Acceso al empleo y política de empleo (II).

3. La política de empleo. La Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de empleo y las importantes modificaciones introducidas por la LRMU y el RDL 3/2011

3.1. Concepto de política de empleo.

La LE conceptúa como política de empleo las Decisiones adoptadas por el Estado y las CC AA que tienen por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a: la consecución del pleno empleo y de la calidad en el empleo; la adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y la demanda de empleo; la reducción de las situaciones de desempleo y la protección en situaciones de desempleo. La política de empleo deberá desarrollarse de acuerdo con las directrices económicas y de empleo comunitarias.

3.2. Objetivos de la política de empleo.

En cuanto a los objetivos de la política de empleo son básicamente los siguientes: garantizar la igualdad de oportunidades y no discriminación, siendo de aplicación a los nacionales, ciudadanos de países del Espacio Económico Europeo, y restantes extranjeros “en los términos que determine la normativa reguladora de sus derechos y libertades”; mantenimiento de un sistema eficaz de protección ante el desempleo; combinación de políticas activas y pasivas de empleo; adopción de un enfoque preventivo ante el desempleo, con atención individualizada a los desempleados y puesta en práctica de acciones de formación, de mantenimiento y de adaptación a las necesidades del mercado de trabajo; políticas de integración laboral para colectivos desfavorecidos, en especial jóvenes, mujeres, discapacitados y desempleados de larga duración mayores de 45 años; mantenimiento de la unidad de mercado en todo el territorio estatal y promoción de la corrección de los desequilibrios territoriales y sociales; facilitar la libre circulación de trabajadores y de la movilidad geográfica en el ámbito estatal y en el europeo; coordinación de la política de empleo con la nueva dimensión del fenómeno migratorio, con la colaboración de las CC AA.

Las reformas laborales de 2010 y 2011 han incorporado dos nuevos objetivos de la política de empleo, en coherencia con los cambios introducidos más adelante en el texto, relativos a la puesta en marcha de servicios individualizados a la población activa y al fomento de la cultura y de la iniciativa empresarial, al objeto tanto de mejorar la situación de las personas en el mercado de trabajo, ya operen por cuenta propia o ajena, como la competitividad de las empresas.

3.3. Planificación y ejecución de la política de empleo.

A) La planificación y ejecución de la política de empleo es competencia del Gobierno, a través del MTIN, en el marco de los acuerdos adoptados por la CSEAL. Hay competencia estatal (legal y reglamentaria) en materia de intermediación y colocación, fomento del empleo, protección por desempleo, formación profesional ocupacional y continua, así como la competencia de gestión y control de las prestaciones por desempleo. Por lo que respecta a las competencias de las autonomías, “de acuerdo con la Constitución y sus Estatutos de Autonomía”, les corresponde el desarrollo de la política de empleo, fomento del empleo y ejecución de la legislación laboral y de los programas y medidas que le hayan sido transferidas, en su ámbito territorial.

B) De especial relevancia son los dos nuevos preceptos incorporados a la LE por el RDL 3/2011. El artículo 4 bis trata sobre la Estrategia Española de Empleo, inspirada en la Estrategia Europea de Empleo, y el artículo 4 ter versa sobre el Plan anual de política de empleo.

Destaco de la primera, que tendrá carácter plurianual y que deberá elaborarse antes del 31 de octubre este año según se fija en la disposición transitoria primera, la inclusión de las orientaciones (obsérvese bien que no se utiliza el término “Directrices”) y objetivos a alcanzar en materia de política de empleo tanto para el conjunto del Estado como para cada CC AA, concretándose anualmente tales objetivos en el Plan de política de empleo. Tanto la Estrategia como el Plan serán aprobados por el Gobierno; en el primero, la propuesta correrá a cargo del MTIN y su elaboración se hará en coordinación con las CC AA y con la participación de los agentes sociales más representativos, potenciándose la vertiente institucional, algo que parece muy positivo, en cuanto que el proyecto de estrategia deberá ser informado por la CSEAL, y deberá también ser sometido a consulta e informe del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo (SNE). Respecto al Plan anual de políticas de empleo, la participación autonómica adquiere también relevancia, dado que su elaboración se hará, teniendo en consideración las previsiones formuladas por las CC AA y el SPEE, en el marco de la Conferencia Sectorial, y además será informado por el Consejo General del SNE.

En definitiva, se refuerza la vertiente de concertación institucional de las políticas de empleo, con una aceptación y reconocimiento del papel relevante que han de jugar las CC AA y los agentes sociales en la elaboración de la Estrategia y del Plan anual, reforzamiento que se concreta jurídicamente también en la redacción del artículo 7, en el que se atribuye a la Conferencia Sectorial un rol de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración estatal y las autonómicas en materia de política de empleo “y especialmente en lo relacionado con la Estrategia Española de Empleo y el Plan Anual de Política de Empleo”, y al Consejo general del SNE, órgano consultivo de participación institucional, una nueva función prevista de manera expresa en la LE, y no en sólo en texto reglamentario, que será “la de consulta e informe de la Estrategia Española de Empleo y del Plan Anual de Políticas de Empleo”.

3.4. El Sistema Nacional de Empleo.

A) El SNE es definido como el .conjunto de estructuras, medidas y acciones necesarias para promover y desarrollar la política de empleo, siendo integrantes del mismo tanto el SPEE como los SPE de las CC AA.

Sus fines son los siguientes:

1. Fomento del empleo, con especial atención a las personas con mayor dificultad de inserción.

2. Lograr un incremento progresivo de la tasa de intermediación laboral, con el respeto de los principios de igualdad y no discriminación en la aplicación de las políticas activas y pasivas de empleo.

3. Asegurar la unidad del mercado de trabajo en el ámbito estatal y su integración en el mercado único europeo, y la libre circulación de trabajadores.

4. Impulsar la cooperación entre el SPE y las empresas en acciones de políticas activas y cualificación profesional, para facilitar la integración laboral, la formación o la recualificación profesional de los desempleados.

Además de las referencias ya realizadas al fortalecimiento de las competencias de la Conferencia Sectorial y del Consejo General del SNE, hay que decir que la modificación del artículo 6 de la LE, que regula los fines de las políticas de empleo, consiste en incluir esa expresa referencia al fortalecimiento, como actuación conjunta con el favorecimiento de “la colaboración público- privada en la intermediación laboral y el desarrollo de las políticas activas de empleo”, plasmada en la regulación de las agencias de colocación por el RD 1796/2010 de 30 de diciembre.

B) Los órganos del SNE son los siguientes:

1. La CSEAL como instrumento general de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración del Estado y las de las CC AA en materia de política de empleo.

2. El Consejo General del SNE, como órgano consultivo (tripartito) de participación institucional en materia de política de empleo.

Los principios de organización y funcionamiento del SNE son la participación de las fuerzas sociales más representativas en los SPE estatal y autonómicos, y la transparencia en el funcionamiento del mercado de trabajo y establecimiento de medidas para garantizar la libre circulación de trabajadores, con lo que ello implica de integración, compatibilidad y coordinación de los sistemas de información, con la creación, explotación y mantenimiento (SPEE y SPE autonómicos) de un sistema de información común, así como el conocimiento de todas las ofertas y demandas de empleo en el territorio estatal y en el de los restantes países del Espacio Económico Europeo, mediante la existencia de un sitio común en red telemática.

La reforma incorpora un nuevo precepto (artículo 7 bis) regulador de los instrumentos de coordinación del SNE, si bien parece que no de forma exclusiva, ya que el primer inciso del precepto dispone que dicha coordinación se llevará a cabo “principalmente” a través de la Estrategia, del Plan anual de políticas de empleo y del sistema de información de los servicios públicos de empleo (SISPE). Con respecto a este último, se trata de un sistema de información común e instrumento técnico de integración de información de las políticas de empleo que lleven a cabo los SPE en todo el territorio estatal, y del que cabe destacar su referencia expresa a que deberá garantizar que las funciones de intermediación laboral se lleven a cabo de forma adecuada y “sin barreras territoriales”.

Las políticas de empleo deben ejecutarse por los SPE, si bien se posibilita el establecimiento de instrumentos de colaboración con otras entidades que actuarán bajo su coordinación. Igualmente debe garantizarse la calidad en la prestación del servicio, con el aprovechamiento de las nuevas tecnologías y la dotación suficiente de recursos humanos para lograr la atención especializada y personalizadas a demandantes de empleo y a empresas.

C) La LE atribuye al SNE las funciones siguientes:

1. Aplicación de la EEE.

2. Garantizar la coordinación y cooperación del SPEE y los SPE autonómicos.

3. Establecimiento de objetivos concretos. Coordinación a través del programa anual de trabajo del SNE.

4. Impulso de la adaptación de los SPE a las necesidades del mercado de trabajo. Adopción de acuerdos en el seno de la CSEAL .

5. Análisis del mercado laboral español y adaptación de las políticas de empleo a sus necesidades. Fijación de las necesidades de trabajadores extranjeros.

6. Informar, proponer y recomendar a las Administraciones Públicas sobre cuestiones relacionadas con las políticas activas de empleo.

D) El SPEE es un organismo autónomo de la Administración General del Estado (Ley 6/1997 de 14 de abril), adscrito al MTIN, con las funciones de ordenación, desarrollo y seguimiento de los programas y medidas de la política de empleo. En cuanto a su organización, posee una estructura central (Consejo General y Comisión Ejecutiva), y una estructura periférica, con la participación institucional de las fuerzas sociales más representativas.

La LE le asigna las siguientes competencias:

1. Elaboración y elevación al MTIN de las propuestas normativas de ámbito estatal en materia de empleo.

2. Formulación del anteproyecto de presupuestos y gastos.

3. Percepción de las ayudas de los fondos europeos para la cofinanciación de acciones a cargo de su presupuesto.

4. Colaboración con las CC AA en la elaboración de la Estrategia Nacional de Empleo y del Plan anual de políticas de empleo.

5. Gestión de los programas financiados con cargo a la reserva de crédito establecido en su presupuesto de gasto. Dotación anual por la Ley de Presupuestos Generales del Estado, previo informe de la CSEAL.

6. Realización de investigaciones, estudios y análisis sobre el mercado de trabajo.

7. Mantenimiento de las bases de datos, del observatorio de las ocupaciones y de elaboración de estadísticas en el ámbito estatal.

8. Gestión y control de las prestaciones por desempleo, con respeto a las competencias de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS). Se debe articular la cooperación entre el SPEE y las CC AA con competencias sobre políticas activas de empleo.

En cuanto a los Fondos de empleo de ámbito estatal son competencia del Estado a través del MTIN, debiendo identificarse dichos fondos en el presupuesto del SPEE. La distribución se efectuará según acuerdo de la CSEAL, con atención especial a los colectivos prioritarios según la EEE y a las peculiaridades de cada CC AA. Habrá un reserva de crédito, no sujeta a distribución territorial, para gestionar por el SPEE los programas propios.

La reforma laboral reformula, en unos caso, y amplía, en otros, las competencias del SPEE, que asume, en coherencia con los cambios introducidos en otros preceptos de la LE, la tarea de elaborar el proyecto de la Estrategia y del Plan anual de políticas de empleo, la coordinación de las actuaciones conjuntas de los SPE en el desarrollo del SISPE, y la potenciación del observatorio de las ocupaciones del SPEE, en coordinación con los que en su caso creen las CC AA (es decir, no será el SPEE el que “coordine” los distintos observatorios existentes, sino que todos ellos “se coordinarán” a los efectos oportunos).

E) Con relación a los SPE autonómicos la norma lógicamente es prudente y sólo formula unas consideraciones generales, dada la amplia capacidad de autogobierno que poseen las CC AA para su organización. Los conceptúa como órganos o entidades de las CC AA que asumen en su ámbito territorial funciones de gestión de la intermediación laboral y de las políticas activas de empleo, con sujeción a lo dispuesto en la ley, que tienen derecho a participar en la elaboración de la propuesta del programa anual de trabajo del SNE. Los servicios autonómicos se organizarán de acuerdo con sus propias reglas y criterios, si bien será obligatoria la participación de las fuerzas sociales más representativas en los órganos de representación de carácter consultivo. Además de las políticas llevadas acabo con las partidas presupuestarias procedentes de la territorialización de los fondos estatales, las CC AA quedan autorizadas a poner en marcha políticas activas propias, financiadas con cargo a sus presupuestos y a los fondos procedentes de la Unión Europea.

El nuevo número 3 del artículo 23, dedicado al concepto de políticas activas de empleo, parece que otorga un amplio campo de actuación a las autonomías para que desarrollen, con los recursos económicos territorializados, aquellas políticas que consideren más adecuadas, permitiendo que su gestión se lleve a cabo mediante diversos instrumentos jurídicos. En cualquier caso, no creo que pueda deducirse del nuevo precepto la territorialización total de los recursos económicos destinados a políticas activas de empleo, ya que el SPEE tiene atribuidas por la propia LE competencias en materia de gestión de los programas referenciados en el artículo 13 e), si bien la disponibilidad de que disponen las autonomías para desarrollar sus propias políticas es ya muy amplia. En definitiva, la norma prevé la gestión de los recursos económicos destinados a las políticas activas de empleo por parte de las CC AA para cumplir los objetivos previstos en el artículo 25 de la Ley, y para ello podrán desarrollar “los programas y actuaciones que consideren necesarios”, y a tal efecto las medidas y ayudas que se contemplen en los mismos podrán ser gestionadas “mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho”.

3.5. Instrumentos de la política de empleo.

Se define la intermediación laboral como el conjunto de acciones que tienen por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los demandantes de empleo para su colocación, con la finalidad de proporcionar a los trabajadores un empleo adecuado a sus características, y facilitar a los empleadores los trabajadores más apropiados a sus requerimientos y necesidades. La intermediación tendrá una dimensión pública, pudiendo los servicios públicos de empleo establecer posibles acuerdos, convenios u otros instrumentos de coordinación con otras entidades. Los agentes de la intermediación serán los SPE por sí mismos o a través de las Entidades que colaboren con los mismos; también, las agencias de colocación debidamente autorizadas y los servicios que se determinen por vía reglamentaria para los trabajadores en el exterior.

En la intermediación deberán respetarse los principios de igualdad y no discriminación en el acceso al empleo, y de plena transparencia del funcionamiento de los agentes de intermediación, así como garantizar la prestación del servicio gratuito para trabajadores y empleadores. Como regla general, la selección de personal y la casación de las ofertas y demandas de empleo corresponde al SPE y agencias de colocación debidamente autorizadas, si bien hay una excepción cuando se trate de colectivos con especiales dificultades de inserción, en cuyo caso podrán intervenir, como colaboradoras, entidades especializadas en el seguimiento de tales colectivos.