Acceso al empleo y política de empleo (y III).

3.6. Las políticas activas de empleo.

A) Las Políticas activas de empleo (PAE) son definidas como el conjunto de programas y de medidas de orientación, empleo y formación que tienen por objeto:

a) Mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta propia o ajena, de los desempleados.

b) La adaptación de la formación y recalificación para el empleo de los trabajadores.
Se trata de un conjunto de programas y medidas de orientación, empleo y formación que tienen por objeto fomentar el espíritu empresarial y la economía social.

La modificación del artículo 23, referido al concepto y principios generales de las PAE, sirve para introducir la referencia, positiva a mi parecer, a las medidas de mantenimiento del empleo entre aquellas que conforman las PAE. Por su parte, el nuevo artículo 24 trata sobre los principios generales de las PAE, que además deberán informar también las actuaciones de sus entidades colaboradoras, poniendo el acento en el tratamiento individualizado de las personas que se dirigen a los SPE, la atención eficiente a las empresas que demandan su actuación, el fomento de la iniciativa empresarial, la igualdad de oportunidades y no discriminación en el acceso al empleo, y la adecuación de las PAE a las características de cada territorio en el que operan, por lo que deberán tomar en consideración la realidad territorial del mercado de trabajo y también aquello que la norma califica como “peculiaridades locales y sectoriales”.

También es totalmente nuevo el artículo 25, que regula la identificación y ámbito de las políticas activas de empleo. La nueva norma realiza una descripción casi exhaustiva de los diferentes ámbitos de las PAE, más propia de una norma reglamentaria (y que con casi toda seguridad también debería ser más restrictiva para no limitar el ámbito de actuación, o más exactamente la delimitación de los ámbitos de las PAE, de las CC AA) que no de una ley. Hubiera sido más conveniente a mi parecer un precepto generalista y que permitiera después a cada CC AA dotarlo de mayor o menos contenido en su ámbito territorial correspondiente. No obstante, esta crítica pierde buena parte de su razón de ser cuando se lee el número 2 del artículo 25, incorporado en el texto definitivo y que no aparecía en los primeros borradores de la norma, en el que se dispone que las acciones y medidas correspondiente a los ámbitos listados en el número 1 “se diseñarán y desarrollarán por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias”, quedando sólo para diseño y desarrollo del SPEE “estas acciones y medidas en su ámbito competencial”.

Por otra parte, se incorpora al nuevo artículo 26 una amplia explicación de aquello que es la formación profesional para el empleo y sus notas y características más relevantes. Dado que la disposición derogatoria única no deroga expresamente el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, ni tampoco lógicamente las normas de desarrollo del mismo, habrá que examinar con detalle en qué medida el nuevo artículo 26 deroga la normativa citada en todo aquello que “contradigan o se opongan a lo dispuesto en el presente Real Decreto-Ley”. De especial importancia a mi parecer son los “principios, fines y objetivos” del subsistema a los que se refiere de forma expresa el precepto; en efecto, se incluye el derecho a la formación profesional para el empleo y la igualdad en el acceso de la población activa y las empresas a la formación y a las ayudas a la misma, pero al mismo tiempo se vincula el subsistema con el diálogo social, con la negociación colectiva, y con “la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el diseño y planificación del subsistema de formación profesional para el empleo”.

B) El enfoque preventivo de las PAE recogidas en la LE se manifiesta en los siguientes términos: orientación de la gestión de los SPE, de acuerdo con las líneas marcadas en la EEE, para facilitar nuevas oportunidades de incorporación al empleo de los desempleados y evitar el paro de larga duración.Establecimiento de un itinerario de inserción laboral individualizado para cada desempleado, adecuado a sus circunstancias profesionales y personales. Colaboración entre el SPE y el demandante de empleo “que deberá de participar”.

La LE regula la coordinación entre las PAE y la protección por desempleo. Se establece la obligación de los solicitantes y perceptores de prestaciones y subsidios por desempleo de inscribirse, y mantener la inscripción, como demandantes de empleo en el SPE, con plena disponibilidad para aceptar una oferta de colocación adecuada y participación en las PAE que se determinen en los itinerarios de inserción.

C) Uno de los objetivos básicos de la nueva normativa es la atención personalizada a las personas y empresas que acudan a los SPE, o por decirlo con las propias palabras de la norma “las demandas y necesidades de cada una de ellas, a efectos de que se proporcionen los servicios que correspondan”, enmarcada dentro de un catálogo de servicios estructurados con carácter general para todo el territorio estatal y que se diferenciarán en su contenido según cuál sea el sujeto que demande la atención de los SPE, ya sea persona ocupada, desempleada o empresa, y de ahí que se incorpore un nuevo título I bis a la LE con el rótulo general de “servicios a la ciudadanía prestados por los Servicios Públicos de Empleo”.

Dicho título incluye un primer capítulo dedicado a las personas y empresas usuarias de los servicios, y un capítulo segundo dedicado de forma específica al acceso de las personas desempleadas. El catálogo de servicios tendrá un contenido mínimo común para todos los SPE, enumerado y detallado en el texto, sin perjuicio, y debe valorarse nuevamente la perspectiva autonomista, que cada SPE pueda desarrollar “y ampliar” esta oferta en su respectivo ámbito territorial, teniendo en cuenta la realidad de su mercado de trabajo y las necesidades de las personas y empresas a las que se dirigen sus servicios.

La norma incluye, por consiguiente, un catálogo específico de servicios para personas desempleadas (entrevistas personalizadas, información y gestión de ofertas de empleo, elaboración de un itinerario de inserción, oferta de acciones de formación profesional, evaluación y reconocimiento de competencias laborales, y reconocimiento de las prestaciones por desempleo con impulso y desarrollo de su gestión “por medios electrónicos”), un segundo para personas ocupadas (semejante al anterior salvo en lo relativo a las prestaciones por desempleo y con el acento puesto en medidas tanto de fomento de empleo, por cuenta ajena o propia, como de mejora de la cualificación profesional), y un tercero destinado específicamente a empresas (difusión de sus ofertas de empleo, información sobre el mercado de trabajo, tramitación telemática de contrataciones y altas, y asesoramiento para creación de empresas y potenciación de la economía social).

4. Las agencias de colocación. El Real Decreto 1796/2010 de 30 de diciembre.

A) La definición de qué deba entenderse por AC se ajusta en gran medida, lógicamente, al texto del los artículos 20 y 21bis de la LE. Serán aquellas entidades públicas o privadas, con o sin ánimo de lucro, que en coordinación y, en su caso, colaboración, con el SPE, realicen actividades de intermediación laboral, que tengan como finalidad “proporcionar a las personas trabajadoras un empleo adecuado a sus características y facilitar a los empleadores las personas trabajadoras más adecuadas apropiadas a sus requerimientos y necesidades”. Igualmente, también podrán desarrollar otras actuaciones relacionadas con la búsqueda de empleo (como por ejemplo orientación e información profesional) y con la selección de personal. Podrán serlo tanto las personas físicas como jurídicas, y así lo dispone expresamente el artículo 3.1. Igualmente, y dado que la intermediación puede realizarse de forma presencial o simplemente por vía electrónica casando ofertas y demandas de empleo (por medio de los llamados “portales de empleo”), el RD 1796 requiere también el requisito de solicitud de autorización para dichos portales que solo intermedian por vía electrónica.
Una variante específica de las AC son las llamadas empresas de recolocación, y nuevamente la norma ha de remitirse a los artículos 20.2 y 21bis de la LE. Si bien están sometidas al mismo régimen legal que las restantes AC, su actividad queda limitada a un supuesto muy concreto, y que además escapa de la libre decisión de la empresa de recolocación de querer actuar en el mercado, ya que se concentrará en la recolocación de personas trabajadoras que resulten excedentes en procesos de reestructuración empresarial, y siempre y cuando dicha recolocación “hubiera sido establecida o acordada con las personas trabajadoras o sus representantes en los correspondientes planes sociales o programas de recolocación”.

Las AC podrán actuar de forma autónoma pero coordinada con los SPE, y como entidades colaboradoras de los mismos, debiendo en este segundo supuesto formalizarse un convenio de colaboración; de esta manera, todas las AC deberán cumplir las obligaciones fijadas en el artículo 5, y las que deseen ser entidades colaboradoras deberán cumplir además las fijadas en el artículo 17, destacadamente la de poder financiar una parte de su actividad (mayor para las AC con ánimo de lucro que para aquellas que no lo tengan) al margen de los recursos económicos que obtengan de los SPE por su actuación colaboradora.

B) Especial importancia tiene el capítulo IV, que regula el régimen jurídico de las AC como entidades colaboradoras de los SPE, condición que se adquiere mediante la suscripción de un convenio y que permitirá recibir financiación pública, en cuantía mayor para las entidades sin ánimo de lucro que para aquellas que sí lo tengan.
Los convenios de colaboración podrán ser suscritos por los SPE con las AC autorizadas para operar en su ámbito territorial, dejando la puerta abierta el último párrafo del artículo 16 a la suscripción de convenios por el SPEE en ámbitos territoriales en los que no se haya producido el traspaso de competencias en materia de intermediación laboral a las CC AA. ste año.

Cuando se suscriban convenios por los SPE autonómicos se comunicarán al SPEE a fin de que este tenga debido conocimiento y también para su comunicación “a los órganos e instrumentos del Sistema Nacional de Empleo”. De acuerdo con las competencias autonómicas en materia de gestión de políticas activas de empleo, el artículo 19 remite a los SPE para que puedan fijar en sus respectivos ámbitos territoriales el procedimiento para suscribir los convenios de colaboración. Dicho procedimiento podrá consistir “en la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa o cualquier otra forma jurídica ajustada a la normativa estatal y autonómica”.

El artículo 17 regula las obligaciones específicas de las AC como entidades colaboradoras, que se añaden a las de carácter general para todas las AC reguladas en el artículo 5. Dos de dichas obligaciones me parecen especialmente importante de destacar: en primer lugar, la de garantizar la gratuidad por la prestación de servicios a las personas trabajadoras y empleadores en los términos establecidos en el artículo 22.4 de la LE, precepto que refiere dicha gratuidad a “la intermediación laboral”, y recuerdo en este punto que el artículo 2 del RD 1796 regula en su número 1 la actividad de intermediación de las AC y en su número 2 contempla la posibilidad de que dichas AC desarrollen también “actuaciones relacionadas con la búsqueda de empleo, tales como orientación e información profesional, y con la selección de personal”.

En segundo término, y este es el apartado que probablemente sea el más polémico jurídicamente hablando del RD 1796, el artículo 17 f) fija la obligación para las AC con ánimo de lucro de realizar una parte de su actividad con fondos que no provengan de los SPE, en concreto “al menos un cuarenta por ciento”, porcentaje que es rebajado al diez por ciento cuando se trate de aquellas AC que no tengan dicho ánimo de lucro, argumentándose esta exigencia no prevista en la LRMU con el argumento de que “de esta manera se pretende evitar que las agencias de colocación sólo desarrollen actividades financiadas con fondos públicos”. Hubiera sido necesaria, a mi parecer, una mayor justificación jurídica de tal diferencia en la parte introductoria de la norma y su conformidad a la normativa, tanto de la Unión Europea como española, sobre libertad de prestación de servicios, aún cuando parece claro que se pretende facilitar en mayor medida la actividad de las AC sin ánimo de lucro (que ya estaban reguladas con anterioridad en el RD 735/1995) con cargo a fondos públicos que las de aquellas AC que tengan ánimo de lucro.

Por último, indicar que el artículo 18 regula el objeto y contenido de los convenios. Cabe destacar que su duración podrá ser de uno o dos años, deberán concretarse los medios de que dispone la AC para llevar a cabo sus actividades, qué colectivos serán los destinatarios de sus servicios (recuérdese en cualquier caso la prohibición de discriminación establecida en el artículo 16.2 de la LET), y los indicadores de eficacia ya referenciados con anterioridad.