Sobre el traspaso de la Inspección de Trabajo y Seguridad a la Comunidad Autónoma del País Vasco y el proyecto de ley de reforma de la Ley 42/1997.

1. El Boletín Oficial del Estado y el Boletín Oficial del País Vasco publicaron el pasado 30 de junio el Real Decreto 895/2011, de 24 de junio, sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de Función Pública Inspectora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. La norma entró en vigor al día siguiente de su publicación, si bien el traspaso de las funciones y servicios tendrá efectividad a partir del 1 de enero de 2012 según se dispone en el acuerdo de traspaso alcanzado el 22 de junio entre la Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma vasca. Conviene recordar que el traspaso encuentra su origen en el acuerdo suscrito el 14 de octubre de 2010 entre los grupos socialista y nacionalista vasco del Congreso de los Diputados, que incluía justamente la materia de “Inspección de Trabajo” para ser traspasada durante el primer semestre de 2011.

De esta manera, el País Vasco se convierte en la segunda CC AA que asumirá competencias en materia de ITSS, tras el traspaso operado a Cataluña por el Real Decreto 206/2010 de 26 de febrero, y muy probablemente no sea la última si nos hemos de atener al contenido del proyecto de ley de modificación de la normativa vigente de la ITSS, en cuya introducción se afirma que “El tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de dicha Ley, la evolución de la distribución y ejercicio de competencias entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, y la transferencia de la Inspección a alguna Comunidad en materias en las que ya estaba asumida la competencia inspectora, aconsejan una modificación de la Ley 42/1.997 para adecuarla al marco actual, y garantizar el mantenimiento de un sistema integral e integrado que respete la distribución competencial”. También hemos de tener presente una de las resoluciones aprobadas el pasado 30 de junio con ocasión del debate sobre el estado de la nación, a propuesta de Coalición Canaria; en concreto, se trata de la número 4, que lleva por título, “profundización en la capacidad de autogobierno de Canarias”, en la que el Congreso de los Diputados insta al Gobierno a que “Se agilicen los trabajos de la Comisión Mixta de Transferencias y las actuaciones necesarias para posibilitar el traspaso a la Comunidad Autónoma de Canarias de funciones ejecutivas en materia de trabajo y relaciones laborales, correspondientes a la inspección de trabajo y Seguridad Social, incluidos los trabajadores extranjeros. También se procederá a la ampliación de funciones y servicios traspasados en materia de políticas activas de empleo y costas, en similares términos a los previstos en los nuevos Estatutos”.

2. Conviene recordar que el TC ya se pronunció sobre el posible traspaso de la ITSS a las autonomías en su sentencia núm. 195/1996 de 28 de noviembre, concretamente en su fundamento jurídico núm. 16. En dicha sentencia se afirmó que:

“Para resolver la cuestión planteada es preciso partir de que la Ley 8/1988 contempla a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social solamente desde la perspectiva del procedimiento sancionador, sin entrar a determinar, ni su naturaleza, ni sus funciones, toda vez que su objeto no fue el de delimitar las competencias estatales en materia de inspección, ni la adscripción orgánica o funcional de un determinado cuerpo de inspectores, sino la fijación del alcance y límites de la actividad inspectora en el procedimiento de declaración de infracciones e imposición de sanciones. De modo que las alusiones a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (única existente en la fecha de publicación de la Ley) no implican atribución de competencias, sino que tienen, exclusivamente, un valor instrumental, a efectos de determinación del procedimiento. E interpretada de ese modo, que el Abogado del Estado no excluye, la redacción originaria de la Ley 8/1988, por sí sola, no impide que la Comunidad actora se dote de su propio servicio de inspección, ni que, eventualmente, éste pueda actuar en el ámbito competencial que le corresponda. Cabe entender, en este sentido, que las referencias a la Inspección de Trabajo de la Ley 8/1988, al menos en su primera redacción que es la aquí relevante, se hacen a la configuración vigente en aquel momento de aquella Inspección, por lo que, en sí misma considerada, tal redacción originaria no podría obstaculizar eventuales modificaciones posteriores de dicha configuración ni impedir el ejercicio de las competencias autonómicas.

Así entendidas, las referencias a las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, contenida en los arts. 1.2, 11.3, 36.1, 42.1, 46.4, 47.1, 48, 49 y 52 no vulnera el orden constitucional de competencias”.

Con relación a la competencia en materia de función pública inspectora laboral, la más reciente STC número 31/2010 de 28 de junio, dictada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra determinados preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, entre ellos el artículo 170.2 (“Corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora en todo lo previsto en este artículo. A tal efecto, los funcionarios de los Cuerpos que realicen dicha función dependerán orgánica y funcionalmente de la Generalitat. A través de los mecanismos de cooperación previstos en el Título V se establecerán las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el ámbito social”). reconoce la competencia autonómica para la autoorganización de los servicios correspondientes para velar por el cumplimiento de las competencias asumidas en materia de ejecución de la legislación laboral, que incluye, y se trae a colación la importante sentencia núm. 249/1988 de 20 de diciembre, “el establecimiento del sistema de organización y funcionamiento de la acción inspectora y sancionadora orientada al cumplimiento de dicha legislación”, y que una determinada adscripción competencial, como la aprobada por el EAC, no implica la quiebra del principio de igualdad en la aplicación de la ley (en este caso laboral) por razón del territorio de actuación de los miembros de la ITSS, ya que es a la legislación laboral, que es competencia exclusiva del estado, “y no a una determinada modalidad de organización de la acción inspectora, a la que corresponde garantizar dicha igualdad”. La sentencia deja abierta la posibilidad de que se mantenga la actual dualidad de funciones de los miembros de la ITSS, así como también de que se mantenga la unidad del cuerpo nacional, si bien tampoco cierra las puertas a que pueda optarse por las alternativas contrarias, afirmando que “Esta regulación estatutaria no impide, pero tampoco implica, que se mantenga la actual dualidad de funciones de los funcionarios del cuerpo nacional de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en la medida en que se sigan atribuyendo a los mismos cometidos y funciones correspondientes a materias tanto de competencia autonómica como de competencia estatal. Al mismo tiempo, tampoco implica necesariamente la ruptura de la unidad del cuerpo nacional de funcionarios ni impide su mantenimiento, lo que constituye una opción legal compatible con la regulación estatutaria”.

3. La normativa vigente reguladora de la ITSS ya preveía una posible adscripción orgánica de funcionarios de la ITSS a una administración autonómica. En efecto, el artículo 17.3 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, se refiere al acuerdo de ambas administraciones para la creación de la comisión territorial “como órgano de cooperación bilateral para facilitar el cumplimiento de los cometidos propios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social”, y permite que en dicho acuerdo se pueda prever “la adscripción orgánica de funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a la Administración Autonómica”, previendo la disposición final séptima que “ésta se realizará por los procedimientos establecidos en el respectivo Estatuto de Autonomía para el traspaso de servicios”. Justamente encontramos en el RD 895/2011 una referencia explícita a estos preceptos en su introducción, mención inexistente en el RD 206/2010 de traspaso de la ITSS a Cataluña.

4. Un primer intento por parte del País Vasco de regular una inspección propia, siquiera fuera de manera indirecta, se produjo a mi parecer por el Decreto 17/2008, de 29 de enero, por el que se aprobó el Reglamento de la Inspección de Seguridad y Salud Laborales, el Decreto 18/2008, de 29 de enero, por el que se aprobó el Reglamento del procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de las cooperativas, y el Decreto 19/2008, de 29 de enero, por el que se aprobó el Reglamento del procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de minas, canteras y túneles. La primera norma, que paso brevemente a examinar, se dictó por el gobierno autonómico para reforzar el control del cumplimiento de la normativa de seguridad y de salud laborales, un ámbito en el que la CC AA ostenta competencias exclusivas en todo aquello que afecte a las cooperativas, minas, canteras y túneles, y administraciones públicas vascas. De ahí que esta norma fuera de carácter general y debiera integrarse con las otras normas publicadas el mismo día en el BOPV y que se referían a los ámbitos específicos de actuación de la autonomía. El gobierno vasco se apoyaba para dictar esta norma en las competencias que le atribuye el EA.

El capítulo I regulaba el sistema de seguridad y salud laborales de la CC AA, de sus funciones y ámbito. Es decir, se trataba de poner en marcha “el conjunto de principios legales, normas, órganos, medios materiales y personales que contribuyen al adecuado cumplimiento de las normas sobre prevención de riesgos laborales”, en los ámbitos enumerados con competencia exclusiva autonómica. Dado que la nueva norma tenía una identidad sustancial en muchos de sus contenidos con la normativa estatal sobre ITSS, no sorprende que se incorporaran a la norma autonómica preceptos recogidos en la Ley estatal 42/1997 de 14 de noviembre, ya que el objetivo claramente señalado por las autoridades autonómicas era el de evitar confusiones normativas y garantizar la seguridad jurídica y la claridad interpretativa a favor de los destinatarios.

El capítulo II regulaba la organización del sistema de inspección de seguridad y salud laborales. La Inspección se adscribía a la Subdirección Técnica de Osalan, la cual se configuraba como la autoridad central de dicha Inspección en los términos previstos en el Convenio número 81 de la Organización Internacional del Trabajo. En fin, conviene recordar que la norma no podía invadir los espacios de actuación reservados a la ITSS, y de ello eran muy conscientes sus redactores, ya que entre las medidas derivadas de la actividad investigadora se encontraba (art.7.10) “informar a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social cuando las irregularidades sean de su competencia”, y cuando las denuncias se refirieran a competencias de la ITSS la nueva Inspección autonómica “dará traslado de los hechos denunciados a aquélla a los efectos oportunos”.

En principio, podría hablarse, a mi parecer, de una norma que, junto con las restantes aprobadas y publicadas el mismo día en el BOPV, sentaba las bases para la creación de una Inspección propia de la autonomía en aquellos ámbitos sociolaborales en los que la normativa estatutaria le ha atribuido competencia exclusiva. Pero no lo entendió así la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que en su sentencia de 7 de mayo de 2009 (núm. de recurso 991/2008) estimó el recurso interpuesto por la Abogacía del Estado contra el Decreto 18/2008 y declaró su nulidad de pleno derecho, con la excepción (y sólo parcial) del artículo relativo a las competencias sancionadoras.

En el mismo sentido que otras sentencias que se dictaron contra los restantes Decretos, el Tribunal acogió la tesis de la Abogacía del Estado de que el Gobierno vasco carecía de competencia normativa para dictar el Decreto 18/2008 (y también los restantes sobre la actuación inspectora), y que con dichos preceptos se iba más allá de las facultades organizativas de que dispone una autonomía respecto a sus competencias en materia de trabajo y relaciones laborales, incidiendo, según la abogacía del Estado, “en la normativa básica de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, e invadiendo competencias en materia de procedimiento sancionador en el orden social”. El tribunal hizo suyas prácticamente todas las argumentaciones expuestas.

5. El RD 895/2011 tiene, lógicamente, mucho parecido con la normativa que reguló el traspaso de la ITSS a Cataluña, pero además también se nota en el texto la influencia del proyecto de ley de modificación de la Ley 42/1997, algo que no debe de extrañar en absoluto si se repara en que la elaboración del proyecto ha corrido pareja con los debates en la Comisión Mixta AGE-CC AA durante el primer semestre de este año, y también se hace patente la influencia del traspaso anterior de competencias en materia de políticas activas de empleo y señaladamente la recaudación de las bonificaciones de las cuotas empresariales a la Seguridad Social como incentivos a la contratación. Por otra parte, el comentario que realizo de la norma es forzosamente incompleto, dado que en el texto se hace referencia a diversos acuerdos complementarios que hasta el día de hoy no he encontrado publicados ni en los boletines oficiales ni en el portal público de la ITSS, aunque ciertamente cabe pensar que dichos acuerdos también guardarán muchas similitudes con los firmados entre la AGE y la CC AA catalana y que fueron objeto de atención detallada por mi parte al estudiar el traspaso de la ITSS a Cataluña.A) El acuerdo incluye en primer lugar las normas constitucionales y estatutarias en que se ampara el traspaso. Son obligadas las referencias a la competencia exclusiva estatal en materia laboral y sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (art.149.1.7ª y 18ª CE), y a las competencias autonómicas en materia laboral (art. 12.2 EA). Dado que la CC AA vasca no ha reformado su EA desde su redacción original por la Ley Orgánica 3/1979 de 18 de diciembre (con un intento fallido), no dispone de un precepto similar al de la CC AA autónoma catalana, andaluza o aragonesa, en el que se dispone que la ITSS tendrá dependencia orgánica y funcional del ámbito político autonómico, sin perjuicio de la necesaria colaboración y cooperación entre el Estado y las respectivas autonomías, por lo que la norma en la que se apoya el traspaso, además de las obligadas referencias constitucionales y estatutarias, es la propia Ley 42/1997, aprobada durante el primer gobierno del Partido Popular en el período 1996-2004, en su artículo 17.3 y en la disposición adicional séptima, de tal manera que, tal como reza el texto, de acuerdo con la citada Ley “los Inspectores y Subinspectores transferidos pasarán a depender orgánicamente de la Comunidad Autónoma y actuarán bajo la dependencia funcional de la correspondiente administración competente en cada uno de los ámbitos de su actuación”.

B) En segundo término se regulan las funciones y servicios que se traspasan, es decir la función inspectora en el ámbito territorial autonómico y los órganos, funcionarios y medios materiales para llevar a cabo la tarea atribuida legalmente a la ITSS de velar por el cumplimiento de las normas de orden social, “sin perjuicio de la necesaria coordinación y colaboración con la Administración del Estado”, siempre que se trate de las materia de competencia autonómica y que son las recogidas en el EA y en los RD de traspasos de competencias a la CC AA vasca. Al respecto, es conveniente recordar que esa colaboración y coordinación también es demandada, para todas las autonomías, en el proyecto de ley de reforma de la Ley 42/2007, en cuya introducción se afirma que dicha reforma “trata por tanto de cohonestar estos dos aspectos (sistema integral e integrado y respeto a la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas) a través de una doble vía: por un lado, con el reforzamiento de la doble dependencia funcional y del principio de unidad de función y actuación inspectora; por otro lado, mediante el fortalecimiento de los mecanismos de colaboración, cooperación y coordinación entre las Administraciones Públicas competentes en materia de inspección de trabajo y seguridad social”.

Por consiguiente, la administración vasca asume en el ámbito de sus competencias el ejercicio de los cometidos de la función inspectora (regulados en la Ley 42/1997, y ampliados en el proyecto de ley con la vigilancia de las normas en materia de tutela y promoción de la igualdad de trato y oportunidades y no discriminación en el trabajo). Se incluyen aquí la vigilancia y la exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y el contenido normativo de los convenios colectivos en los ámbitos enumerados en el texto (entre los que destacan, y en colaboración con la Seguridad Social, “incentivos a la contratación mediante régimen de bonificaciones de las cuotas sociales”; la asistencia técnica (en el proyecto de ley se amplía “a los servicios públicos de empleo y a las autoridades competentes de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, cuando les sea solicitada”); el arbitraje, la conciliación y mediación en los ámbitos enumerados en el texto (por cierto, el proyecto de ley ya ordena más correctamente las actuaciones de la ITSS y se refiere a “la conciliación, mediación y arbitraje”.

El mantenimiento del carácter nacional del cuerpo superior de ITSS y del cuerpo de subinspectores (el proyecto de ley crea dos escalas: de empleo y Seguridad Social, y de seguridad y de salud), el principio de ingreso único y de convocatoria única y de movilidad entre ambas administraciones se reafirma en el texto del acuerdo, como ya se hizo con ocasión del traspaso a Cataluña y como también se insiste en el proyecto de ley de reforma de la Ley 42/1997, así como también la defensa de la concepción única e integral del sistema de ITSS, el principio de unidad de función y actuación, y el principio de eficacia. Si bien habrá que esperar a leer el acuerdo complementario número 1 para saber cómo se articulará esa colaboración, hay un apartado del acuerdo de 22 de julio que, al menos teóricamente, plasma claramente cómo ha de ser la misma y cómo han de actuar, y deben actuar, los funcionarios de la ITSS: “Los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, en el ámbito de sus respectivas facultades y competencias, podrán realizar actuaciones de investigación y adoptar medidas inspectoras en todas las materias del orden social, aun cuando sean de la competencia de una Administración distinta a la de su dependencia orgánica. Correlativamente, los funcionarios del Sistema de Inspección deberán dar completo cumplimiento a los servicios encomendados, adoptando las medidas que correspondan dentro de su ámbito de facultades y competencias, con independencia de su dependencia orgánica, de acuerdo con lo establecido en los convenios de colaboración”. Bueno, es sabido que en la vida jurídica es importante la norma como mucho más su aplicación práctica, por lo que conociendo algunas “incidencias” que se han producido (¿se siguen produciendo?) en el traspaso a Cataluña, convendrá ser prudentes y esperar un cierto tiempo para conocer el grado real de su aplicación en la actividad cotidiana de la ITSS en el territorio vasco.

Respecto a los recursos informáticos, de importancia cada vez mayor para la mejor y más eficaz y efectiva actuación de la ITSS, y de toda la Administración Pública, la gestión se atribuye a la CC AA vasca, sin perjuicio nuevamente de la referencia a una coordinación entre ambas administraciones que permita integrar en una sola base de datos toda la información disponible, remitiéndose el texto del acuerdo a otro acuerdo complementario, el número 3, todavía no conocido públicamente.

C) El texto se detiene a continuación en la regulación de las funciones y servicios que mantiene la AGE, en donde no encuentro ninguna novedad de relevancia con respecto al texto del acuerdo con Cataluña, destacando a mi parecer la insistencia en establecer mecanismo institucionales de cooperación que permitan la leal colaboración entre ambas administraciones, incluso cuando se trate de competencias del orden social atribuidas a la AGE, y supongo que el traspaso de la gestión de las bonificaciones de las cuotas empresariales a la Seguridad Social como incentivo a la contratación tiene mucho que ver con esa redacción. Las formulas institucionales de cooperación se remiten en cuanto a su contenido a otro acuerdo complementario, el número 2, si bien ya se detalla que deberá incluir mecanismos de colaboración bilateral y se deja la puerta jurídica abierta a la creación de “un consorcio u otro mecanismo análogo”, y recuérdese que la primera modalidad organizativa fue la elegida en Cataluña, por lo que sería conveniente, así me lo parece, que las autoridades autonómicas vascas analicen las virtudes y defectos que pueden haber (¿hay?) en el modelo catalán para decidir si van por el mismo camino adoptan uno diferente. Igualmente, unas reglas comunes del juego, si se me permite la expresión, también deber ser recogidas si se desea, y si se ha de cumplir con lo legalmente establecido “garantizar la efectividad del principio de unidad y actuación”. Esa efectividad pasa también por la elaboración de planes y programas de inspección conjuntos por ambas administraciones, sin perjuicio de los propios de cada uno de ellos en los ámbitos competenciales respectivos.

D) Por fin, el acuerdo incluye los bienes, derechos y obligaciones que se traspasan, así como los medios personales. El coste total del traspaso se fija en 79.296.296,77 euros.

6. Concluyo. Tiempo habrá para evaluar con más detalle este traspaso y su impacto sobre la función inspectora en el País Vasco, y sobre el mantenimiento de las condiciones retributivas de los funcionarios transferidos y de los que seguirán perteneciendo al Estado, por citar una cuestión que es algo más que importante en los traspasos a las autonomías. De momento, sólo quiero dejar constancia de algo que me ha sorprendido bastante tras comentarlo con mis amigos y amigas de la ITSS, cual es el poco revuelo que causó el traspaso a Cataluña (a salvo de los conflictos, que fueron más de uno y más de dos en la CC AA catalana) y el revuelo muy superior que está causando el traspaso al País Vasco, y supongo que los motivos son de diverso tipo pero desde luego el político debe estar en primer lugar. Por cierto, y ahora sí que acabo, no he leído hasta ahora ninguna crítica al traspaso por parte de algún grupo político que se opuso al de Cataluña y que “alertó” sobre la fragmentación autonómica de la función inspectora y de la pérdida de su efectividad ¿Por qué será?

Buena lectura del Real Decreto 895/2011.