El desarrollo de la reforma laboral de 2010. La regulación d elas agencias de colocación (II)

3. La tramitación parlamentaria del proyecto de ley de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo en el Congreso de los Diputados (en adelante CD).

A) Examino a continuación, en primer lugar las enmiendas más significativas presentadas por los grupos parlamentarios del CD a la materia que está siendo objeto de explicación.

a) Por parte del grupo popular, cabe decir que la principal y preferente, que puede servir para entender casi todas la demás presentadas a este capítulo, es que las ETTs pudieran ser también AC, algo por otra parte que no resultaba extraño en cuanto a las propuestas del grupo popular porque ya se había planteado en sus enmiendas al RDL 2/2009 que acabó convirtiéndose en la Ley 27/2009. Es decir, se pedía que las ETTs pudieran actuar no sólo para su actividad principal, que es la contratación de trabajadores para cederlos a otras empresas, sino también como AC siempre y cuando obtuvieran, al igual que las AC propiamente dichas, la autorización del SPE. Que la puesta en marcha de las AC debería llevarse a cabo lo antes posible según el grupo popular lo demostraba su enmienda de que el desarrollo de la nueva ley en esta materia había de realizarse en un plazo de 2 meses (y no de 6 como se preveía en la disposición final séptima del RDL).

b) En cuanto a las enmiendas del grupo parlamentario catalán (Convergència i Unió), cabe destacar que también defendía la posibilidad de que las ETTs pudieran convertirse en AC. Esta era la enmienda más relevante a mi parecer presentada al capítulo IV del RDL (medidas para la mejora de la intermediación laboral y sobre la actuación de las empresas de trabajo temporal) y que se reflejaba en muchas de las restantes, en el bien entendido que la propuesta iba acompañada por otras enmiendas en las que se pedía la fijación de indicadores de eficacia de las agencias privadas de colocación para controlar las mismas, a efectos, se argumentaba, de “impedir la dualidad en el desempleo y en la intermediación entre servicios públicos y privados”.

c) El Bloque Nacionalista Gallego (BNG), se mostraba muy severo en sus enmiendas al objeto de prohibir la existencia de agencias privadas de colocación, por lo que pedía la supresión de la mayor parte de las disposiciones que hacían referencia a las mismas. Se argumentaba que aquello que había que hacer era potenciar y mejorar los servicios públicos de empleo para reforzar la intermediación laboral pública, y se criticaba que, al parecer del BNG, se hubiera hecho justo lo contrario en la normativa vigente, esto es “reforzar las agencias privadas de colocación y la apertura de la colaboración público – privada en esta cuestión”. En la misma línea, Izquierda Unida – Iniciativa per Catalunya Verds (IU-ICV) se oponía frontalmente a la regulación de las AC, y de ahí que se propusiera la supresión de la mayor parte de los preceptos que habían modificado tanto la LE como la LETT, para volver a su redacción original.

B) Paso a continuación a explicar las modificaciones operadas en el texto del capítulo IV del proyecto de ley como consecuencia del Informe de la Ponencia y su tramitación en la Comisión de Trabajo e Inmigración con competencia legislativa plena.

a) Con carácter previo al estudio de las modificaciones introducidas en el articulado del proyecto de ley, quiero poner de manifiesto dos cuestiones relevantes en este ámbito:

En primer lugar, cabe hacer mención de la nueva disposición adicional decimoséptima (incorporada en ponencia y mantenida en Comisión), que es a mi entender una manifestación de voluntad de defensa y reforzamiento de los servicios públicos de empleo, manifestación que ciertamente deberá concretarse, sin olvidar lo que se ha hecho hasta ahora, en términos cuantitativos y cualitativos en la práctica cotidiana.

Se efectúa justamente para recordar su importancia en un momento en el que se abrían las puertas de la intermediación laboral a las AC, y en el que se habían formulado duras críticas por parte de algunos grupos políticos (el Sr. Llamazares, de IU-ICV, afirmó en el debate de Comisión que la reforma “privatiza aún más la intermediación laboral en contra de los servicios de empleo – degrada lo público”) y de las organizaciones sindicales sobre el riesgo de privatización de los servicios de empleo (el titular de una nota de prensa de la UGT del día 6 de agosto era muy expresivo: “el gobierno deja a los parados a merced de las agencias de colocación con ánimo de lucro”).

Pues bien, frente a estas críticas, la norma estipulaba en la citada disposición que el gobierno “seguirá reforzando los Servicios Públicos de Empleo estatal y autonómicos mediante la mejora de sus recursos humanos, tecnológicos, organizativos y de la red de servicios”, y que así mismo “incrementará el grado de coordinación y eficacia entre los Servicios de Empleo estatal y autonómicos para promover los cambios en el acceso y la mejora de empleo y para gestionar las prestaciones por desempleo”. El precepto no fue modificado desde este trámite parlamentario y así se ha recogido en la Ley 35.

En segundo término, las personas que estudien el Informe de la ponencia y el texto aprobado por la Comisión, comprobarán que hay diferencias sustanciales, entre las enmiendas incorporadas en el Informe y el texto finalmente aprobado por la Comisión, que se parece mucho más al del proyecto de ley, es decir al que tiene su origen en el RDL, que al de la ponencia. No obstante, ya adelanto que el Senado modificaría sustancialmente el texto aprobado por la Comisión y volvería en gran medida al texto de la ponencia, y así quedaría reflejado en el texto final.

b) En el artículo 14 el primer cambio se concreta en el propio título del precepto, que añade la mención “Agencias de colocación” tras “Políticas de empleo”.
Este es un precepto significativo de aquello que he indicado con anterioridad. El Informe incorporó siete enmiendas al nuevo artículo 21 bis de la LE, dedicado a la regulación jurídica de las AC. Pues bien, en el texto de la Comisión sólo se mantuvo una de ellas y que fortalecía, ciertamente, la protección de las personas con discapacidad pero que, en cualquier caso, no afectaba al núcleo duro de regulación de dichas AC. En concreto, la modificación radicaba en un añadido a las obligaciones que asumían las AC, una de los cuales era el cumplimiento de las normas sobre accesibilidad universal de las personas con discapacidad, que se ampliaría, con aceptación literal de una enmienda de CiU, a “velar por la correcta relación entre las características de los puestos de trabajo ofertados y el perfil académico y profesional requerido, a fin de no excluir del acceso al empleo a las personas con discapacidad”. La justificación de la enmienda casi repetía las mismas palabras, ya que se pretendía según sus redactores, “impedir que se establezcan condiciones que no son necesarias para un puesto de trabajo para impedir el acceso a las personas con discapacidad”.

En el camino se habían quedado todas las demás enmiendas, de las que destaco algunas: la manifestación expresa de que las empresas de recolocación serían AC especializadas en esa actividad; la regulación de la autorización para poder iniciar su actividad una AC, adjudicada al Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante SPEE) si su ámbito de actuación fuera suprautonómico, y al correspondiente servicio público autonómico de empleo si dicha actuación no superara la autonomía, manteniéndose la redacción del RDL de autorización por parte del SPE “por razón del domicilio social de la agencia”; la concreción de que el sistema de información proporcionado por las CC AA, y que ahora se ampliaba lógicamente al SPEE, debía ser telemático; en fin, querer concretar de forma minuciosa los términos del convenio de colaboración de las AC con los SPE sobre el incumplimiento de las obligaciones por parte de trabajadores, solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo.

Al artículo 22bis de la LE, sobre discriminación en el acceso al empleo, el Informe incorporó la mención expresa a la discriminación “tanto directa como indirecta”, modificación no incorporada al texto final que mantuvo la referencia genérica a la discriminación y sin hacer expresa mención a cada una de ellas, si bien en el Senado sí se acogería la enmienda.

El Informe ya incorporó, y la Comisión los mantuvo y amplió en algún caso, nuevos preceptos a la LE, o modificaciones de los mismos, que afectaban fundamentalmente a los recursos económicos de que pudieran disponer las CC AA para llevar a cabo sus políticas activas de empleo, por una parte, y a la más estrecha vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo, por otra, así como también se incorporaron nuevos preceptos (a instancias de CiU) dirigidos de forma concreta a colectivos por razón del sector de actividad (construcción) o por razón del estado físico (personas con discapacidad).

Se modificó el artículo 27, que lleva por título “la inscripción de los beneficiarios de prestaciones como demandantes de empleo y su participación en las políticas activas de empleo”, con remisión al artículo 231 de la LGSS, que regula las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de las prestaciones por desempleo, a fin y efecto de que quedara constancia en la LE de la obligación de suscribir el compromiso de actividad y cumplir las exigencias de dicho compromiso. Además, la previa inscripción en el SPE, y en su caso de su mantenimiento, posibilitaría después, y esta era una novedad incorporada al primer precepto citado, que los solicitantes y beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo que lo desearan pudieran “requerir los servicios de las agencias de colocación”.

4. La tramitación parlamentaria en el Senado.

A) El Boletín Oficial del Senado publicó el 9 de agosto el texto del proyecto de ley de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo remitido por el CD tras su aprobación el 29 de julio por la Comisión de Trabajo e Inmigración con competencia legislativa plena. Examino en primer lugar algunas enmiendas presentadas por los grupos parlamentarios, y me remito al apartado anterior para completar la explicación (ya que buena parte de las enmiendas eran idénticas a las presentadas en el CD).

a) Por parte del BNG se insistía en la prohibición de la intermediación privada en el mercado de trabajo, debiendo actuar solamente los SPE. Esta es la tesis, en muy pocas palabras, de las enmiendas presentadas al capítulo dedicado a la reforma de los servicios de empleo. O dicho de otra forma, se pedía la supresión de los artículos 14, 15 y 16, que regulaban las agencias de colocación, y se argumentaba que aquello que debía hacerse era preservar el carácter público de la intermediación laboral, mejorar y potenciar los servicios públicos de empleo, afirmándose (con una contundencia que creo que no se ajustaba al texto completo de la norma) que era “justo lo contrario” de lo propuesto en la norma, ya que “se contempla reforzar las agencias privadas de colocación y la apertura de la colaboración pública-privada en esta cuestión”. En la línea propositiva de reforzar los servicios públicos, una enmienda iba bastante más allá de las declaraciones programáticas contenidas en el proyecto de ley, en su redacción del Congreso, y pedía que el refuerzo de tales servicios debía suponer un incremento de la inversión destinada a los mismos, “de manera que en el año 2015 el Estado español alcance la media que la Unión Europea destina a estas políticas con respecto a su PIB”.

b) De especial importancia eran las enmiendas presentadas por el grupo socialista. Con respecto a las AC y las ETTs se proponía recuperar la redacción del informe de la ponencia del CD, y por ello me remito a la explicación realizada en su momento. Solo deseo destacar ahora dos cuestiones concretas: en primer lugar, el intento de recuperar el control por parte del SPEE cuando el ámbito de actuación de la AC fuera suprautonómico; en segundo término se concretaba que en el hipotético supuesto de incumplimiento del trabajador ante una oferta o actividad formativa de la AC, la puesta en marcha del correspondiente procedimiento sancionador sólo podría ser efectuada por el SPE, “a quien la agencia debe comunicar dicho incumplimiento a los efectos de colaboración”.

B) La Comisión de Trabajo e Inmigración aprobó el 25 de agosto el proyecto de ley con competencia legislativa plena. La enmienda del grupo socialista fue aprobada con 13 votos a favor y 13 abstenciones, destacando la senadora socialista Sra. Sanz que la enmienda (en puridad se trata de enmiendas, ya que se modificaban diversos preceptos legales recogidos en el artículo 14 del proyecto de ley trataba de controlar más las AC.

La enmienda aprobada reincorporó el texto del informe de la ponencia de la Comisión de Trabajo e Inmigración del CD, que desapareció dos días después durante el complejo debate en Comisión. El Informe de la Ponencia incorporó siete enmiendas al nuevo artículo 21 bis de la Ley de Empleo, dedicado a la regulación jurídica de las AC. Pues bien, como ya he explicado con anterioridad, en el texto de la Comisión sólo se mantuvo una de ellas y que fortalecía, ciertamente, la protección de las personas con discapacidad pero que, en cualquier caso, no afectaba al núcleo duro de regulación de dichas AC.

El Senado recuperó todas las enmiendas que habían desaparecido del texto de la Comisión del CD, con la justificación de que el régimen de autorización aprobado de las AC se adecuaba al reparto competencial entre administraciones y configuraba la autorización con validez y ámbito funcional único, y al mismo tiempo, siempre según la enmienda aprobada, el nuevo marco jurídico “es más acorde con el marco competencial autonómico”. Sí me parece importante la recuperación de la obligación de concretar los términos de la colaboración entre las AC y los SPE en los supuestos de incumplimiento por parte de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de las prestaciones por desempleo de las obligaciones legalmente previstas, ya que es el SPE el que deberá adoptar las medidas sancionadoras que corresponda. La enmienda era clara en este apartado, destacando que el procedimiento sancionador “queda en manos del propio servicio público de empleo”, y que para ponerlo en marcha la AC debería comunicarle los incumplimientos que se produjeran.

Por fin, con el apoyo de los grupos socialista y de CiU se acordó y así se incorporó al texto, la fijación de indicadores de eficacia de las AC, con evaluación bianual “a efectos de posibles convenios de colaboración entre agencias y los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas”.