domingo, 20 de febrero de 2011

La reforma de las políticas activas de empleo. El Real Decreto-Ley 3/2011 (IV).

III. Acuerdo Económico y Social.

El ASE, suscrito el 2 de febrero, dedica su primera parte a los acuerdos tripartitos, entre los que se encuentra el suscrito sobre políticas activas de empleo y otras materias de índole laboral (expedientes de regulación de empleo, fondo de capitalización). Las partes firmantes consideran urgente “abordar una reforma de las políticas activas de empleo que permita preparar a las personas para mejorar su empleabilidad, dar mejor respuesta a las necesidades de personal de las empresas y situar a los servicios de empleo como los mejores instrumentos para la gestión del capital humano en el nuevo modelo económico más equilibrado y más productivo”. A tal efecto, además de las medidas de carácter coyuntural, recogidas normativamente en el RDL 1/2011, las partes asumen la necesidad de reformar en profundidad la LE y diseñar unas nuevas PAE a medio y largo plazo. Las seis propuestas concretas que se recogen en el ASE son las siguientes:

1. “Desarrollar un modelo de atención personalizada a las personas en situación de desempleo basado en un itinerario individual y personalizado de empleo. El citado itinerario se materializará en un Acuerdo Personal de Empleo (APE), por el cual, la persona beneficiaria del itinerario se comprometerá a su participación activa en las acciones para la mejora de su empleabilidad y de búsqueda activa de empleo o puesta en marcha de una iniciativa empresarial, y el Servicio Público de Empleo a la asignación y seguimiento de dichas acciones. Los itinerarios individuales y personalizados asegurarán la igualdad de derechos en el acceso al servicio público, y se aplicarán con carácter prioritario a las personas desempleadas con el objetivo de su universalización para toda la población activa a partir de 2013”.

La concreción de esta medida se realiza en el nuevo título I bis de la LE que regula el RDL 3/2011, y en su disposición transitoria segunda.


“2 Fortalecer los Servicios Públicos de Empleo (SPE) en el marco delSistema Nacional de Empleo. Las partes consideran que se han de continuar los esfuerzos para el mejor aprovechamiento y refuerzo de los recursos humanos y medios técnicos de estos Servicios, de acuerdo con las disponibilidades financieras, y con el horizonte de aproximarnos a los estándares europeos. Asimismo, se procederá al afianzamiento de los órganos del Sistema Nacional de Empleo, así como de los instrumentos de que se sirve dicho Sistema para reforzar su coordinación. Se adoptarán medidas para mejorar la planificación, gestión y evaluación de las políticas de empleo de cara a asegurar su eficacia y eficiencia”.

La concreción de esta medida se realiza en la disposición adicional cuarta del RDL 1/2011, y en diversas modificaciones de artículos de la LE que efectúa el RDL 3/2011.


“3 Establecer un catálogo de servicios básicos a la ciudadanía, común para todos los Servicios Públicos de Empleo, en el que predomine un enfoque integral de los servicios y se determinen los destinados a las personas, tanto desempleadas como ocupadas, y a las empresas. Su concreción para cada colectivo y territorio se establecerá por cada Servicio Público de Empleo”.

La concreción de esta medida se efectúa en el nuevo título I bis de la LE incorporado por el RDL 3/2011.


4. “Elaborar una Estrategia Española de Empleo, coordinada por el Gobierno, que defina las actuaciones a adoptar con carácter plurianual por los Servicios Públicos de Empleo para responder a las necesidades estructurales de nuestro mercado de trabajo y contribuir a la recuperación del empleo, en conexión con los ejes de la Estrategia Europea 2020 y el Plan Nacional de Reformas. Determinará los colectivos de atención preferente, los objetivos cuantitativos a alcanzar para el conjunto del Estado y su especificación en cada Comunidad Autónoma, junto a los recursos que se destinarán para su realización. Se establecerá un sistema de seguimiento y evaluación de la Estrategia. La Estrategia garantizará la igualdad de acceso, la cohesión social y la complementariedad entre la unidad de mercado y la diversidad territorial”.

La concreción de esta medida se efectúa básicamente en el nuevo artículo 4 bis de la LE, complementado por el artículo 4 ter.


5. “Transformar en profundidad los actuales programas de políticas activas de empleo y redefinir su contenido y desarrollo para que sean más útiles para las personas desempleadas. Las normas estatales deberán identificar las distintas medidas y fijar los contenidos comunes de las acciones en materia de orientación profesional, promoción del empleo, formación para el empleo y promoción del autoempleo y de la actividad económica, correspondiendo a las Comunidades Autónomas su ejecución ajustada a las necesidades específicas de su territorio, favoreciendo la autonomía y responsabilidad en su gestión, sin perjuicio de las actuaciones de ámbito estatal que le corresponda al Servicio Público de Empleo Estatal.


Partiendo de los avances alcanzados en el marco de los IV Acuerdos de Formación Profesional, se revisará el funcionamiento del subsistema de formación profesional para el empleo a fin de que la oferta permita una mayor respuesta a las necesidades de empleabilidad de los trabajadores, a las necesidades de las empresas y al desarrollo socio-económico de cada territorio y sector. Para ello, se iniciarán las negociaciones de un nuevo Acuerdo en esta materia”.

La concreción de esta medida se efectúa a través de las amplias modificaciones operadas por el RDL 3/2011 en los artículos 23 a 26 de la LE.


6. “Impulsar una mayor relación de las políticas activas de empleo y el sistema de protección por desempleo para reducir el tiempo en que una persona está desempleada. Considerando que el actual sistema de protección es una herramienta imprescindible para la transición a niveles más altos de empleo, las partes coinciden en la necesidad de articular un sistema que mejore la coordinación entre los diferentes ámbitos de responsabilidades en las políticas de empleo”.

No hay una concreción estricta de esta medida en el RDL 3/2011, si bien cabe considerarla incluida en la nueva letra j) del artículo 13 de la LE.


IV. El RDL 3/2011 de 18 de febrero.


1. He leído con atención el texto del RDL 3/2011, y el cambio es sustancial con respecto a los distintos borradores de la norma que tuve también la oportunidad de leer con anterioridad. El texto es más autonomista y creo que merecerá el visto bueno de CiU y PNV, aunque no cabe descartar que pueda solicitarse su tramitación como proyecto de ley para modificar algunos aspectos de su contenido. Destaco en esta introducción general algunos de los puntos más destacados a mi parecer de la norma.

A) La justificación del RDL se efectúa a partir de su posible impacto positivo sobre el mercado de trabajo y la creación de empleo.

B) Se ha incorporado, muy correctamente, una mínima explicación, en la introducción, del nuevo fondo de políticas de empleo, en el que no aparece la expresión “de reserva”, que lo identificaría demasiado con el fondo de reserva de la Seguridad Social.

C) Se ha mantenido la denominación de Servicio Público de Empleo Estatal y han sido suprimidas todas las menciones al que se denominaba, en los borradores, Servicio Estatal de Políticas de Empleo. El mantenimiento de la palabra “público” tiene bastante importancia a mi parecer, y más en un momento en el que se potencia la colaboración con el ámbito privado.

D) Se han dotado de mayores competencias a la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales (nombre que sustituye al anterior de Conferencia sectorial de asuntos laborales), y al Sistema Nacional de Empleo, en la elaboración de la Estrategia Española de Empleo y del Plan Anual de Empleo, corrigiendo, al menos formalmente, una cierta devaluación de su importancia que, siempre a mi parecer, se desprendía de los borradores.

En esta misma línea, se han ampliado las posibilidades de actuación de las CC AA de forma expresa, algo que sin duda, además de ser plenamente coherente con el marco constitucional y las sentencias del Tribunal Constitucional, agradará a las fuerzas nacionalistas, y para el PNV la nueva disposición adicional segunda, relativa a la financiación de las políticas activas de empleo en el País Vasco y Navarra, merecerá especial valoración positiva (la norma dispone que la financiación de las PAE en ambas CC AA “se fijará en el marco del Concierto y del Convenio Económico, respectivamente”). Que se diga de forma clara y sin circunloquios que las CC AA podrán elaborar sus planes anuales de empleo, y que serán quienes elaboren las normas que concreten las grandes líneas de actuación fijadas (de forma demasiado reglamentista a mi parecer, aunque esta crítica queda ahora en segundo plano) en el artículo 25, debe valorarse como positivo y como cambio relevante respecto a los primeros borradores (y no sólo de estos, sino también de los primeros borradores del Real Decreto de ordenación de las políticas activas de empleo que se elaboraron en el SPEE a mediados de 2005 y que posteriormente, gracias a las aportaciones, entre otros, del Servicio de Empleo de Cataluña, fueron mejorando lentamente en contenido autonómico). En la misma línea, el hecho de que el observatorio estatal de empleo mantenga relaciones de coordinación con los de las CC AA es distinto que dicho observatorio “coordine” esas relaciones. Igualmente, la desaparición de la mención a las CC AA en la regulación del plan de choque, contenida en los primeros borradores (que parecía dar a entender que no podían seleccionar colectivos con los que actuar hasta el próximo año 2012) debe valorarse de forma positiva.

E) Con respecto a la formación profesional para el empleo, la desaparición de la referencia a un período de 6 meses para la puesta en marcha de “las nuevas reglas del juego” supongo que proporciona mayor tranquilidad para la negociación del V acuerdo estatal de formación continua. En cualquier caso, sí que creo que hay una modificación importante en el nuevo artículo 26 que suscitará otra vez problemas jurídicos, cual es la referencia a las que las líneas maestras de la formación serán elaboradas, junto con la representación de las administraciones públicas, por las organizaciones sindicales y empresariales “más representativas”.

2. El RDL, como ya he indicado con anterioridad, encuentra su origen en el ASE, suscrito el miércoles 2 de febrero por el gobierno español, las organizaciones sindicales CC OO y UGT, y las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME. Más exactamente, su punto de referencia es la parte 1, III del ASE, que incluye el “Acuerdo sobre Políticas Activas de Empleo y otras materias de índole laboral”.

El capítulo I lleva por título “normas generales de la política de empleo” y procede a una amplia modificación de la LE (recientemente ya modificada, no se olvide, por la Ley 35/2010 de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo). La reforma de la LE también se opera en el capítulo II, dedicado al “fortalecimiento de los Servicios Públicos de Empleo en el marco del Sistema Nacional de Empleo”. Más profunda e intensa es la reforma de la LE introducida en el capítulo III, ya que incorpora un nuevo título I bis, en el que se regula el “establecimiento de un catálogo de servicios básicos a la ciudadanía y desarrollo de un modelo de atención personalizada”. Con una terminología que pretende ser impactante, y que ciertamente encuentra su origen en el ASE, el capítulo IV sigue modificando la LE y procede, al menos terminológicamente hablando, a la “transformación de las políticas activas de empleo y redefinición su contenido y desarrollo”, además de modificar (por enésima vez) el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto por el que se aprueba el Texto Refundido de la LISOS.


Las disposiciones transitorias prevén el ritmo de aplicación, y los sujetos beneficiarios, de los itinerarios individuales y personalizados de empleo entre 2011 y 2013, la aprobación por parte del gobierno de la Estrategia Española de Empleo antes del 31 de octubre 2011, y el mantenimiento de la vigencia de las normas que se derogan por la disposición derogatoria única (que ciertamente es amplísima) hasta el momento de aprobación de la Estrategia y del plan anual de PE para 2012, si bien las actuaciones y programas iniciadas con anterioridad se desarrollarán de acuerdo con tales disposiciones.

De bastante importante cabe calificar la disposición final primera, por la que se crea el Fondo de políticas de empleo (probablemente inspirado en el Fondo de Reserva de la Seguridad Social), al que se atribuye la finalidad de atender “necesidades futuras de financiación en la ejecución de las acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo, incluidas las iniciativas de formación profesional para el empleo”. La disposición final segunda indica el título competencial en materia laboral que permite al gobierno dictar la norma, la tercera atribuye a la autoridad ministerial del MTIN las facultades para ejecutar y desarrollar la norma en sus respectivos ámbitos competenciales, y la cuarta prevé la entrada en vigor al día siguiente de su publicación.

3. En la exposición de motivos de la futura norma se explican las razones que justifican la utilización de la fórmula jurídica del RDL y su cobertura constitucional, enfatizándose la importancia de adoptar medidas urgentes que permitan recuperar y mejorar la situación económica y social de España. Sobre la reforma de las PAE, se reconoce que las medidas son de carácter más estructural y de una efectividad más prolongada en el tiempo, pero se considera también urgente su reforma para poder adaptarlas a los cambios en el modelo productivo que se pretenden llevar a cabo en el marco de la economía sostenible que impulsa el gobierno. Las medidas así propuestas y desarrolladas en la futura norma, todas ellas tendentes a la mejora y creación de empleo, justificarían su aprobación por la vía del RDL.

Ahora bien, de una lectura detallada del texto no encuentro argumentos jurídicos sólidos para justificar la utilización del RDL, ya que las modificaciones propuestas no afectan al núcleo duro de las PAE y se centran en gran medida en cuestiones de organización de los Servicios de Empleo y de distribución, o redistribución, de competencias entre el ámbito estatal y los autonómicos y locales, por lo que sólo cabe pensar que sean razones derivadas de la necesidad de poner en práctica las nuevas medidas con las correcciones o modificaciones económicas de las partidas presupuestarias destinadas a las mismas las que justifiquen tan decisión, por lo que el juicio de valor se detiene en el análisis jurídico y no entra en el análisis económico.

Es importante destacar la manifestación contenida en la exposición de motivos, y desarrollada después en el texto articulado, de “evolución del concepto de programas al de servicios a la ciudadanía y a las empresas”, que se justifica porque de tal forma se supera “la actual limitación de la gestión de las políticas activas a convocatorias de ayudas”, de tal manera que la referencia a los “programas” queda sustituida en el texto articulado por la de “acciones y medidas” que se adopten por los poderes públicos en el ejercicio de sus competencias. Cuestión jurídica a debate es, dado que son las CC AA las que tienen competencias de gestión de las PAE y pueden desarrollar sus propias estrategias de actuación, saber si las autonomías podrán seguir desarrollando los programas que consideren adecuados, y que incluyen ciertamente diferentes acciones y medidas a adoptar. Creo que la redacción final del texto ahora objeto de comentario permite un amplio margen de actuación a las autonomías para poner en marcha las actuaciones jurídicas que considere más adecuadas para lograr los objetivos de mejora de la situación del empleo y reducción del desempleo.

1 comentario:

editorex dijo...

Más que comentarios, me agradaria saber su opinión sobre si aquesta reforma favorecerá la igualdad de género y por qué.

Grácias.