domingo, 30 de octubre de 2011

El Tribunal Supremo confirma las competencias autonómicas en materia de autorizaciones iniciales de trabajo (I).

1.La excelente página web “migrarconderechos” dedicada a la inmigración que dirige la incansable profesora de la Universidad de León, y buena amiga, Aurelia Alvárez, ha publicado recientemente las dos sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (sección 3ª) en los recursos interpuestos por las Comunidades Autónomas de Murcia y de Madrid contra el Real Decreto 1162/2009 de 10 de julio por atribuir competencias a las Comunidades Autónomas en materia de autorizaciones iniciales de trabajo que, a juicio de las recurrentes, no pueden ser asumidas por estas ya que dicha autorización según explica el TS en la síntesis del recurso, “se inserta en el procedimiento de autorización de la residencia que constituye una competencia exclusiva del Estado no renunciable ni autolimitable”. Había tenido conocimiento de las dos sentencias, de 17 de mayo y 10 de octubre de 2011 (números de recursos 103/2009 y 97/2009, respectivamente) a través de los medios de comunicación pero aún no había tenido la oportunidad de leerlas, y por ello agradezco a migrarconderechos que las haya puesto a nuestra disposición.

El recurso de la Comunidad de Murcia se interpuso el 22 de octubre de 2009, y el de la Comunidad de Madrid el 23 de septiembre, y los argumentos de ambos son sustancialmente idénticos como indica el TS en la segunda de las sentencias (“las alegaciones de la Comunidad demandante en este litigio coinciden,… con las que en el recurso 123/2009 presentó la Comunidad Autónoma de Murcia..”). Lógicamente también son sustancialmente idénticos los argumentos de la Administración General del Estado, parte demandada, y de la Generalitat de Cataluña como parte codemandada, ya que el RD se dictó poco después del acuerdo de traspaso de la gestión de las autorizaciones iniciales de trabajo a esta Comunidad.

2. Recordemos brevemente el contenido del RD 1162/2009 que nos interesa a los efectos del presente comentario, y hagamos mención al Dictamen del Consejo de Estado sobre el proyecto de RD.

A) La norma, en plena consonancia con el acuerdo alcanzado con la Comunidad Autónoma de Cataluña que abría el camino a los que pudieran producirse con otras autonomías que tengan atribuido el mismo título competencial en sus Estatutos, disponía que el traspaso de competencias determinaría la intervención de dos autoridades administrativas en la resolución del expediente administrativo cuando se pidiera autorización de trabajo, y modificaba varios artículos del RD 2393/2004 para establecer una adecuada coordinación de las dos administraciones públicas. Es decir, la autonómica, que resolvería sobre la concesión de la posibilidad de trabajar, y la estatal, que resolvería sobre la posibilidad de que el extranjero resida en España. O lo que es lo mismo, tenía que haber un único procedimiento administrativo, y el sujeto interesado debería tramitar toda la documentación ante una sola administración, que sería la más próxima a la ciudadanía, con un documento de respuesta en el que se contendría el pronunciamiento concreto de cada una de las administraciones competentes.

Se iniciaría el procedimiento por el órgano correspondiente de la CCAA, coordinado con el de la Administración General del Estado (AGE). Se dictaría una resolución conjunta de autorización o denegación, expedida por el órgano competente de la CCAA “y firmada por los titulares de cada uno de los órganos competentes de cada una de las Administraciones”, notificada a la parte interesada por la CCAA, y con posible impugnación ante los órganos que la firmaran (en razón de cuál fuera el competente para resolver) si bien la resolución se volvería a firmar por ambas administraciones y se comunicaría por la CCAA.

Para que el sistema derivado de la asunción de competencias por las CCAA funcionara de manera efectiva y eficaz, era necesario que hubiera coordinación e información mutua entre ambas administraciones, ya que la AGE necesita disponer de información sobre los flujos migratorios en todo el Estado, y las CCAA deben disponer “de la información relativa a las renovaciones de las autorizaciones que se concedan a partir de las autorizaciones iniciales de trabajo que hubieran concedido”. Además, se hacía especial hincapié en la efectiva y rápida utilización de las aplicaciones informáticas para que la tramitación fuera lo más ágil posible.

Para concretar en el texto articulado la nueva articulación competencial, se recogían numerosas modificaciones de preceptos del RD 2393/2004 en los artículos referidos a la tramitación inicial de autorizaciones de trabajo y en los que se hacía referencia a la AGE, ya que a partir de su entrada en vigor habría que incorporar referencias a las CCAA cuando se tratara de autorizaciones iniciales de trabajo.

Se modificaron los arts. 49.2; 50; 51.1 (presentación de la solicitud ante la CCAA, cuando se fuera a desarrollar en este territorio la relación laboral y dicha CCAA “hubiera asumido competencias en materia de autorización inicial de trabajo por cuenta ajena”; 51.3 (el informe de la AGE sería vinculante cuando la causa de inadmisión afectara al ámbito de la residencia); 51.4 (sería la CCAA con competencias la que recabaría los informes de la Administración tributaria y el de la Seguridad Social); 51.5 (resolución conjunta, coordinada y concordante, de ambas administraciones sobre la petición formulada); había una nueva redacción de la mayor parte del art. 53, con la adición de dos importantes nuevos apartados; se daba nueva redacción al art. 58; al art. 59.4; al art. 59.5 (importante: sería la CCAA la que verificaría el cumplimiento de los requisitos correspondientes al ámbito laboral y simultáneamente, a la competencia de la AGE para lo relativo al ámbito de residencia.); números 6 y 7 del art. 59; art. 60.2; art. 61, art. 62.1, con un añadido importante sobre la renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta propia.

Por una vía indirecta, la modificación del art. 79, al que se adicionaba un nuevo número 5, se reconocían competencias autonómicas en materia de contingente, ya que el acuerdo que se aprobara por el gobierno debería establecer la intervención autonómica competente “en los trámites de carácter laboral, así como en la recepción de solicitudes, admisión a trámite, comprobación de los requisitos laborales, emisión de informe sobre los mismos y su remisión a la Dirección General de Inmigración para continuación de los trámites”. En la misma línea se situaban el nuevo párrafo 3 del art. 81 y el apartado 2 modificado del art. 84.

Los art. 90 y siguientes regulaban las competencias autonómicas en el caso de estudiantes que prestaran una actividad laboral a tiempo parcial. Se producía una importante modificación en la nueva redacción del art. 99, en concreto el segundo párrafo de la letra b), relativo a las modificaciones de la autorización inicial de residencia temporal y de trabajo. También tendría competencias la CCAA sobre la autorización para trabajar por cuenta ajena de los familiares previamente reagrupados.

B) Sobre el proyecto de RD se pronunció el importante Dictamen del Consejo de Estado de 26 de marzo de 2009, del que extraigo algunos de sus fragmentos más relevantes desde el ámbito de mi estudio.

“La regulación proyectada del procedimiento de otorgamiento de las autorizaciones iniciales de trabajo y residencia sitúa formalmente en el mismo plano la intervención de las Administraciones estatal y autonómica en cuanto prevé una decisión coordinada y concordante, de modo que la decisión desfavorable al otorgamiento de una de esas Administraciones públicas, por considerar que no concurren los requisitos precisos para que el interesado trabaje o resida en España, vincula a la otra Administración, sin perjuicio de la posibilidad de recurso. Desde luego, la oposición de una u otra Administración estatal o autonómica impide el reconocimiento del derecho del solicitante a residir y trabajar en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña o Andalucía, pero no podría impedir el reconocimiento de tal derecho para residir y trabajar en otro territorio español, o a residir, sin autorización de trabajo, en Cataluña o en Andalucía.

Entiende el Consejo de Estado que este condicionamiento es indudable desde la perspectiva de las Comunidades Autónomas, ya que sus decisiones sobre la concesión de las autorizaciones iniciales de trabajo exigen la concurrencia de la correlativa decisión favorable del Estado a la residencia del interesado en España. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la proposición paralela, consistente en que una Comunidad Autónoma pudiese, en ejercicio de su competencia para otorgar la autorización inicial de trabajo en su territorio, impedir la residencia en España de aquella persona que reúna los requisitos exigidos por la legislación. Tal proposición no es viable, porque las competencias que las Comunidades Autónomas han asumido en estos ámbitos son accesorias respecto de las originarias y exclusivas competencias del Estado, como lo evidencia la configuración de las competencias autonómicas como "ejecutivas" y el hecho de que la normativa legal autoriza que el Estado, si considera que concurren los requisitos para residir en España, puede conceder la autorización de residencia que en cada caso corresponda, sin que la decisión negativa autonómica pueda tener el efecto de impedir esa decisión estatal, como podría dar a entender alguna expresión del Proyecto.

La competencia relativa a la autorización o denegación de la entrada o la salida del territorio de un Estado, al igual que la concesión de la nacionalidad o el reconocimiento del derecho de residencia, ha sido una tradicional prerrogativa del Estado, inherente a su soberanía e, incluso, desde una perspectiva dogmática, esencial a las funciones del Estado mismo.

La asunción por las Comunidades Autónomas de las referidas facultades ha de considerarse como una autolimitación en su ámbito originario de competencia por parte del Estado, que retiene la competencia de autorización de la residencia en territorio nacional -la cual, en la relación con la autorización para trabajar, representa un prius, conforme a la legalidad vigente-. Esta autolimitación, en cualquier caso, no debe derivar en una equiparación de la actuación de los dos actores públicos implicados -Comunidades Autónomas con competencias en materia de autorización inicial de residencia y trabajo y Estado-, en el sentido de que la competencia de la Administración del Estado para reconocer el derecho a la residencia en el territorio nacional quede limitada por la nueva competencia autonómica. Desde esta perspectiva, la previsión del Proyecto de que toda decisión en el ámbito que regula ha de ser común y concordante entre las dos Administraciones es aplicable a la competencia autonómica en materia de autorización inicial de trabajo, pero no a la competencia estatal en materia de residencia en España, ya que las Administraciones autonómica y estatal no ocupan una posición equiparable en este ámbito de competencias.

Ha de entenderse que el Proyecto aborda la regulación de los procedimientos afectados por la asunción estatutaria de competencias desde la sola óptica de insertar las facultades decisorias de las dos Administraciones públicas en un mismo procedimiento, con el alcance mencionado, dando lugar a actos únicos, comunes y concordantes desde la perspectiva de la competencia autonómica, pero no desde la propia del Estado (y todo ello salvo en materia de inadmisión a trámite, cuando las causas afecten a la autorización de residencia -nuevo artículo 51.3 del Reglamento, párrafo cuarto, introducido por el apartado cinco del artículo primero del Proyecto-)”.

3. Los recursos interpuestos por los gobiernos de ambas CC AA, gobernadas por el Partido Popular, tenían lógicamente muchos puntos de conexión con el recurso que se interpuso en su día por el grupo popular contra la Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y por consiguiente la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional en la sentencia 31/2010 de 28 de junio también ha sido tenido en cuenta por el TS en el momento de dictar ambas sentencias. Destaco en especial la importancia de la primera ya que la segunda se remite en su totalidad a ella con la tajante afirmación de que “las razones que condujeron a desestimar el recurso número 103/2009,… son del todo aplicables al presente, por lo que procederá sin más su desestimación. …(y) nos remitimos, pues, a lo en ella expresado para rechazar también las pretensiones anulatorias ejercitadas en este recurso”.

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