Discapacidad y empleo. Unas notas sobre la Estrategia Española.

1. El Consejo de Ministros del 14 de octubre aprobó la Estrategia Española sobre discapacidad 2012-2020. La referencia oficial del Consejo decía lo siguiente:

“El Consejo de Ministros ha aprobado la Estrategia española sobre Discapacidad 2012-2020 con el objetivo de servir de marco de referencia y directriz de todas las políticas públicas que se desarrollen en nuestro país en materia de discapacidad con una visión integral de las mismas.

La Estrategia sobre Discapacidad 2012-2020 se asienta sobre los principios de no discriminación, igualdad de trato ante la ley e igualdad de oportunidades, vida independiente, normalización, accesibilidad universal, diseño para todos, diálogo civil, transversalidad de las políticas de discapacidad, participación, responsabilidad pública, integralidad y extensividad, eficiencia y eficacia, economía de la discapacidad, sensibilización e imaginación y creatividad.

El propósito de la Estrategia "es facilitar que todas las personas con discapacidad puedan disfrutar de todos sus derechos y que tanto la sociedad en su conjunto como las propias personas con discapacidad puedan beneficiarse plenamente de la aportación de éstos en la economía y la vida social":

El documento define unas medidas estratégicas que se concretan en tareas y actuaciones temporalizadas centradas fundamentalmente en el mercado laboral, educación y pobreza y exclusión social. Se configuran dos etapas temporales: una, inicial, de 2012 a 2015, y una, final, de 2016 a 2020.

El seguimiento y control de la Estrategia se hará a través del Consejo Nacional de Discapacidad”.

2. El objeto de esta entrada del blog es efectuar un breve comentario de la Estrategia en todo aquello que se refiere al empleo de las personas con discapacidad. Su estudio más detallado ha de hacerse en estrecha relación con la Estrategia Española de Empleo, aprobada dos semanas más tarde por el Consejo de Ministros, que dedica una parte de su contenido a las medidas de política de empleo para las personas con discapacidad. Para Cataluña, los estudiosos de esta materia también deberán prestar atención a la estrategia catalana para el empleo, aprobado por el Consejo de Dirección del Servicio de Empleo de Cataluña el 27 de octubre. La implantación de la Estrategia se efectuará básicamente a través de medidas de sensibilización social y de un buen uso de los recursos disponibles, ya que la redacción del texto es clara y contundente: cada administración o entidad “cubrirá con sus propios recursos humanos y materiales las actividades o medidas que constan en esta Estrategia, no suponiendo aumento alguno del gasto público”, correspondiendo al Consejo Nacional de Discapacidad su seguimiento y control.

3. Una primera, y obligada, referencia previa, es la Ley 26/2011 de 1 de agosto, de adaptación de la normativa española a la Convención de la ONU sobre los derechos de las personas con discapacidad. En el ámbito del empleo la ley toma en consideración la Estrategia global española de acción para el empleo de las personas con discapacidad, aprobada por el Consejo de Ministros el 26 de septiembre de 2008, en concreto su objetivo 4 de promover una mayor contratación de personas con discapacidad en el mercado de trabajo ordinario, y a tal efecto la disposición final primera llama al gobierno a promover, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la norma la adopción de las medidas necesarias para “a) asegurar el cumplimiento de la cuota de reserva del dos por ciento de los puestos de trabajo para personas con discapacidad en las empresas de más de 50 trabajadores mediante contratación directa; b) Establecer condiciones en los contratos de trabajo del sector público relacionadas con el porcentaje de empleo de las personas con discapacidad en la ejecución de los mismos; c) Evaluar las medidas existentes y estudiar medidas alternativas que conduzcan al aumento de la contratación en el empleo ordinario, al objeto de configurar un conjunto de medidas más eficientes”.

La norma también encuentra muchos puntos de concordancia con la Estrategia europea sobre discapacidad para la presente década, presentada por la Comisión el 15 de noviembre de 2010, en la que se propone como objetivo general “un compromiso renovado para una Europa sin barreras”, y que en el marco de las competencias respectivas de la UE y de los Estados miembros ha de proporcionar “un marco de acción a escala europea y nacional” para analizar las distintas situaciones de las personas con discapacidad, poniendo en marcha un proceso que tiene por finalidad “capacitar a las personas con discapacidad, de manera que puedan participar plenamente en la sociedad, en unas condiciones de igualdad con el resto de la población”. Por consiguiente, desde el plano jurídico la Estrategia identifica qué acciones pueden llevarse a cabo por la UE como complemento de las puestas en marcha por los Estados, y concreta como debe aplicarse la Convención de la ONU sobre los derechos de las personas con discapacidad en el marco de la política europea. A tal efecto, cabe recordar que el artículo 33 del citado texto dispone que Los Estados Partes, de conformidad con su sistema organizativo, “designarán uno o más organismos gubernamentales encargados de las cuestiones relativas a la aplicación de la presente Convención y considerarán detenidamente la posibilidad de establecer o designar un mecanismo de coordinación para facilitar la adopción de medidas al respecto en diferentes sectores y a diferentes niveles”, y que también de conformidad con sus sistemas jurídicos y administrativos, “mantendrán, reforzarán, designarán o establecerán, a nivel nacional, un marco, que constará de uno o varios mecanismos independientes, para promover, proteger y supervisar la aplicación de la presente Convención”.

La tesis central de la Estrategia europea, en el ámbito del empleo, es posibilitar que muchas personas con discapacidad obtengan ingresos por actividades laborales en el mercado de trabajo “abierto”, y al mismo tiempo incrementar la tasa de empleo que se sitúa alrededor del 50 %. No hay propuestas concretas de nuevas medidas por parte de la UE sino solo un mejor desarrollo de todas las posibilidades existentes y que permiten apoyar y completar las políticas nacionales, con mención expresa a la intervención del Fondo Social Europeo y a la promoción del uso del Reglamento (CE) nº 800/2008 de la Comisión, general de exención de categorías, “que permite conceder ayudas estatales sin notificación previa a la Comisión”. En el mismo plano de intervención complementaria, la Comisión anuncia que intensificará su apoyo a las iniciativas voluntarias que promueven la gestión de la diversidad en el lugar de trabajo (“cartas de la diversidad”). Ahora bien, para mejorar las perspectivas de empleo un requisito previo en la mayor parte de ocasiones es la mejora del nivel educativo y ahí hay mucho todavía por hacer con las personas con discapacidad como se constata en la nueva Estrategia, con especial atención en el ámbito de la enseñanza post-obligatoria y permanente, constatándose que en el grupo comprendido entre los 16 y 19 años “la tasa de personas con limitaciones importantes que no prosiguen sus estudios se sitúa en el 37 %, frente a un 25 % de las personas con ciertas limitaciones y un 17 % de las personas sin limitación alguna”. La mejora de la educación posibilita la mejora del acceso al empleo y también la mejora del acceso a los sistemas de protección social, sistemas que han de tomar en consideración las necesidades concretas de las personas con discapacidad, limitándose la Estrategia en este punto a prever el apoyo a los Estados miembros en las medidas que adopten al respecto, “a través de los intercambios de información sobre políticas y del aprendizaje mutuo”.

Una vez que el Estado español ha adaptado su normativa interna a la internacional, se ha considerado que ha llegado el momento para la aprobación de la estrategia española, que según sus redactores “profundiza en el proceso aplicativo de la citada Convención”. La estrategia sigue, pues, el modelo de la Convención que contempla un cambio radical en la percepción de la discapacidad y que “consagra definitivamente… el paso del modelo médico asistencial al modelo de derechos humanos

4. La nueva Estrategia española se inspira en las normas internacionales y europeas dictadas en materia de discapacidad que ya han sido estudiadas en anteriores entradas del blog, con una referencia novedosa al Informe mundial sobre la discapacidad de la Organización Mundial de la Salud y del Banco Mundial elaborado este año, en el que se propone para cada país “adoptar una estrategia y un plan de acción nacionales sobre discapacidad”, que deberá implicar a todo el espectro de sectores y partes interesadas. En la introducción se destaca además el esfuerzo del gobierno español por mejorar la aplicación del principio de igualdad de oportunidades y garantizar el acceso, y mantenimiento, al empleo de las personas con discapacidad, incluso en época de crisis, con aportación de datos que demuestran el incremento del número de contratos efectuados a personas con discapacidad desde el inicio de la crisis en 2008, en el bien entendido que si bien los porcentajes de aumento son relevantes el número total de contrataciones es aún muy reducido.

A) La primera parte de la estrategia se dedica al diagnóstico de la situación, a una recopilación y ordenación de los datos estadísticos disponibles sobre la situación de las personas con discapacidad en España. Gran parte de los datos provienen de la Encuesta de Discapacidad, Autonomía personal y situaciones de Dependencia (EDAD), realizada por el Instituto Nacional de Estadística en 2008, con actualización de los datos de empleo según los registros de la Encuesta de Población Activa y de los Servicios Públicos de Empleo. La cifra global es de 3.84799 personas que declaran tener algún tipo de discapacidad, un 8,5 % de la población, con mayor presencia femenina (en especial a partir de los 45 años), con un 20 % de hogares en los que vive alguna de dichas personas. Si también se contabiliza a las personas que residen en centros (públicos o privados), un total de 290.530, la cifra final ascendía en 2008 a 4.077.977 personas. Los principales grupos de discapacidad son los de movilidad (2,5 millones, el 6 % de la población), vida doméstica (2 millones, el 4,9 %) y autocuidado (1,8 millones, 4,3 %).

B) La segunda recoge los principios inspiradores de la estrategia, que lógicamente se basan en la Convención de la ONU, la leyes estatales 26/2011 de 1 de agosto, ya citada, y la más lejana en el tiempo Ley 51/2003 de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Recuérdese que esta última ley definió como persona discapacitada a toda aquella a la que se le reconozca un grado de minusvalía igual o superior al 33 %, y que es precisamente ese porcentaje, como mínimo o en cuantía superior, el que se toma en consideración para generar el derecho a los beneficios establecidos en las medidas de fomento del empleo para el mercado ordinario de trabajo a favor de los discapacitados, así como para que estas personas puedan ser contratadas en prácticas o en formación en tal mercado.

Desde la perspectiva de la política de empleo me interesa destacar el principio de no discriminación, igualdad de trato ante la ley e igualdad de oportunidades, con inclusión expresa (y ello tiene especial importancia en el ámbito de las medidas de fomento de empleo) de la posible adopción de medidas de acción positiva “orientadas a evitar o compensar las desventajas de una persona con discapacidad para participar plenamente en la vida política, económica, laboral, cultural o social”. Igualmente, el de transversalidad de las políticas en materia de discapacidad, que por consiguiente deben interesar no sólo a esas personas sino que también deben coadyuvar “a la consecución de objetivos de carácter general y estratégico de toda la población y de todas las políticas”. Por fin, el de economía de la discapacidad, entendiendo por tal el efecto positivo que las políticas de atención a la discapacidad tienen sobre los servicios sociales y los dispositivos de apoyo, “cuyo valor estimado supera los 30 mil millones de euros según la UE” y que también impacta de forma positiva sobre el crecimiento del empleo en las nuevas profesiones y actividades relacionadas con la atención y promoción de esas personas, muchas de las cuales, añado yo ahora, se han desarrollado durante mucho tiempo en el seno del hogar familiar.

5. El marco de actuación de la Estrategia española ha de tomar como punto de referencia ineludible la Estrategia Europea 2020 y su concreción y desarrollo en España por el Programa nacional de reforma aprobado a finales de abril de este año, y en concreto los tres objetivos que afectan directa o indirectamente a la política de empleo; es decir, el aumento de la tasa de población ocupada hasta el 75 % en 2020, la reducción de la tasa de abandono escolar prematuro al 10 % y el incremento hasta el 40 % de la proporción de personas entre 30 y 34 años con estudios superiores, y la reducción en un 25 % (alrededor de 20 millones de personas) de la población con riesgo de pobreza o exclusión. Con la adopción de medidas concretas dirigidas a las personas con discapacidad se pretende tanto coadyuvar a cumplir los objetivos marcados a escala española en general, en desarrollo de los objetivos europeos, como “afianzar los derechos ciudadanos de las personas con discapacidad”.

En especial, destacan las referencias al primer objetivo, el incremento de la tasa de empleo en la UE hasta 75 % (74 % en España) de las personas con edades comprendidas entre los 20 y 64 años, criticándose en la estrategia española que no haya referencias a las personas con discapacidad, en cuanto que este colectivo es uno de los que posee “mayor potencial para mejorar este indicador, por número y por su posición relativa frente al resto de la población activa en cuanto a este indicador se refiere”.

A) La Estrategia aporta, para cada uno de estos tres objetivos, los datos estadísticos de España, con diferenciación entre personas con y sin discapacidad, el dato actual de la UE-27, el objetivo de la Estrategia Europea 2020 y el objetivo fijado en el Plan Nacional de Reformas, para demostrar como un avance de la presencia en el empleo y en la educación, y una reducción en el número de personas con discapacidad en situación de exclusión social, tienen un impacto muy positivo sobre la mejora de los datos globales españoles. A título de ejemplo significativo, repárese en que la tasa de empleo en España (20-64 años) de la población sin discapacidad es de un 70,4 %, que se reduce drásticamente hasta el 28,8 % para quienes padecen alguna discapacidad (y mucho más para las mujeres, 23,92 % que para los hombres 34,23 %), de tal manera que el incremento de la tasa de empleo de las personas con discapacidad repercutiría positivamente tanto en el empleo global como en la reducción del montante económico de las prestaciones contributivas y asistenciales (especialmente estas últimas) que perciben aquellas personas.

B) En el ámbito de la educación, o más exactamente el abandono escolar prematuro (perdonas entre 18 y 24 años que no han completado la educación secundaria superior), mientras que la tasa global en España es del 31,9 % y para la UE “sólo” del 14,9 % (el objetivo 2020 de la UE es el 10 %, y el de España el 15 %), la tasa de abandono de la población con discapacidad en nuestro país alcanza el 53,8 % (en este caso con menor diferencia entre hombres y mujeres que en las tasas de empleo – 55,48 % los hombres y 51,31 % las mujeres).

Las diferencias sí son importantes entre la población de 30 a 34 años que tiene estudios de educación superior, un 39,8 % en España, que es ligeramente superior (40,4 %) para personas sin discapacidad, y mucho más bajo (19,3 %) para quienes sí la sufren (con una presencia muy baja masculina, 15,48 %, frente a una femenina que la supera en nueve puntos, 24,49 %). Recuérdese que el total de la UE es 31,1 % y que el objetivo marcado para 2020 es alcanzar el 40 % (44 % para España). En el documento se analizan y concretan cómo puede impactar una reducción del abandono escolar y una mejora de la actividad en estudios superiores para mejorar los objetivos globales.

C) Por fin, en el ámbito de la pobreza, las personas que están por debajo del umbral son el 19,6 % en España (mucho más elevado, el 30,5 % para las personas con discapacidad—28,63 % los hombres y 31,74 % las mujeres --), mientras que el total de la UE es del 16,5 % y el objetivo marcado para 202 es el del 14,9 %. La reducción de la tasa de pobreza al 22,9 %, unas 265.000 personas, permitiría reducir la tasa de pobreza global en España en más de 6 decimas según los autores de la Estrategia.

6. El documento marca un objetivo estratégico y unos objetivos principales que han de alcanzarse. El principal, como ya he indicado con anterioridad, es el de coadyuvar al cumplimiento de la estrategia europea y del plan nacional de reformas, mientras que los principales tienen como razón de ser contribuir a lograr el principal: accesibilidad, conocimiento, participación, igualdad (con inclusión de medidas de acción positiva) y no discriminación. Por consiguiente se pretende que las personas con discapacidad puedan disfrutar de sus derechos y que tanto la sociedad en su conjunto como tales personas “puedan beneficiarse plenamente de la aportación de estos en la economía, generando oportunidades y afianzando derechos”.

Por fin, la estrategia concreta los ámbitos de actuación y las medidas estratégicas, así como el plan de acción divididos en dos fases (2012- 2015, y 2016-2020 en la que se ajustarán los objetivos a alcanzar una vez se haya procedido a la evaluación de la primera etapa y de sus logros). Las medidas a adoptar deben serlo tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias, de tal manera que deberán ser coordinadas y consensuadas entre todas las administraciones.

En el ámbito del empleo, tras constatar el impacto positivo de la estrategia global aprobada en 2008, con el incremento del número de contratos efectuados a las personas con discapacidad (51.577 contratos en 2009, 61.128 en 2010, y 42.178 hasta el mes de agosto de este año) se proponen cuatro medidas estratégicas, siendo especialmente destacable la propuesta, a incorporar en la Estrategia española de Empleo, de garantizar unos mínimos comunes para todas las Comunidades Autónomas respecto a las medidas a aplicar y las cuantías de las ayudas y subvenciones; igualmente, se propone “Impulsar el desarrollo de empleabilidad de un número creciente de personas con discapacidad para garantizar el cumplimiento del objetivo general de empleo del Programa Nacional de Reformas de España 2011”, “promover las actuaciones precisas para fomentar y desarrollar la Nueva economía de la Discapacidad”, y “Promover actuaciones específicamente dirigidas a impulsar la incorporación de las mujeres con discapacidad al mercado laboral, en igualdad de oportunidades”.

La propuesta de “mínimos comunes” ha sido acogida en efecto en la Estrategia general, de tal manera que habrá unos contenidos comunes de las medidas en todo el estado y una financiación estatal para todas ellas, pudiendo después las CC AA “en el ejercicio de sus competencias y con cargo a sus fondos propios, complementar estas cuantías”. La Estrategia española de empleo no hace sino cumplir con el mandato recogido en el Real Decreto-ley 14/2011, de 16 de septiembre, de medidas complementarias en materia de políticas de empleo y de regulación del régimen de actividad de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y más exactamente en su artículo 1, que procede a modificar la letra f) de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo, cuyo nuevo segundo párrafo dispone lo siguiente: “El Gobierno garantizará en la Estrategia Española de Empleo la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad en el acceso y el mantenimiento en el empleo. Las disposiciones que se contemplan en la Disposición derogatoria única del Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo, y que afecten a las personas con discapacidad, permanecerán en vigor en aquellas Comunidades Autónomas que no desarrollen acciones y programas propios en esta materia”.

Buena y tranquila lectura del documento.