domingo, 24 de julio de 2011

Sobre la suspensión de la libre circulación de trabajadores por cuenta ajena para los ciudadanos rumanos. Interrogantes jurídicos (I). .

Introducción.

El BOE publicaba ayer la Orden PRE/2072/2011, de 22 de julio, por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros por el que se establece la reactivación del periodo transitorio en relación con la libre circulación de los trabajadores de Rumanía. El objeto de este comentario es el de efectuar un primer análisis de este cambio, así como también el examen de algunas cuestiones jurídicas que me ha suscitado la lectura de la Orden y la Instrucción de la misma fecha, número 5/2011, de la Dirección General de Inmigración. En anexo incorporo un sugerente análisis de la norma efectuado por la profesora de la Universidad de Girona, e Inspectora de Trabajo y Seguridad Social de dicha provincia, Mercedes Martínez Aso.

I. La incorporación de Rumanía a la Unión Europea y la limitación a la libre circulación de trabajadores por cuenta ajena en España (2007-2009).

1. Adhesión de Rumanía a la UE.

El Diario oficial de la Unión Europea nº L 157, de 21 de junio de 2005, publicaba el Tratado entre los Estados miembros de la UE y Rumania y Bulgaria relativo a la adhesión de ambos Estados a la UE, disponiendo su entrada en vigor el 1 de enero de 2007. A los efectos de mi comentario deseo referirme al anexo VII, que recogía las medidas transitorias para Rumanía sobre la libre circulación de personas (“cláusula de salvaguardia”) y permitía no aplicar temporalmente el, entonces vigente, Reglamento (CEE) nº 1612/68, en concreto sus artículos 1 a 6, sobre libre circulación de trabajadores de Rumania a los Estados miembros ya pertenecientes a la UE. A partir de la fecha de adhesión, se decía en el número 2, “los Estados miembros actuales aplicarán medidas nacionales, o medida que resulten de acuerdos bilaterales, para regular el acceso de los nacionales rumanos a sus mercados de trabajo. Los Estados miembros actuales podrán seguir aplicando tales medidas hasta el final de un período de cinco años a partir de la fecha de adhesión”.

Otros epígrafes de mucha importancia para conocer la fundamentación de la decisión adoptada el pasado viernes por el gobierno español son los números 5 y 7. En el primero se disponía que “El Estado miembro que mantenga medidas nacionales o medidas que resulten de acuerdos bilaterales hasta el final del período de cinco años previsto en el punto 2 podrá, en caso de graves perturbaciones en su mercado de trabajo o de que exista el riesgo de que éstas se produzcan, y previa notificación a la Comisión, seguir aplicando dichas medidas hasta el final de un período de siete años desde la fecha de adhesión”, y en caso de no efectuarse dicha notificación se aplicaría la normativa vigente sobre libre circulación de trabajadores en la UE, es decir el Reglamento (CEE) nº 1612/68.

Es el número 7 el que ha servido de justificación al gobierno español para adoptar la medida de “reactivación” del permiso de trabajo, por lo que conviene leerlo con atención. El texto disponía que los Estados miembros que, en virtud de los puntos 3, 4 o 5, aplicaran a los nacionales rumanos los artículos 1 a 6 del Reglamento (CEE) nº 1612/68, podrían recurrir a los procedimientos a los que voy a referirme hasta el final de un plazo de siete años a partir de la fecha de adhesión. El texto literal del precepto es el siguiente:

“Cuando uno de los Estados miembros a que se refiere el párrafo primero sufra o prevea perturbaciones en su mercado de trabajo que puedan poner en grave peligro el nivel de vida o el índice de empleo en una determinada región o una determinada profesión, informará de esta circunstancia a la Comisión y a los demás Estados miembros, facilitándoles todos los detalles pertinentes. Sobre la base de dicha información, el Estado miembro podrá solicitar a la Comisión que declare la suspensión, total o parcial, de la aplicación de los artículos 1 a 6 del Reglamento (CEE) n.o 1612/68, con el fin de restablecer la normalidad en dicha región o profesión. La Comisión adoptará una decisión sobre la suspensión y, en su caso, sobre la duración y alcance de la misma en un plazo máximo de dos semanas a partir de la recepción de la solicitud y notificará dicha decisión al Consejo. Durante las dos semanas siguientes a la fecha de la decisión de la Comisión, cualquier Estado miembro podrá solicitar al Consejo su anulación o modificación. El Consejo se pronunciará sobre dicha solicitud, por mayoría cualificada, en un plazo de dos semanas. En casos excepcionales y urgentes, los Estados miembros a que se refiere el párrafo primero podrán suspender la aplicación de los artículos 1 a 6 del Reglamento (CEE) nº 1612/68. Dicha suspensión deberá ir seguida de una notificación ex-post razonada a la Comisión”.

Obsérvese, para concluir la referencia al marco normativo de adhesión de Rumanía a la UE, que el impacto en el mercado de trabajo ha de ser de tal magnitud que pueda poner en peligro “el nivel de vida o el índice de empleo en una determinada región o una determinada profesión”, y que la intervención de las autoridades europeas es obligada para que la decisión adoptada por un Estado puede llegar a ejecutarse.

2. Limitaciones a la libre circulación de trabajadores rumanos en España durante el período 2007-2008, y plena apertura a partir del 1 de enero de 2009.

1. Por acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de diciembre de 2006 se aprobó un período transitorio de dos años de limitación a la libre circulación de trabajadores rumanos, y una vez finalizado el mismo se aplicaría íntegramente el acervo comunitario. Según la referencia oficial del Consejo, “España, en línea con las declaraciones conjuntas que suscribieron los Estados miembros actuales sobre libre circulación de trabajadores de Bulgaria y Rumanía, apuesta con esta decisión por avanzar con la mayor rapidez posible hacia la plena aplicación de la práctica comunitaria sobre libre circulación de trabajadores a los nacionales de los citados estados”. Se preveía, incluso, una valoración del acuerdo, y sus efectos, al finalizar el primer año de aplicación, por si podía levantarse, la moratoria de la libre circulación, ya que el Gobierno español decidió, por acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de diciembre de 2007, “a la vista de la situación del mercado de trabajo”, mantener la continuidad del período transitorio. En los dos acuerdos se hacía expresa mención del hecho que el gobierno había consultado a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas que, en el marco del diálogo social, “han manifestado su opinión favorable al respecto”. En desarrollo del acuerdo de 2006 se dictaron las Instrucciones DGI/SCRJ/08/2006, de 26 de diciembre de 2006, sobre régimen de entrada, permanencia, y trabajo en España de los trabajadores por cuenta ajena nacionales de Rumanía, y de sus y de sus familiares.

2. La supresión de las restricciones se produjo por acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de diciembre de 2008, con plena entrada en vigor a partir del 1 de enero de 2009. En la rueda de prensa posterior al Consejo, el entonces Ministro de Trabajo e Inmigración Sr. Celestino Corbacho manifestó que el Gobierno entendía que “atendiendo a la situación en que se encuentra Rumanía y Bulgaria, inmersos en un crecimiento económico importante, los flujos migratorios es probable que a medio plazo se den un poco al revés", y que el Gobierno esperaba que "sean muchos rumanos y búlgaros que están actualmente en España los que tal vez tengan un interés de vuelta", previendo en cualquier caso hacer balance de la medida adoptada seis meses después “para ver si el no haber puesto de nuevo la moratoria hubiese podido tener algún efecto negativo".

A tal efecto, se dictaron las Instrucciones DGI/SGRJ/01/2009, de 6 de febrero de 2009, sobre el levantamiento de las restricciones a la libre circulación de los trabajadores asalariados nacionales de Rumanía y Bulgaria, y de sus familiares. En la introducción se explicaba que el 31de diciembre de 2008 había finalizado la aplicación del período transitorio para ciudadanos rumanos y que la posición española, decidida en el Consejo de Ministros de 19 de diciembre de 2008, “es la de levantar las restricciones a la libre circulación de trabajadores asalariados (de Rumania y Bulgaria) y de renunciar, por tanto, con carácter general a prorrogar el citado período transitorio”.

II. Breve historia del cambio.

1. La primera noticia oficial del cambio jurídico aparece en la página web del MTIN el jueves día 20 de julio, informándose que el Ministro de Trabajo e Inmigración, Sr. Valeriano Gómez presentaría en el Consejo de Ministros una propuesta “para reactivar, tal y como contemplaba el acuerdo de 2008, el periodo transitorio en materia de acceso al mercado de trabajo español para ciudadanos rumanos”, de afectación temporal a los ciudadanos rumanos que deseen acceder a España para trabajar por cuenta ajena y en ningún caso a quien ya se encuentra trabajando en España. Se argumentaba el carácter “estrictamente técnico de la decisión” y se fundamentaba en la difícil situación del mercado de trabajo español, al mismo tiempo que se lanzaba un guiño a la comunidad rumana residente en España al afirmar que la misma “tiene una alta tasa de actividad y una plena integración en la sociedad española”, y se defendía que la moratoria de acceso de la población rumana a nuestro mercado laboral “no afecta a la libre circulación de ciudadanos de la Unión Europea, un principio que España siempre ha defendido”.

2. El siguiente comunicado oficial, en términos sustancialmente idénticos al primero, es la referencia del Consejo de Ministros del pasado viernes, que lleva por título “los ciudadanos rumanos requerirán de un permiso laboral para poder trabajar en España”. Se recuerda que la medida tiene carácter temporal, que será objeto “de una evaluación continuada basada en la evolución del mercado laboral español”, y que el gobierno “ha mantenido y mantiene un diálogo permanente con las autoridades rumanas en relación con esta moratoria”, habiéndose acordado ya “la creación de un grupo operativo de trabajo para gestionar todos los aspectos derivados de la aplicación de esta medida”.

3. Por último, otro comunicado oficial del MTIN de la misma fecha, también sustancialmente idéntico a los dos anteriores, informa que el gobierno español ha enviado a la Comisión Europea la documentación “sobre el requerimiento de un permiso de trabajo para los ciudadanos rumanos”, informando más concretamente que “la comunicación motivada de esta decisión, de acuerdo con lo dispuesto por el Acta relativa a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, en su Anexo VII, apartado 7, ha sido remitida después del Consejo de Ministros a la Comisión”.

4. Con esta decisión, España se añade a otros Estados de la UE que han mantenido las restricciones a la libre circulación de trabajadores rumanos y búlgaros desde el 1 de enero de 2007, aún cuando la diferencia es que España es el primer país, al menos hasta donde mi conocimiento alcanza, que hace “un viaje de ida y vuelta” en esta materia. Según la información oficial de la UE, a 1 de mayo de este año se mantiene las restricciones en Bélgica, Alemania, Irlanda, Francia, Italia, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Austria, y Reino Unido, y existe libre circulación (ya sea desde 2007 o 2009) en Chequia, Dinamarca, Estonia, Grecia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Polonia, Portugal, Eslovenia, Eslovaquia, Finlandia y Suecia.

Con respecto a ese “viaje de ida y vuelta” de España, es conveniente prestar atención a otro documento de la UE que lleva por título “Libre circulación de los trabajadores de Bulgaria y Rumanía: funcionamiento práctico”, en el que se incluye la siguiente respuesta a la pregunta de si pueden volverse a imponer restricciones: “Si un Estado miembro de EU-25 ha dejado de aplicar las medidas nacionales y la libre circulación de los trabajadores está en vigor, podrá pedir la autorización para volver a imponer restricciones si se enfrenta o corre el riesgo de enfrentarse a graves problemas en su mercado de trabajo. La Comisión debe decidir qué tipo de restricciones podrán aplicarse y durante cuánto tiempo. Cualquier Estado miembro puede pedir al Consejo que anule o modifique las decisiones de la Comisión, y este procedimiento deberá ser aprobado por mayoría cualificada. Aunque en todos los Tratados de adhesión se han incluido «cláusulas de salvaguardia», nunca han sido invocadas”. Es decir, España es el primer Estado que se acoge a la posibilidad abierta por el Anexo VII del Tratado, por lo que no tenemos experiencias anteriores de cuál ha sido el parecer de la Comisión, del Consejo y de los restantes Estados miembros.

También es de interés jurídico, para nuestro análisis, un nuevo documento comunitario relativo a las disposiciones transitorias relativas a la libre circulación de trabajadores de los Estados que se incorporaron a la UE el 1 de mayo de 2004, en el que se expone lo siguiente sobra la cláusula de salvaguardia: “Si uno de los antiguos Estados miembros deja de aplicar medidas normativas nacionales y pasa a aplicar la libre circulación de trabajadores al amparo del Derecho comunitario, tiene la posibilidad de reintroducir restricciones en caso de perturbaciones graves en el mercado de trabajo (o si existe la amenaza de que se produzcan). Estas cláusulas de «salvaguardia» han figurado siempre en los Tratados de Adhesión, pero nunca se han invocado. Por consiguiente, la Comisión no tiene experiencia práctica de su funcionamiento. No obstante, es evidente que la Comisión esperaría que un Estado miembro presentara pruebas convincentes de la existencia de un alto grado de perturbación en el mercado de trabajo para justificar el intento de restablecer una restricción a la libre circulación de trabajadores, que es una de las cuatro libertades fundamentales recogidas en el Tratado CE”.

5. Como primera, y muy rápida, conclusión, la decisión del gobierno español se toma por el impacto de la población trabajadora rumana sobre el mercado de trabajo, o más exactamente sobre el que puede tener el mantenimiento del principio de libre circulación de trabajadores entre los dos Estados. El Ministro de Trabajo e Inmigración afirmaba el mismo día 22 que la medida adoptada tenía "motivaciones estrictamente laborales", enfatizando que "España siempre ha hecho un esfuerzo y hemos agradecido siempre y lo haremos en el futuro la colaboración de los trabajadores rumanos, pero en este momento hay que reconocer que la capacidad de absorción de la economía española de nuevo empleo se ha limitado ostensiblemente y que nuestra situación ha cambiado en ese aspecto".

Por ello, es conveniente prestar atención a las cifras de afiliación a la Seguridad Social y a las de los extranjeros residentes en España, del Régimen Comunitario y del Régimen General, que disponen de certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor, para conocer algo del pasado y la realidad presente de la población rumana trabajadora en particular y de la población de dicho país que vive en España en general. Para buscar los datos he repasado las distintas entradas del blog que vengo elaborando desde hace más de tres años, y he seleccionado los datos más destacados.

1 comentario:

Antonio de Leiba dijo...

¿Se sabe si este nuevo gobierno va a revocar esta medida?

El siguiente comunicado oficial, en términos sustancialmente idénticos al primero, es la referencia del Consejo de Ministros del pasado viernes, que lleva por título “los ciudadanos rumanos requerirán de un permiso laboral para poder trabajar en España”. Se recuerda que la medida tiene carácter temporal, que será objeto “de una evaluación continuada basada en la evolución del mercado laboral español”, y que el gobierno “ha mantenido y mantiene un diálogo permanente con las autoridades rumanas en relación con esta moratoria”, habiéndose acordado ya “la creación de un grupo operativo de trabajo para gestionar todos los aspectos derivados de la aplicación de esta medida”.