la segunda, con regulación europea y estatal de manera conjunta. En efecto, la “parte europea” se concreta en el hecho de que debe tratarse de una persona admitida en el Estado UE, con residencia legal y que está autorizado para trabajar de forma remunerada; la “parte estatal” consiste en la derivación a la normativa de los Estados miembros, o de sus prácticas nacionales, para saber qué se entiende por relación laboral remunerada, en el bien entendido, y no conviene olvidarlo, que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha aceptado una noción muy amplia de trabajador por cuenta ajena que todos los Estados han de tener en consideración.

Como ya he dicho, el ámbito de aplicación guarda relación con el acceso al trabajo, si bien incluye a personas que accedieron primeramente al país de acogida por razones extralaborales, básicamente familiares o educativas, y excluye a los colectivos referenciados con anterioridad. La norma concede además a los Estados miembros la posibilidad de excluir de la aplicación del procedimiento de autorización y permiso único a quienes estén autorizados para trabajar por un período no superior a seis meses y a quienes estén cursando estudios.

4. El capítulo II regula el procedimiento único de solicitud y permiso único. Más exactamente, los artículos incluidos en el mismo regulan el procedimiento único de solicitud, la autoridad competente para la tramitación y expedición, el permiso único de autorización de residencia y trabajo ( y de ahí que el artículo 6.2 disponga que cuando se conceda este permiso los Estados miembros “no expedirán ningún permiso adicional como prueba de autorización de acceso al mercado de trabajo”), los permisos de residencia expedidos con fines distintos de trabajo (en los que sí podrán incluirse informaciones adicionales sobre acceso al trabajo, ya sea en formato electrónico o en papel), las garantías procesales, el acceso a la información, las tasas que deben abonarse (cuyo importe deberá ser “proporcionado”) y los derechos concedidos por tal permiso.

La solicitud podrá presentarse por la persona interesada o por su futuro empleador, dejando la Directiva que sea cada Estado el que decida cuál de los dos sujetos debe presentarla o si puede hacerlo cualquiera de ellos, así como también, en el supuesto de que la presente la persona directamente interesada, si puede hacerlo desde el tercer país o desde el propio Estado de acogida si ya estuviera presente legalmente en el mismo. Las referencias al Derecho de cada Estado también existen en la determinación de cuál sea la autoridad competente para la tramitación y expedición, y en la posibilidad de ampliar el período fijado por la Directiva para resolver, que será como máximo “en los cuatro meses siguientes a la presentación de la solicitud” cuando se disponga de toda la información, salvo que deba atender “a la complejidad del procedimiento de solicitud”. En cuanto a las llamadas garantías procesales, la Directiva da, si se permite la expresión coloquial, “una de cal y otra de arena”; en efecto, todas las decisiones de la autoridad competente deberán estar debidamente motivadas y comunicarse por escrito, a los efectos de un hipotético recurso, pero cuando un Estado fije un volumen máximo de admisión de ciudadanos-trabajadores extranjeros y este se alcance, la Directiva permite al Estado que pueda considerar “inadmisible” la solicitud, y que por consiguiente “no será necesaria su tramitación”. Dicho en otros términos, será la política que adopte cada Estado en materia de acceso de extranjeros a su territorio la que condicionará en gran medida la aplicación real de la nueva Directiva, ya que el cierre total, o casi absoluto, de fronteras puede significar su inaplicación.

Por último, la disponibilidad de un permiso único autorizará la persona beneficiaria a la libre entrada, residencia, trabajo y ejercicio de derechos vinculados al mismo, en el bien entendido que todo ello se llevará a cabo “de conformidad con el derecho nacional”.

5. El capítulo III regula el derecho a la igualdad de trato, con un único, y muy extenso artículo, en el que se concreta qué debe entenderse por tal igualdad y las limitaciones/matizaciones a la efectiva aplicación de tal derecho. Con carácter general, y sin perjuicio de las concreciones que se harán en los sucesivos números del artículo 12, el número 1 regula la igualdad de trato en materia de condiciones laborales y de seguridad y salud en el trabajo, con una mención expresa a la igualdad en materia de salario y despido que sólo quiere decir a mi parecer que el legislador desea reforzar de forma expresa la igualdad en esos dos ámbitos contractuales, pero que en modo alguno supone una menor protección de otros derechos vinculados a la prestación laboral. A continuación la igualdad se traslada al derecho colectivo de trabajo, con menciones concretas a la libertad de sindicación y a la participación en todo aquello que afecte a su organización, con una mención expresa a las disposiciones nacionales en materia de orden público y seguridad pública para limitar, en su caso, tales derechos.

La igualdad en materia de educación y formación profesional también se predica en la norma, así como el reconocimiento de las titulaciones profesionales, en el bien entendido que en el caso de los títulos hay una remisión a lo que se disponga en las legislaciones nacionales en cuanto a la forma y manera de dicho reconocimiento.

Por lo que respecta a la igualdad en materia de Seguridad Social la norma remite al Reglamento (CE) nº 883/2004, cuyo artículo 3 regula su campo de aplicación material, que se extiende a toda la legislación relativa a las ramas de seguridad social relacionadas con: “las prestaciones de enfermedad; las prestaciones de maternidad y de paternidad asimiladas; las prestaciones de invalidez; las prestaciones de vejez; las prestaciones de supervivencia; las prestaciones de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional; los subsidios de defunción; las prestaciones de desempleo; las prestaciones de prejubilación; las prestaciones familiares”. Conviene recordar, y así lo hace la propia norma en la introducción, que cada Estado regula su propio sistema de Seguridad Social, pudiendo fijar por consiguiente “las condiciones para conceder las prestaciones de Seguridad Social, así como la cantidad de beneficios y el período durante el cual se conceden”, en el bien entendido que al dictar sus normas cada Estado debe cumplir con el Derecho de la UE.

En materia de política de empleo la igualdad de extiende a los servicios de información, orientación y asesoramiento para el empleo que realizan las oficinas de empleo (no hay mención alguna en la norma a que se trate sólo de los servicios públicos de empleo, por lo que cabe razonablemente pensar que debe aplicarse a todos los servicios de empleo con independencia de su carácter público o privado); por fin, el apartado 1 regula también la igualdad de trato en materia fiscal y de acceso a los bienes y servicios regulado en la legislación del país de acogida, con una mención expresa a la igualdad en materia de acceso a la vivienda.

Ahora bien, las limitaciones, matizaciones, concreciones (pongan la palabra que consideren más adecuada) se encuentran inmediatamente a continuación. El número 2 permite la restricción de dicha igualdad por decisión de cada Estado, en los términos que paso a explicar a continuación: en materia de educación y formación profesional, podrá limitarse a las personas que ya han trabajado con anterioridad, es decir podrá dirigirse a quienes estén trabajando y a quienes hayan perdido un empleo anterior y estén inscritos como desempleados; podrá excluirse a quienes hayan accedido al país de acogida a efectos a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado, y que posteriormente acceden a un empleo; pueden quedar fuera de la aplicación de este principio los créditos, becas y otros tipos de ayudas al estudio; pueden establecerse requisitos previos, que pueden incluir el conocimiento de la lengua o lenguas del Estado de acogida y el pago de las correspondientes tasas, para acceder a los estudios universitarios, la enseñanza postsecundaria y los de formación profesional que no estén “directamente relacionados con la actividad laboral específica”.

Puede establecerse un período mínimo de seis meses de empleo, que cabe referir a la actividad del trabajador en el momento en que se computen o bien al período en que hubiera estado trabajando, siempre y cuando en este último supuesto esté inscritos como desempleado demandantes de empleo. El estado de acogida puede establecer severas limitaciones en cuanto al acceso a las prestaciones familiares, ya que pueden no ser de aplicación para trabajadores que presten sus servicios por un período no superior a seis meses, ni para los estudiantes ni para las personas autorizadas a trabajar en virtud de un visado.

La posible limitación de los beneficios fiscales se concreta en el hecho de que pueden ser de aplicación únicamente cuando el lugar de residencia registrado habitual del los miembros de la familia del trabajador para los que se solicitan “se encuentre en el territorio del Estado miembro de que se trate”; por fin, la igualdad en el acceso a los bienes y servicios puede restringirse a los trabajadores con empleo, y el acceso a la vivienda puede restringirse también si bien la norma no concreta en qué condiciones o con qué requisitos.

Por último, y especialmente importante a mi parecer, por cuanto puede facilitar la movilidad de ciudadanos de terceros países dentro de la UE, hay que referirse a lo dispuesto en el número 4, que reconoce el derecho de los trabajadores que se desplacen a un tercer país, así como también de los supérstites que residan en terceros países y sean titulares de derechos generados por esos trabajadores, a recibir “las pensiones legales por vejez, invalidez o fallecimiento derivadas del empleo anterior de tales trabajadores y adquiridas con arreglo a la legislación mencionada en el artículo 3 del Reglamento (CE) n o 883/2004, en las mismas condiciones y en las mismas cuantías que los nacionales de los Estados miembros de que se trate cuando se trasladan a un tercer país”.

Buena lectura, y estudio, de la nueva Directiva.