La reforma de las políticas activas de empleo. El Real Decreto-Ley 3/2011 (y V).

4. El capítulo I del RDL lleva por título “normas generales de la política de empleo” y cabe calificarlo de importante por algunas modificaciones introducidas.

A) Se incorporan dos nuevos objetivos de la política de empleo, en coherencia con los cambios incorporados más adelante en el texto, relativos a la puesta en marcha de servicios individualizados a la población activa y al fomento de la cultura y de la iniciativa empresarial, al objeto tanto de mejorar la situación de las personas en el mercado de trabajo, ya operen por cuenta propia o ajena, como la competitividad de las empresas.

B) La dimensión local de la política de empleo se vincula a las decisiones que adopten los SPE de las CC AA para posibilitar la participación de los entes locales en la ejecución de las acciones y medidas de políticas activas, con una dicción menos taxativa (“podrán establecer”) que la contenida en el texto ahora derogado (“establecerán”). La estrecha relación entre los SPE autonómicos y las administraciones locales en los procesos de concertación territorial, que en Cataluña adquirieron importancia durante el período 2004-2006 con la creación del consorcio territorial del Vallés Occidental y el de Hospitalet del Llobregat, se pone de manifiesto en el nuevo artículo 4 cuando, además de posibilitar la participación ya indicada, los SPE serán los responsables de trasladar (hubiera sido conveniente a mi parecer incorporar también el término “recoger”) al Sistema Nacional de Empleo la dimensión territorial de las PAE y de determinar, en su caso, “la representación de las entidades locales en los órganos de participación institucional de ámbito autonómico”.

C) De especial relevancia son los dos nuevos preceptos incorporados a la LE por este capítulo I. El artículo 4 bis trata sobre la Estrategia Española de Empleo, inspirada en la Estrategia Europea de Empleo, y el artículo 4 ter versa sobre el Plan anual de política de empleo.

Destaco de la primera, que tendrá carácter plurianual y que deberá elaborarse antes del 31 de octubre este año según se fija en la disposición transitoria primera, la inclusión de las orientaciones (obsérvese bien que no se utiliza el término “Directrices”) y objetivos a alcanzar en materia de política de empleo tanto para el conjunto del Estado como para cada CC AA, concretándose anualmente tales objetivos en el Plan de política de empleo. Tanto la Estrategia como el Plan serán aprobados por el Gobierno; en el primero, la propuesta correrá a cargo del MTIN y su elaboración se hará en coordinación con las CC AA y con la participación de los agentes sociales más representativos, potenciándose la vertiente institucional, algo que parece muy positivo, en cuanto que el proyecto de estrategia deberá ser informado por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, y deberá también ser sometido a consulta e informe del Consejo General del SNE. Respecto al Plan anual de PE, la participación autonómica adquiere también relevancia, dado que su elaboración se hará, teniendo en consideración las previsiones formuladas por las CC AA y el SPEE, en el marco de la Conferencia Sectorial, y además será informado por el Consejo General del SNE.

En definitiva, se refuerza la vertiente de concertación institucional de las políticas de empleo, con una aceptación y reconocimiento del papel relevante que han de jugar las CC AA y los agentes sociales en la elaboración de la Estrategia y del Plan anual, previsiones que no aparecían en los primeros borradores del RDL, reforzamiento que se concreta jurídicamente también en la nueva redacción del artículo 7, en el que se atribuye a la Conferencia Sectorial un rol de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración estatal y las autonómicas en materia de política de empleo “y especialmente en lo relacionado con la Estrategia Española de Empleo y el Plan Anual de Política de Empleo”, y al Consejo general del SNE, órgano consultivo de participación institucional, una nueva función prevista de manera expresa en la LE, y no en sólo en texto reglamentario, que será “la de consulta e informe de la Estrategia Española de Empleo y del Plan Anual de Políticas de Empleo”.

Por otra parte, la potenciación institucional del SNE (en el que, recuerdo, tienen presencia la Administración estatal, las CC AA, y los agentes sociales más representativos) se pone de manifiesto en las modificaciones incorporadas en el artículo 9, regulador de sus funciones, y que mejoran los textos de los primeros borradores de la norma, en cuanto que se incluye no sólo las de aplicar, sino también la de concretar, la Estrategia a través del Plan anual, así como también la realización del seguimiento del Fondo de políticas de empleo que se crea en la disposición final primera.

5. El capítulo II lleva por título, indicativo claramente de aquello que se pretende realizar, “fortalecimiento de los servicios públicos de empleo en el marco del sistema nacional de empleo”. Además de las referencias ya realizadas al fortalecimiento de las competencias de la Conferencia Sectorial y del Consejo General del SNE, hay que decir que la modificación del artículo 6 de la LE, que regula los fines de las políticas de empleo, consiste en incluir esa expresa referencia al fortalecimiento, como actuación conjunta con el favorecimiento de “la colaboración público- privada en la intermediación laboral y el desarrollo de las políticas activas de empleo”, plasmada en la regulación de las agencias de colocación por el RD 1796/2010 de 30 de diciembre y que fue objeto de atención detallada en entradas anteriores del blog.

A) La reforma incorpora un nuevo precepto (artículo 7 bis) regulador de los instrumentos de coordinación del SNE, si bien parece que no de forma exclusiva ya que el primer inciso del precepto dispone que dicha coordinación se llevará a cabo “principalmente” a través de la Estrategia, del Plan anual de PE y del sistema de información de los servicios públicos de empleo (SISPE). Con respecto a este último, se trata de un sistema de información común e instrumento técnico de integración de información de las políticas de empleo que lleven a cabo los SPE en todo el territorio estatal, y del que cabe destacar su referencia expresa a que deberá garantizar que las funciones de intermediación laboral se lleven a cabo de forma adecuada y “sin barreras territoriales”.

B) En coherencia con las importantes modificaciones introducidas por el RDL en el nuevo título de la LE, una de las nuevas funciones del SNE es la determinar y tener actualizado un “catálogo de servicios a la ciudadanía” que prestarán los SPE y que garantizará en todo el territorio estatal “el acceso, en condiciones de igualdad, a un servicio público y gratuito de empleo”.

C) El RDL reformula, en unos caso, y amplía, en otros, las competencias del SPEE. Asume, en coherencia con los cambios introducidos en otros preceptos de la LE, la tarea de elaborar el proyecto de la Estrategia y del Plan anual de PE, la coordinación de las actuaciones conjuntas de los SPE en el desarrollo del SISPE, y la potenciación del observatorio de las ocupaciones del SPEE, en coordinación con los que en su caso creen las CC AA (es decir, no será el SPEE el que “coordine” los distintos observatorios existentes, sino que todos ellos “se coordinarán” a los efectos oportunos).

De especial importancia, y sobre esta cuestión ya efectué un comentario al explicar el RDL 1/2001, es la incorporación de una nueva acción o medida que podrá ser financiada con cargo a la reserva de crédito establecida en el presupuesto de gastos del SPEE, consistente en “4. Programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar la efectividad de las mismas, así como idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios”. Por cierto, esta modificación ya fue incorporada en la disposición adicional tercera del RDL 1/2001, por lo que no alcanzo jurídicamente a comprender cuál es la razón de la “repetición” de la modificación, y sólo se me ocurre pensar, por buscar un razonamiento jurídico (aunque a veces las cosas son más sencillas y cuando “cortas y pegas” textos en el ordenador puede ocurrir que te olvides de “cortar” un texto que ya no debería aparecer) que la referencia del RDL 1/2011 fuera para permitir la entrada en vigor, con arreglo a la legalidad, del programa de recualificación profesional el pasado día 16, y que el texto ahora incorporado en el RDL 3/2011 ya tenga vocación de generalidad para cualquier nuevo supuesto que deba plantearse. En cualquier caso, repito aquí las críticas que formulé en su día: “el nuevo apartado incluye en este grupo los “programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar la efectividad de los mismos, así como idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios”. A mi parecer, no es nada clara la redacción de este precepto, y su indefinición puede servir para ampliar las competencias estatales y reducir las autonómicas en materia de políticas activas de empleo. ¿Qué quiere decir “carácter excepcional”, que sea imprescindible “su gestión centralizada a efectos de garantizar la efectividad…”, o “idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios”? Por todo ello, convendría clarificar mucho a que se refiere este apartado, a fin de evitar que pueda ser una fuente de conflictividad permanente con las autonomías”.

En el ámbito de las relaciones entre el SPEE y los SPE autonómicos la norma da un paso adelante respecto a la coordinación entre ambas para “garantizar la coordinación entre políticas activas de empleo y prestaciones por desempleo”, en la misma línea por cierto que las previsiones recogidas en la Ley 35/2010, y para ello prevé que se establecerán sistemas de cooperación entre el SPEE y las CC AA “que hayan asumido el traspaso de las competencias”, todas ellas por cierto (a excepción de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla) desde que el País Vasco las asumiera a partir del 1 de enero de este año. Sigue estando sobre la mesa del debate jurídico la cuestión que probablemente ayudaría a una mejor gestión y coordinación de todas las PE, como sería que las CC AA pudieran gestionar las prestaciones por desempleo (con estricto respeto, que nadie se preocupe, al principio de caja única de la Seguridad Social), y así se ha solicitado reiteradamente por la CC AA de Cataluña desde la aprobación de la ley reguladora de su servicio de empleo, pero esta es una cuestión que sigue estando (¿hasta cuándo) fuera del debate político-jurídico por parte del gobierno estatal.

D) En mis consideraciones generales sobre la reforma de la LE operada por el RDL he puesto de manifiesto aquello que considero especialmente positivo, cual es una mayor sensibilidad y aceptación de la realidad autonómica y de la asunción de competencias por parte de las autonomías en materia de PE (aunque vuelvo a insistir que esa posibilidad viene dada por el marco constitucional, estatutario, y por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional). La concreción de esa manifestación se observa con nitidez y claridad en la modificación del artículo 17, que regula los SPE autonómicos, con la mención expresa a su participación en la elaboración de la Estrategia y del plan anual de PE, y a la posibilidad de las que también se les dota, recogida igualmente en el texto definitivo de la norma y que no aparecía en los primeros borradores del texto, de elaborar sus propios planes de política de empleo, que deberán estar enmarcados, y parece que ello es del todo coherente y no cuestiona en modo alguno la libertad de actuación autonómica, “de acuerdo con los objetivos del Plan Anual de las Políticas de Empleo y en coherencia con las orientaciones (insisto, no se trata de directrices de obligado cumplimiento sino de observaciones) y objetivos de la Estrategia Española de Empleo”.

6. El capítulo III es una de las novedades más significativas de la reforma, y pone de manifiesto que uno de sus objetivos básicos es la atención personalizada a las personas y empresas que acudan a los SPE, o por decirlo con las propias palabras de la norma “las demandas y necesidades de cada una de ellas, a efectos de que se proporcionen los servicios que correspondan”, enmarcada dentro de un catálogo de servicios estructurados con carácter general para todo el territorio estatal y que se diferenciarán en su contenido según cuál sea el sujeto que demande la atención de los SPE, ya sea persona ocupada, desempleada o empresa, y de ahí que se incorpore un nuevo título I bis a la LE con el rótulo general de “servicios a la ciudadanía prestados por los Servicios Públicos de Empleo”.

Dicho título incluye un primer capítulo dedicado a las personas y empresas usuarias de los servicios, y un capítulo segundo dedicado de forma específica al acceso de las personas desempleadas. El catálogo de servicios tendrá un contenido mínimo común para todos los SPE, enumerado y detallado en el texto, sin perjuicio, y debe valorarse nuevamente la perspectiva autonomista, que cada SPE pueda desarrollar “y ampliar” esta oferta en su respectivo ámbito territorial, teniendo en cuenta la realidad de su mercado de trabajo y las necesidades de las personas y empresas a las que se dirigen sus servicios.

La norma incluye, por consiguiente, un catálogo específico de servicios para personas desempleadas (entrevistas personalizadas, información y gestión de ofertas de empleo, elaboración de un itinerario de inserción, oferta de acciones de formación profesional, evaluación y reconocimiento de competencias laborales, y reconocimiento de las prestaciones por desempleo con impulso y desarrollo de su gestión “por medios electrónicos”), un segundo para personas ocupadas (semejante al anterior salvo en lo relativo a las prestaciones por desempleo y con el acento puesto en medidas tanto de fomento de empleo, por cuenta ajena o propia, como de mejora de la cualificación profesional), y un tercero destinado específicamente a empresas (difusión de sus ofertas de empleo, información sobre el mercado de trabajo, tramitación telemática de contrataciones y altas – por cierto, la referencia específica al “portal del Sistema Nacional de Empleo” parece demasiado concreta y hubiera sido más adecuado a mi parecer referirse a medios o sistemas informáticos o electrónicos disponibles --, y asesoramiento para creación de empresas y potenciación de la economía social.

El capítulo II del nuevo título I bis regula el acceso de las personas desempleadas a los servicios, siendo el eje central del texto reformado la articulación de un itinerario individual y personalizado de empleo, que se configura jurídicamente (artículo 19 sexies) como “un derecho para las personas desempleadas y como una obligación para los servicios públicos de empleo”. Dicho itinerario implica la suscripción de un acuerdo personal de empleo (APE) que formará parte del compromiso de actividad en el supuesto de que se trate de personas perceptoras de prestaciones por desempleo, y cuyo incumplimiento merecerá las sanciones previstas en la normativa de la LISOS, y en cuanto que su incumplimiento lo será también del compromiso de actividad podrá llevar aparejada la suspensión o extinción de la prestación por desempleo.

La actuación de los SPE podrá incluir la derivación de la realización de determinadas acciones a desarrollar por las personas demandantes de empleo a las entidades colaboradoras (recuérdese la normativa sobre acciones de orientación y asesoramiento para el empleo), en el bien entendido que deberá concretarse cuáles son las actuaciones propias (¿no delegables?) de los SPE y aquellas que podrán ser concertadas. Para colectivos prioritarios, todos los enunciados en el anterior artículo 26 y ahora renumerado como 19 octies, se prevén programas específicos de empleo y diseños también específicos, en su caso, de empleo, con intervención de los servicios sociales cuando se considere necesario para prestar una mejor atención y servicios a dichas personas (“jóvenes, con particular atención a aquellos con déficit de formación, mujeres, parados de larga duración, mayores de 45 años, personas con discapacidad o en situación de exclusión social, e inmigrantes, con respeto a la legislación de extranjería, u otros que se puedan determinar, en el marco del Sistema Nacional de Empleo”).

7. El capítulo IV tiene un título grandilocuente, que encuentra su origen en el ASE, cuál es el de “transformación de las políticas activas de empleo y redefinición de su contenido y desarrollo”.

La modificación del artículo 23, referido al concepto y principios generales de las PAE, sirve para introducir la referencia, positiva a mi parecer, a las medidas de mantenimiento del empleo entre aquellas que conforman las PAE. Por su parte, el nuevo artículo 24 trata sobre los principios generales de las PAE, que además deberán informar también las actuaciones de sus entidades colaboradoras, poniendo el acento en el tratamiento individualizado de las personas que se dirigen a los SPE, la atención eficiente a las empresas que demandan su actuación, el fomento de la iniciativa empresarial, la igualdad de oportunidades y no discriminación en el acceso al empleo, y la adecuación de las PAE a las características de cada territorio en el que operan, por lo que deberán tomar en consideración la realidad territorial del mercado de trabajo y también aquello que la norma califica como “peculiaridades locales y sectoriales”.

También es totalmente nuevo el artículo 25, que regula la identificación y ámbito de las políticas activas de empleo. El texto hasta ahora vigente disponía lo siguiente: “Artículo 25. Clasificación. 1. Los programas y medidas que integren las políticas activas de empleo se orientarán y se ordenarán por su correspondiente norma reguladora, mediante actuaciones que persigan los siguientes objetivos: a) Informar y orientar hacia la búsqueda activa de empleo. b) Desarrollar programas de formación profesional ocupacional y continua y cualificar para el trabajo. c) Facilitar la práctica profesional. d) Crear y fomentar el empleo, especialmente el estable y de calidad. e) Fomentar el autoempleo, la economía social y el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas. f) Promover la creación de actividad que genere empleo. g) Facilitar la movilidad geográfica. h) Promover políticas destinadas a inserción laboral de personas en situación o riesgo de exclusión social”.

La primera versión conocida del RDL identificaba los ámbitos de las PAE en términos semejantes al del texto vigente, es decir con una redacción muy concreta y escueta de cada ámbito (antes “objetivos”), al margen de los cambios introducidos en el texto. Por el contrario, el texto final del RDL realiza una descripción casi exhaustiva de los diferentes ámbitos de las PAE, más propia de una norma reglamentaria (y que con casi toda seguridad también debería ser más restrictiva para no limitar el ámbito de actuación, o más exactamente la delimitación de los ámbitos de las PAE, de las CC AA) que no de una ley. Hubiera sido más conveniente a mi parecer un precepto generalista y que permitiera después a cada CC AA dotarlo de mayor o menos contenido en su ámbito territorial correspondiente. No obstante, esta crítica pierde buena parte de su razón de ser cuando se lee el número 2 del artículo 25, incorporado en el texto definitivo y que no aparecía en los primeros borradores de la norma, en el que se dispone que las acciones y medidas correspondiente a los ámbitos listados en el número 1 “se diseñarán y desarrollarán por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias”, quedando sólo para diseño y desarrollo del SPEE “estas acciones y medidas en su ámbito competencial”.

Por otra parte, se incorpora al nuevo artículo 26 una amplia explicación de aquello que es la formación profesional para el empleo y sus notas y características más relevantes. Dado que la disposición derogatoria única no deroga expresamente el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, ni tampoco lógicamente las normas de desarrollo del mismo, habrá que examinar con detalle en qué medida el nuevo artículo 26 deroga la normativa citada en todo aquello que “contradigan o se opongan a lo dispuesto en el presente Real Decreto-Ley”.

De especial importancia a mi parecer son los “principios, fines y objetivos” del subsistema a los que se refiere de forma expresa el precepto, probablemente incorporados en la última fase negociadora del precepto legal y en las que son fácil y claramente perceptibles las influencias de las organizaciones sindicales y empresariales en su redacción final; en efecto, se incluye el derecho a la formación profesional para el empleo y la igualdad en el acceso de la población activa y las empresas a la formación y a las ayudas a la misma, pero al mismo tiempo se vincula el subsistema con el diálogo social, con la negociación colectiva, y con “la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el diseño y planificación del subsistema de formación profesional para el empleo”. Como ya he expuesto con anterioridad, la mención al carácter más representativo de las organizaciones que participan en el “diseño y planificación” del subsistema puede levantar críticas de otras organizaciones por entender que no se respeta la doctrina del TC sobre el derecho a la participación en este ámbito de las organizaciones sociales sin restricciones por razón de su mayor o menor representatividad.

Por otra parte, la norma se relaciona con la Ley Orgánica 5/2002 de las cualificaciones y la formación profesional, y de ahí que incluya amplias referencias a los certificados de profesionalidad, el catálogo nacional de cualificaciones, el sistema nacional de cualificaciones y formación profesional, los centros de referencia nacional, la red de centros colaboradores públicos y privados de los SPE, y la coordinación entre las distintas administraciones competentes en la materia, con el impulso de procesos de evaluación “sistemáticos y periódicos”.

Casi se acaba el alfabeto en la enumeración de las normas que quedan derogadas por el RDL, en los términos que hemos visto con anterioridad. Distintas medidas de fomento de empleo para todos los trabajadores en general y para las personas con discapacidad en particular son derogadas, incluyéndose aquí todas las relacionadas con el apoyo a las diferentes administraciones públicas y a entidades públicas y privadas para el fomento del empleo en ámbitos estatales, autonómicos y locales, ya fuera por cuenta ajena o en empresas de economía social para socios trabajadores y de trabajo.

8. Por último, y aquí concluyo mi explicación, está por ver cuál será la importancia del nuevo fondo de políticas de empleo que se crea por la disposición final primera y que se constituirá en el seno del SPEE, financiado con las cantidades referenciadas en el número 2 y que se podrá poner en marcha con la finalidad de “atender necesidades futuras de financiación en la ejecución de las acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo”. Cabe hacer alguna crítica al hecho de que el Comité de Gestión del fondo sólo esté integrado por representantes de la Administración General del Estado, si bien puede salvarse parcialmente la misma por el hecho de que corresponderá al SNE el seguimiento de las actividades del Fondo, de tal manera que según dispone el número 9 “será informada semestralmente de la evolución y composición del mismo”.