Acceso al empleo y política de empleo (I).

1. Introducción. La razón de ser de las políticas de empleo.

El marco normativo de las políticas de empleo debe atender a realidades políticas, económicas, jurídicas y sociales, que han cambiado sensiblemente en los últimos años con respecto a etapas históricas anteriores.

A) El desarrollo del marco político constitucional y estatutario, con la transferencia de la gestión de las políticas activas de empleo desde el Estado a las Comunidades Autónomas (CC AA). Es decir, ha cambiado el mapa territorial del empleo y la gestión de las políticas se aproxima cada vez más a las realidades específicas de cada CC AA, sin merma obviamente de la intervención de los poderes públicos estatales en sus ámbitos (cada vez más reducidos) competenciales. Igualmente, la implicación de las Administraciones Locales en la aplicación, ejecución y desarrollo de políticas de empleo, aunque estén dotadas mínimamente del marco legal propio para llevar a cabo dicha actividad.

B) La incorporación de España a la Comunidad Económica Europea a partir de 1986 y la adaptación gradual y paulatina de nuestro marco jurídico, con la obligación, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en 1997, de adecuar nuestra política de empleo a las orientaciones generales de la política económica comunitaria, a la Estrategia Europea de Empleo y a las directrices anuales para el empleo.

C) La apertura de las tareas anteriormente reservadas de forma exclusiva al Instituto Nacional de Empleo (INEM), primero, y al Servicio Público de Empleo Estatal (después), a entidades públicas o privadas, tales como las de información, orientación e intermediación, con la desaparición del monopolio público de la colocación y el cada vez mayor número de sujetos que actúan en el mercado de trabajo. Al respecto, hay que destacar el importante cambio operado por la Ley 35/2010 de 17 de septiembre, sobre medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo (LRMU) en el artículo 16.2 de la Ley del Estatuto de los trabajadores (LET), al permitir que los Servicios Públicos de Empleo (SPE) puedan autorizar, la existencia de agencias de colocación públicas o privadas.

D) Los SPE, que según la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y al amparo del Convenio número 88 sobre el servicio de empleo, pueden conceptuarse como entidades gubernamentales específicas que desempeñan funciones tendentes al apoyo del fomento de empleo, siempre con arreglo a la política nacional de empleo y a las competencias que les hayan legalmente atribuido, y que proporcionan “información sobre el mercado de trabajo, ofrecen asistencia en la búsqueda de empleo y servicios de colocación, administran las prestaciones del seguro de desempleo y gestionan diversos programas del mercado de trabajo (asistencia al desplazamiento de trabajadores, readaptación profesional, empleo en la administración pública, etc.)”, deben adaptarse a los cambios tecnológicos para mejorar su funcionamiento y poder cumplir con sus objetivos.

E) En relación a todo lo anteriormente expuesto, las políticas de empleo deben apostar por la búsqueda del pleno empleo estable y de calidad, mediante la adecuada combinación de políticas activas de acceso al mercado de trabajo y de políticas de protección económica para las personas que se encuentran en situación de desempleo. Hay que prestar una atención especial, tanto en políticas “de cantidad” como “de calidad”, a los colectivos con más dificultades, como son las mujeres, los desempleados de larga duración, los jóvenes, los discapacitados, y buena parte de los inmigrantes incorporados al mercado de trabajo. Se trata de dirigirse a un mercado de trabajo cada vez más diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa diversidad.

2. El bloque competencial de la política de empleo en España.

2.1. Normativa aplicable.

Para encuadrar la exposición posterior conviene recordar en primer lugar los preceptos normativos que son de aplicación a la política de empleo y acceso al empleo.

a) Artículo 40.1 Constitución (CE): promoción por los poderes públicos de políticas orientadas al pleno empleo; artículo 35.1 CE: derecho al trabajo

b) Artículos 4.2, 16 y 17 TRLET

c) Ley 56/2003 de Empleo (LE), modificada por LRMU y Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo (RDL). Real Decreto 1796/2010 de 30 de diciembre, por el que se regulan las agencias de colocación.

d) Convenio 96 OIT sobre agencias retribuidas de colocación / Convenio 181 OIT sobre las agencias de empleo privadas

e) Normativa, estatal y autonómica, sobre fomento del empleo para colectivos específicos.

2.2. El marco competencial y la distribución de competencias entre las Administraciones Públicas.

Desde una perspectiva general, podemos afirmar que para alcanzar los objetivos de una buena política activa de empleo, consistente en gestionar correctamente la oferta y la demanda de trabajo, hay básicamente tres vías de actuación: las políticas de formación, las políticas de creación de empleo (ej.: subvenciones a la contratación), y las políticas de funcionamiento del mercado laboral (ej.: unos buenos y eficaces Servicios Públicos de Empleo).

Una vez transferidas las competencias de gestión de las políticas activas del empleo y creados todos los sistemas públicos de empleo autonómicos, se ha abierto un amplio camino en España para que las CC AA, aprovechando el marco constitucional, estatutario y legal vigente, así como la interpretación judicial de sus preceptos por el TC, tengan y desarrollen una política propia de empleo, y que al mismo tiempo puedan plantearse que una parte de sus competencias sean asumidas por las autoridades locales. En el ámbito local las políticas de empleo deberán ponerse en marcha de forma estrechamente coordinada con otras políticas que inciden sobre el mercado de trabajo, como son las de formación, educación o asistencia social.
Se constata la existencia de un importante vínculo entre las políticas de empleo y de inmigración, tanto por el objetivo común de garantizar la igualdad de trato y no discriminación como por la toma en consideración en numerosas normas de los inmigrantes (en general en algunas ocasiones, y de aquellos que tienen dificultades para acceder al mercado laboral en otras) como colectivo con especiales dificultades de acceso al mercado de trabajo.

La política de empleo debe estar adecuadamente coordinada en las intervenciones de las autoridades estatales, autonómicas y locales. Es importante señalar que si bien la competencia en materia de política de empleo es del Gobierno del Estado, que la ejerce actualmente a través del Ministerio de Trabajo e Inmigración (MTIN), dicha competencia se pone en marcha en el marco de los acuerdos adoptados por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales (CSEAL). En efecto, la citada Conferencia tiene un papel relevante en el diseño y aplicación de las políticas de empleo, en cuanto que se configura por la LE como el instrumento de colaboración coordinación y cooperación entre la Administración del Estado y las CC AA en materia de empleo. No sólo es el Estado, sino muy especialmente las CC AA, que son las que tienen las competencias de gestión en materia de políticas activas de empleo, quienes estarán especialmente interesadas en que exista dicha coordinación y cooperación. Se trata, a mi parecer, de impulsar políticas de empleo articuladas y coordinadas en sede estatal y autonómica, con estricto respeto a las estrategias comunitarias, por la parte superior, y con atribución de competencias al ámbito local, por la parte inferior.

La dimensión local de la política de empleo se vincula a las decisiones que adopten los SPE de las CC AA para posibilitar la participación de los entes locales en la ejecución de las acciones y medidas de políticas activas. La estrecha relación entre los SPE autonómicos y las administraciones locales en los procesos de concertación territorial, se pone de manifiesto en la normativa vigente cuando, además de posibilitar la participación ya indicada, los SPE serán los responsables de trasladar al Sistema Nacional de Empleo la dimensión territorial de las políticas activas de empleo y de determinar, en su caso, “la representación de las entidades locales en los órganos de participación institucional de ámbito autonómico”.

2.3. La distribución competencial y la aportación jurisprudencial del Tribunal Constitucional.

La CE atribuye la competencia exclusiva al Estado en materia de “legislación laboral” pero no en “materia laboral”, algo que después tendrá una importancia más que relevante como se encargará de manifestar el TC a partir de la sentencia núm. 35/1982 de 14 de mayo. En cuanto a qué deba entenderse por el adjetivo “laboral”, cuando nos referimos a legislación laboral, este merece una conceptuación concreta y restringida por parte del Alto Tribunal, que lo refiere sólo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por consiguiente como legislación laboral “aquella que regule directamente la relación entre trabajadores por cuenta ajena” y que es objeto de atribución exclusiva en su regulación al Estado, considerando el TC en su Sentencia número 195/1996 de 28 de noviembre que en este ámbito “ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución”.

Más adelante, el Tribunal referirá la calificación de “laboral” al conjunto de institutos jurídicos referentes al trabajo por cuenta ajena, por lo que quedan fuera de este concepto la actividad intervencionista de la Administración, es decir la organización, control y dirección de los servicios, instituciones u organismos creados para un más correcto y ordenado desarrollo de las relaciones laborales. A partir de estos planteamientos cabe afirmar que las normas de política social y económica no son Derecho Laboral en sentido estricto pero que sí pueden incluirse dentro de la “materia laboral” y de lo que más genéricamente podría denominarse marco de relaciones laborales de una CC AA. Tesis que entiendo que queda reforzada por la doctrina del Alto Tribunal cuando afirma que se pueden incluir dentro del título competencial del artículo 149.1.7 “las acciones de estímulo a la contratación temporal en sus distintas modalidades, que se insertan sin dificultad en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en lo que atañe a los incentivos a la formación profesional ocupacional”.

Desde este planteamiento constitucional que comparto es posible una política de empleo propia de una CC AA, con un amplio margen de competencias para ésta en orden a su articulación territorial con los ámbitos locales a fin de maximizar los resultados positivos, y en el caso de Cataluña el EA permite profundizar en este terreno, con un mandato expreso en el artículo 45 a la Generalidad para promover “la creación de un espacio catalán de relaciones laborales establecido en función de la realidad productiva y empresarial específica de Cataluña y sus agentes sociales”.
Ahora bien, esta posibilidad no obvia, de acuerdo con el marco constitucional al que antes he hecho referencia, a que cualquier instrumento de gestión de política de empleo que se cree en sede autonómica (y por derivación local) deba actuar en estrecha coordinación con el organismo gestor estatal de la política de empleo y con el responsable equivalente en el ámbito comunitario europeo. Las CC AA pueden actuar en el ámbito que ahora estoy examinando a partir de una interpretación amplia de dos preceptos constitucionales: el artículo 148.1.13, que les permite asumir competencias sobre el fomento del desarrollo económico, “dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional”, y el artículo 149.1.13, que atribuye la competencia exclusiva al Estado sólo “sobre las bases y coordinación de la política de planificación económica”; es decir, tendrían cabida dentro de la interpretación que propugno todas las actuaciones públicas autonómicas dirigidas a generar directa o indirectamente empleo.