El empleo en la Ley de adaptación de la normativa española a la Convención de la ONU sobre los derechos de las personas con discapacidad (I).

1. El Pleno del Congreso de los Diputados aprobó ayer jueves, en la penúltima sesión de la presente legislatura, el Proyecto de Ley de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, dando así por finalizada la tramitación parlamentaria que se inició con la presentación del citado proyecto por el Gobierno el 3 de diciembre de 2010. Ha sido necesario esperar al último trámite para conocer el impacto del cambio normativo sobre la política de empleo para personas con discapacidad, ya que algunas enmiendas importantes incorporadas en el Senado no han sido finalmente aprobadas por el Pleno de la Cámara Baja, circunstancia que ha implicado un cambio a la baja, a mi parecer del impacto de la norma recién aprobada en el marco normativo de las personas con discapacidad.

He esperado a la lectura del debate celebrado ayer en el Congreso para concluir este comentario y poder conocer las razones de la no aceptación de algunas enmiendas, pero no he podido conocerlas, ya que la diputada socialista Sr. Medina Teva destacó las enmiendas que a su parecer mejoran el texto inicial, y coincido en sus apreciaciones, pero no efectuó ninguna consideración sobre la causa o causas que llevaba a desestimar algunas enmiendas del Senado, en concreto tres de ellas. He ido después a las actas de la sesión de la Comisión de Sanidad, Política Social y Consumo del Senado que tuvo lugar el día 7 de este mes, pero en las dos páginas dedicadas a esta norma sólo hay referencias a las votaciones. En fin, he acudido al Diario de Sesiones del día 13 de julio, fecha en que el Pleno del Senado aprobó el proyecto de ley, y aquí hay algo más debate y de explicación, pero he de decir con toda sinceridad que si alguien quiere conocer las razones de la estimación o rechazo de las enmiendas también se llevará una decepción. Por consiguiente, hay que leer las enmiendas presentadas en el Senado para buscar las justificaciones a las mismas, y ciertamente en algunas las encontramos pero en otras de especial interés para el empleo sólo se justifican como “mejora técnica”. Por ello, auguro una difícil tarea a los jóvenes investigadores universitarios que estudien esta norma y traten de averiguar, y explicar, los cambios acaecidos durante su tramitación en el Senado.

2. La Convención, y su protocolo facultativo, fueron aprobados el 13 de diciembre de 2006, y la ratificación por España se produjo mediante la presentación del correspondiente Instrumento de ratificación en la ONU el 4 de diciembre de 2007. En la exposición de motivos de la nueva Ley se enfatiza que la Convención supera la perspectiva asistencial de la discapacidad y pasa a abordarla desde la de los derechos humanos, considerando a las personas con discapacidad “plenamente como sujetos titulares de derechos y no como meros objetos de tratamiento y protección social”, y que también supera el modelo “médico o rehabilitador” que se encuentra en el artículo 49 de la Constitución de 1978, para asumir la perspectiva social y de derechos y capacidades, “que configura la discapacidad como un complejo conjunto de condiciones, muchas de las cuales están originadas o agravadas por el entorno social”. La nueva norma toma en consideración el marco europeo resultante de la entrada en vigor en diciembre de 2009 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, cuyo artículo 10 prohíbe cualquier discriminación por razón de discapacidad, y la Decisión del Consejo de 23 de diciembre de 2010 por la que la UE ratificó la Convención, y configura al Observatorio Estatal de la Discapacidad como el instrumento de promoción y orientación de las políticas públicas de conformidad con la Convención.

En el ámbito de las políticas sociolaborales, cabe destacar que el artículo 27 de la Convención se refiere a “Trabajo y empleo”, que incluye el reconocimiento expreso del derecho de un discapacitado, por los Estados que ratifiquen la Convención, a trabajar en igualdad de condiciones con los demás, y la obligación de los Estados de velar por la protección de dicho derecho. Por su interés, transcribo el citado precepto:

“1. Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a trabajar, en igualdad de condiciones con las demás; ello incluye el derecho a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente elegido o aceptado en un mercado y un entorno laborales que sean abiertos, inclusivos y accesibles a las personas con discapacidad. Los Estados Partes salvaguardarán y promoverán el ejercicio del derecho al trabajo, incluso para las personas que adquieran una discapacidad durante el empleo, adoptando medidas pertinentes, incluida la promulgación de legislación, entre ellas:

a) Prohibir la discriminación por motivos de discapacidad con respecto a todas las cuestiones relativas a cualquier forma de empleo, incluidas las condiciones de selección, contratación y empleo, la continuidad en el empleo, la promoción profesional y unas condiciones de trabajo seguras y saludables;

b) Proteger los derechos de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, a condiciones de trabajo justas y favorables, y en particular a igualdad de oportunidades y de remuneración por trabajo de igual valor, a condiciones de trabajo seguras y saludables, incluida la protección contra el acoso, y a la reparación por agravios sufridos;

c) Asegurar que las personas con discapacidad puedan ejercer sus derechos laborales y sindicales, en igualdad de condiciones con las demás;

d) Permitir que las personas con discapacidad tengan acceso efectivo a programas generales de orientación técnica y vocacional, servicios de colocación y formación profesional y continua;

e) Alentar las oportunidades de empleo y la promoción profesional de las personas con discapacidad en el mercado laboral, y apoyarlas para la búsqueda, obtención, mantenimiento del empleo y retorno al mismo;

f) Promover oportunidades empresariales, de empleo por cuenta propia, de constitución de cooperativas y de inicio de empresas propias;

g) Emplear a personas con discapacidad en el sector público;

h) Promover el empleo de personas con discapacidad en el sector privado mediante políticas y medidas pertinentes, que pueden incluir programas de acción afirmativa, incentivos y otras medidas;

i) Velar por que se realicen ajustes razonables para las personas con discapacidad en el lugar de trabajo;

j) Promover la adquisición por las personas con discapacidad de experiencia laboral en el mercado de trabajo abierto;

k) Promover programas de rehabilitación vocacional y profesional, mantenimiento del empleo y reincorporación al trabajo dirigidos a personas con discapacidad”.

3. La nueva ley modifica numerosas normas para adaptarlas al texto de la Convención, siendo sin duda las modificaciones más importantes las operadas en la Ley 51/2003 de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Desde la perspectiva sociolaboral interesa destacar también las modificaciones introducidas en otros textos legales: Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social; Ley 46/1986, de 25 de abril, General de Sanidad; Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud; Ley 7/2007 de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público; Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público; Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo.

4. En el ámbito del empleo la nueva ley toma en consideración la Estrategia global española de acción para el empleo de las personas con discapacidad 2008-2012, aprobada por el Consejo de Ministros el 26 de septiembre de 2008, en concreto su objetivo 4 de promover una mayor contratación de personas con discapacidad en el mercado de trabajo ordinario, y a tal efecto la disposición final primera llama al gobierno a promover, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la norma (que se producirá al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado) la adopción de las medidas necesarias para “a) asegurar el cumplimiento de la cuota de reserva del dos por ciento de los puestos de trabajo para personas con discapacidad en las empresas de más de 50 trabajadores mediante contratación directa; b) Establecer condiciones en los contratos de trabajo del sector público relacionadas con el porcentaje de empleo de las personas con discapacidad en la ejecución de los mismos; c) Evaluar las medidas existentes y estudiar medidas alternativas que conduzcan al aumento de la contratación en el empleo ordinario, al objeto de configurar un conjunto de medidas más eficientes”.

La norma también encuentra muchos puntos de concordancia con la nueva Estrategia Europea sobre discapacidad para la presente década, presentada por la Comisión el 15 de noviembre de 2010, en la que se propone como objetivo general “un compromiso renovado para una Europa sin barreras”, y que en el marco de las competencias respectivas de la UE y de los Estados miembros ha de proporcionar “un marco de acción a escala europea y nacional” para analizar las distintas situaciones de las personas con discapacidad, poniendo en marcha un proceso que tiene por finalidad “capacitar a las personas con discapacidad, de manera que puedan participar plenamente en la sociedad, en unas condiciones de igualdad con el resto de la población”. Por consiguiente, desde el plano jurídico la Estrategia identifica qué acciones pueden llevarse a cabo por la UE como complemento de las puestas en marcha por los Estados, y concreta como debe aplicarse la Convención de la ONU sobre los derechos de las personas con discapacidad en el marco de la política europea. A tal efecto, cabe recordar que el artículo 33 del citado texto dispone que Los Estados Partes, de conformidad con su sistema organizativo, “designarán uno o más organismos gubernamentales encargados de las cuestiones relativas a la aplicación de la presente Convención y considerarán detenidamente la posibilidad de establecer o designar un mecanismo de coordinación para facilitar la adopción de medidas al respecto en diferentes sectores y a diferentes niveles”, y que también de conformidad con sus sistemas jurídicos y administrativos, “mantendrán, reforzarán, designarán o establecerán, a nivel nacional, un marco, que constará de uno o varios mecanismos independientes, para promover, proteger y supervisar la aplicación de la presente Convención”.

La tesis central de la Estrategia europea, en el ámbito del empleo, es posibilitar que muchas personas con discapacidad obtengan ingresos por actividades laborales en el mercado de trabajo “abierto”, y al mismo tiempo incrementar la tasa de empleo que se sitúa alrededor del 50 %. No hay propuestas concretas de nuevas medidas por parte de la UE sino solo un mejor desarrollo de todas las posibilidades existentes y que permiten apoyar y completar las políticas nacionales, con mención expresa a la intervención del Fondo Social Europeo y a la promoción del uso del Reglamento (CE) nº 800/2008 de la Comisión, general de exención de categorías, “que permite conceder ayudas estatales sin notificación previa a la Comisión”. En el mismo plano de intervención complementaria, la Comisión anuncia que intensificará su apoyo a las iniciativas voluntarias que promueven la gestión de la diversidad en el lugar de trabajo (“cartas de la diversidad”). Ahora bien, para mejorar las perspectivas de empleo un requisito previo en la mayor parte de ocasiones es la mejora del nivel educativo y ahí hay mucho todavía por hacer con las personas con discapacidad como se constata en la nueva Estrategia, con especial atención en el ámbito de la enseñanza post-obligatoria y permanente, constatándose que en el grupo comprendido entre los 16 y 19 años “la tasa de personas con limitaciones importantes que no prosiguen sus estudios se sitúa en el 37 %, frente a un 25 % de las personas con ciertas limitaciones y un 17 % de las personas sin limitación alguna”. La mejora de la educación posibilita la mejora del acceso al empleo y también la mejora del acceso a los sistemas de protección social, sistemas que han de tomar en consideración las necesidades concretas de las personas con discapacidad, limitándose la Estrategia en este punto a prever el apoyo a los Estados miembros en las medidas que adopten al respecto, “a través de los intercambios de información sobre políticas y del aprendizaje mutuo”.


En suma, los textos y la normativa internacional y de la UE ponen de manifiesto la importancia de adoptar medidas preventivas y reactivas para abordar la desigual situación de las personas con discapacidad en el mercado de trabajo, desigualdad que en numerosas ocasiones acaba convirtiéndose en una situación discriminatoria y que les impide el pleno ejercicio de sus derechos como ciudadanos que desean incorporarse o mantenerse en el mercado de trabajo.