Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración II.

1. Ayer tuve la oportunidad, y la suerte, de participar en una reunión de trabajo organizada por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes para debatir sobre las grandes líneas del nuevo PECI para el período 2011-2014, plan cuya dirección asume una persona que conoce profundamente el mundo de la inmigración, el catedrático de antropología de la Universidad Autónoma de Madrid y director del Instituto universitario de investigación sobre migraciones, etnicidad y desarrollo social (IMEDES) Carlos Giménez.

Digo que tuve la suerte de participar en la reunión porque la presencia de un cualificado grupo de personas de diferentes ámbitos académicos te ayuda siempre a tener una visión global del fenómeno migratorio y no centrada única y exclusivamente en el ámbito profesional propio, al mismo tiempo que permite aprender, y mucho, de las tesis y pareceres de todos y cada uno de los miembros del grupo.

En el debate, totalmente abierto, se plantearon una serie de cuestiones para centrar la reunión y para recabar el parecer de las personas participantes sobre qué valoración hacíamos del PECI I, ya en su última fase temporal, y que pensábamos que debería incorporar el PECI II en atención a los cambios habidos en la realidad económica y social desde que se aprobó y puso en marcha el primer plan, cambios sin duda de una extraordinaria importancia y que han afectado de lleno al mundo de la inmigración en España. Recojo en esta entrada del blog algunas de las ideas que expuse durante la reunión o que ya había manifestado por escrito con ocasión de mi respuesta a la invitación a participar en el grupo de trabajo.

2. La importancia del PECI I a mi parecer ha sido doble: por una parte, se dispone de un documento que recoge todos aquellos ámbitos de actuación que afectan a la política de inmigración y que implican a las diversas Administraciones Públicas y a las organizaciones sociales; por otra, se formulan una serie de líneas y principios de actuación, en estrecha sintonía con el marco constitucional y legal vigente. Si el diseño y la difusión del PECI I se han desarrollado conforme a las previsiones de sus redactores, la implementación ha sufrido más dificultades, dado que la crisis económica y social iniciada en España a partir de 2008 ha cambiado muchas de las “reglas del juego” sobre las que se elaboró el PECI I.

3. Se planteó qué rasgos y tendencias de la coyuntura española actual, y en su caso de la europea o mundial, considerábamos que deben tenidos especialmente en cuenta a la hora de elaborar el nuevo diagnóstico de situación para el PECI II.

A) En mi intervención expuse que el debate sobre cómo articular una adecuada política migratoria adquiere una gran importancia, tanto en el ámbito español como en el europeo e internacional, pues parece muy difícil pensar que la inmigración se reducirá drásticamente o desaparecerá aún cuando se establezcan numerosas medidas restrictivas y de control. Hoy justamente se publica en la prensa la referencia a las conclusiones del último informe de la prestigiosa Fundación Ceimigra, en el que se expone que la baja natalidad, el envejecimiento de la población y mantener el sistema de Seguridad Social hará que la economía española necesite que lleguen unos 4,1 millones de inmigrantes en el año 2034.

El fenómeno migratorio es uno de los fenómenos más característicos encuadrables en el proceso de globalización económica y que se ve seriamente afectado por los procesos de transnacionalización, si bien se ha producido a lo largo de toda la historia e incluso en muchas ocasiones impulsado por los gobiernos para evitar conflictos sociales y reducir los niveles de desempleo. Hay que acercarse a este fenómeno sin creer que tiene naturaleza básicamente temporal, pues la realidad nos demuestra que cada vez más tiene una vocación de permanencia estable, tanto para el inmigrante como para la familia que se incorporará después una vez que tenga derecho a ello, y las secuelas posteriores en términos de generaciones de hijos e hijas de inmigrantes y que se encuentran plenamente integradas en la sociedad que acogió a sus mayores. Cuestión diferente, y cada vez de mayor importancia es cómo facilitar la migración circular y evitar la pérdida de derechos para la población extranjera que abandone el país de acogida (en este caso España) durante un determinado período de tiempo, a fin y efecto de que pueda regresar cuando lo considere oportuno.

B) Con respecto a la integración laboral de las personas inmigrantes en España en esta década se ha publicado recientemente un interesante estudio de la Fundación Primero de Mayo, dirigido por Jorge Aragón, del que extraigo algunas de las tesis que me han parecido más relevantes: en nuestro país, y también en otros países europeos, “los procesos migratorios se encuentran íntimamente ligados a las transformaciones y demandas del mercado de trabajo, a los déficits de mano de obra y a los desajustes registrados a lo largo de las últimas décadas”. Esto es muy importante porque “el acceso a los derechos y la integración social de las personas inmigrantes descansa, en parte, en el acceso al mercado de trabajo y en la garantía de unas condiciones laborales dignas”. Coincido plenamente con la importancia de la calidad del empleo como elemento clave de la integración. La crisis (a partir de 2008) está afectando más intensamente a la población extranjera que a la española y, por otra parte, la población inmigrante “registra niveles de sobre cualificación superiores, un salario medio muy inferior y un menor porcentaje de participación en formación continua que la población española”. Justamente con ocasión de la crisis se constata que los inmigrantes han ampliado el uso de los recursos que ofrecen los Servicios Públicos de Empleo, y ha superado a la población española “en demandas de empleo, beneficiarios de prestaciones por desempleo, contratación y formación ocupacional”.

La relación entre la inmigración y el empleo es una de las características más relevantes que afectan a la realidad económica y social del territorio español. Justamente esa realidad de la inmigración es un elemento destacado de diferenciación respecto de nuestro marco de análisis de la realidad económica y social con respecto al de una década atrás, pues difícilmente hubiéramos podido pensar entonces que los extranjeros (básicamente los ciudadanos extracomunitarios) supondrían más del 10 % del total de afiliados a la Seguridad Social al finalizar el mes de octubre de 2010. En este terreno cobra especial relevancia el debate sobre la necesidad de una mayor rapidez en la tramitación de la homologación de las titulaciones profesionales obtenidas en otros Estados y cuyo retraso lleva en muchas ocasiones a que una parte no menospreciable de la población extranjera deba subocuparse en el mercado de trabajo. Desde una perspectiva internacional, los estudios de la Organización Internacional del Trabajo siempre han de sernos útiles como punto de referencia, y uno reciente sobre las migraciones laborales internacionales contiene varias tesis que pueden ser de utilidad en los trabajos de elaboración del PECI : “la gobernanza nacional e internacional de la migración laboral debería reconocer que la mayor parte de los migrantes busca trabajo decente, y ofrecer mayores oportunidades legales para la movilidad laboral; que las políticas deberían basarse en el reconocimiento de los beneficios mutuos, tanto para los países de origen como para los de destino; que la protección de los derechos de los migrantes es fundamental para que todas las partes obtengan los beneficios de desarrollo que acarrea la migración; que son necesarios enfoques integrales para la migración irregular, incluso que aborden sus causas básicas”.

Cuando algunas Comunidades Autónomas superan el 10 % de población extranjera (en su gran mayoría extracomunitaria, a salvo de las que tienen un importante volumen de población rumana) parece un ejercicio de hipocresía intelectual seguir debatiendo sobre las bondades o maldades de la inmigración, porque lo que hay que hacer es gestionar correctamente la situación y saber hacia dónde queremos dirigirla. Coincido con los objetivos marcados en el plan de ciudadanía e inmigración 2009-2012 de la Generalitat de Cataluña, en el que tuve oportunidad de participar, en el ámbito de la gestión de los flujos migratorios y acceso al mercado de trabajo, y en concreto por la apuesta por otorgar prioridad a que “las políticas de gestión de los flujos migratorios prioricen las entradas regulares vinculándolas, por un lado, a las necesidades reales del mercado de trabajo y, por otro, a la empleabilidad a lo largo de toda la vida laboral y desde una perspectiva integral, es decir, teniendo en cuenta a las personas productoras, a su familia y su proyecto vital”. En ese análisis de la población inmigrada y de cómo le afectan los cambios en el mercado de trabajo será conveniente prestar atención al impacto diferenciado para trabajadores y trabajadoras, dado el importante peso que la caída del sector de la construcción, con presencia mayoritariamente masculina, ha tenido en el empleo y desempleo de la población inmigrada, y de qué políticas de formación y cualificación profesional deben ponerse en marcha para favorecer el reciclaje hacia ámbitos de actividad con perspectivas favorables de crecimiento de empleo en el próximo futuro.

No hay duda de que hemos de apostar por la mejora de calidad y la competitividad de nuestro tejido productivo, y ello no puede hacerse por la vía de una política de mano de obra que opte por la precariedad, la desregulación y el incumplimiento de la legalidad. Necesitamos apostar por una política de mano de obra que potencie la formación y la cualificación del personal. De ahí que la incorporación de los inmigrantes al mercado de trabajo ha de hacerse de forma que aprovechen todos sus conocimientos y habilidades. De ahí que cobre toda su importancia a mi parecer, aunque creo que se ha avanzado poco en el camino, la creación de un Servicio Exterior de Empleo que canalice el acceso al mercado de trabajo español de los ciudadanos extranjeros que puedan incorporarse en adecuadas condiciones y con los conocimientos profesionales requeridos. Y de ahí también que cobre toda su importancia el cumplimiento de lo dispuesto en varios Estatutos de Autonomía sobre ampliación de competencias autonómicas en materia de inmigración, señaladamente la concesión de las autorizaciones iniciales de trabajo, tal como ya ocurre en Cataluña a partir del 1 de octubre de 2009, competencias que no han merecido reproche jurídico alguno en la Sentencia del Tribunal Constitucional número 31/2010 de 28 de junio sobre la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Justamente la nueva realidad competencial autonómica es un claro rasgo diferenciados del PECI II con respecto al I, dado que este se adoptó por el Consejo de Ministros el 16 de febrero de 2007, cuando se habían aprobado sólo pocos meses antes los Estatutos de Autonomía de la Comunidad Valenciana y Cataluña y estaban a punto de publicarse los Estatutos de otras Comunidades Autónomas que han reformado sus Estatutos e incorporado nuevas competencias en materia de inmigración, con especial atención a las políticas de integración de la población inmigrada.

C) Las normas que regulan la inmigración no puede ir por un lado mientras que la realidad económica y social va por otro. En España el objetivo a conseguir, y en ello han de implicarse activamente todas las Administraciones (General de Estado, autonómica y local) y todos los agentes sociales, es la plena regularidad del trabajo que presten los inmigrantes. Es obvio que es muy fácil de decir y más que difícil de aplicar, pero nos jugamos buena parte de la cohesión social que debemos tener, y mucho más ante la difícil situación económica y social en la que estamos instalados desde 2.008. El debate ya no es la inmigración sino la integración de los inmigrantes. Y del debate, de las palabras, hemos de pasar a los hechos, las medidas para facilitar esa integración regular. Y creo que conviene recordar estas premisas antes los tiempos difíciles que vivimos desde 2008 y los que aún viviremos durante los próximos años. Justamente lo que debe hacer la política de inmigración es evitar desde un primer momento las situaciones de irregularidad, y garantizar que todas las personas extranjeras que trabajen puedan hacerlo regularmente y con plenitud de derechos y obligaciones. En especial, deben adoptarse medidas que eviten el incremento de las situaciones de irregularidad sobrevenida y que permitan a los trabajadores extranjeros mantener su estatus de regularidad administrativa.

D) Hay que apostar porque los Estados miembros de UE, y por consiguiente España, adopten medidas que no sólo tengan una visión a corto plazo (quizás más rentables electoralmente pero con posibles impactos negativos a más largo plazo) y que tengan una visión de futuro, teniendo en consideración el proceso de envejecimiento de la sociedad europea y la necesidad de atracción de población migrante una vez que se haya superado la crisis. En la mayor parte de los estudios realizado a escala de la Unión Europea se pone de manifiesto que necesitará incrementar la inmigración en el futuro si quiere tener una economía más competitiva y responder adecuadamente al cambio demográfico.

La adopción de medidas que contribuyan a maximizar el potencial de la población inmigrada y su integración en la sociedades de acogida deberá permitir también reducir las preocupaciones de la población autóctona y atacar los brotes de racismo y xenofobia que toda crisis plantea en términos de respuestas rápidas y aparentemente sencillas (pero siempre irreales) para resolver los problemas. En especial, la lucha contra toda discriminación en el mercado de trabajo es crucial para potenciar la integración de la población inmigrante ya presente y aquella que venga en el futuro, y para evitar desajustes entre las capacidades y conocimientos de las personas y los puestos de trabajo que ocupen.

E) En el diseño y aplicación del PECI II se deberá examinar en qué medida la crisis impacta sobre la inmigración en términos de estabilización o reducción del número de personas inmigradas, con especial atención a la población de América Central y del Sur. Para ello, habrá que prestar atención a varias fuentes de información: el padrón municipal, los datos sobre población extranjera con autorización de residencia, la encuesta de población activa, la afiliación a la Seguridad Social y los datos facilitados mensualmente por el Ministerio de Trabajo e Inmigración del empleo y desempleo de la población trabajadora en general y de la inmigrante en particular. Y en todo este análisis deberá haber una diferenciación clara entre la población comunitaria y la extracomunitaria.

F) El PECI II deberá estar estrechamente vinculado con los cambios normativos operados en España en la materia y con aquellos que se anuncian para el próximo futuro, es decir la Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre y el Reglamento que debe desarrollarla (cuya aprobación estaba prevista legalmente para el 13 de junio como máximo y que, como puede comprobarse, se va a demorar varios meses más, y ojala sea cierto en este caso el refrán de que “nunca es tarde si la dicha es buena”; igualmente, deberá prestar la atención debida al plan de acción del programa de Estocolmo de la Unión Europea y a su concreto desarrollo tanto en el ámbito de concreción normativa (futuras Directivas sobre igualdad de trato, trabajadores estacionales o trabajadores desplazados en el seno de una misma empresa) como en la aplicación de las políticas tendentes a incentivar y perfeccionar los mecanismos de integración de la población inmigrada.

4. En el debate se partió de la base que el PECI I se fundamentó en premisas básicas en torno a integración, políticas públicas y cooperación de los actores, y nos interrogamos si siguen siendo válidas esas premisas, si deben reformularse, y si debe incluirse alguna otra.

A mi parecer las tres premisas básicas siguen siendo válidas. En especial, hay que poner el acento en las políticas de integración, dado que en los próximos años parece que buena parte de los esfuerzos deberán concentrarse en las personas migrantes que ya se encuentran en España, y porque las dificultades económicas por una parte y las limitaciones a los procesos de reagrupación familiar por otra llevan a pensar que el número de inmigrantes que accedan, regularmente, a España, será un número bastante inferior al de los años anteriores a la crisis.

En cuanto a los principios claves del PECI I, igualdad, ciudadanía e interculturalidad, sigue siendo a mi parecer válidos, y creo que debería reforzarse de manera expresa el de no discriminación, como ya he apuntado con anterioridad. Uno de los retos del próximo futuro no es sólo que siga apostándose por políticas de igualdad para toda la ciudadanía, sino también que se vele porque se pongan en marcha medidas que corrijan y eviten situaciones, teóricas y prácticas de posible discriminación, de particular importancia en el ámbito de las relaciones de trabajo. Pasar de la igualdad formal a la igualdad real es asimismo de extraordinaria importancia, pues en muchas ocasiones bastaría con que se cumpliera el marco normativo vigente en materia de empleo, educación, vivienda, etc., para poder afirmar que ello llevaría a una mejora real de las condiciones de vida de la población inmigrada.

En diversas intervenciones durante nuestra intensa sesión de trabajo puse de manifiesto que los 10 objetivos generales del PECI I siguen siendo válidos y destacando que las medidas que se adopten debe ir dirigidas sólo a la población inmigrada cuando ello sea necesario para conseguir los objetivos previstos, pero que como regla de principio las actuaciones de los poderes públicos deben ir dirigidas al conjunto de la población. Además, los objetivos del PECI I deberán ahora ponerse en relación con los seis objetivos fundamentales de la Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros y su integración social, que son los siguientes: garantizar a los extranjeros el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales; perfeccionar el sistema de canalización legal y ordenada de los flujos migratorios, atendiendo a las necesidades del mercado de trabajo; también, reforzar la eficacia en la lucha contra la inmigración irregular; a continuación, favorecer las oportunidades de integración; la apuesta por la cooperación de todas las administraciones públicas en materia de inmigración, destacándose la importancia de que las actuaciones de comunidades autónomas y ayuntamientos se realicen en coordinación con la política de inmigración del gobierno del Estado; por fin, último pero no menos importante, la intensificación del diálogo con los agentes sociales y con las asociaciones de inmigrantes para la definición y el desarrollo de la política migratoria.

En fin, si hubiera que prestar especial a algún objetivo, destacaría para los próximos años la importante relación de complementariedad que debe haber entre las actuaciones de las distintas administraciones públicas, y mucho más cuando se trate de las administraciones autonómicas (de momento sólo la de Cataluña, pero es previsible que sigan otras en un plazo prudencial) que tengan reconocidas las competencias en materia de tramitación de autorizaciones iniciales de trabajo.

5. Sobre las 12 áreas de intervención previstas en el PECI I (acogida, educación, empleo, vivienda, servicios sociales, salud, infancia y juventud, igualdad de trato, mujer, participación, sensibilización y codesarrollo), probablemente haya que poner el acento, en todas ellas, en las medidas que potencien y fortalezcan las políticas de integración, y tratar en la medida de lo posible, reiterando una tesis que ya había expuesto con anterioridad, que las actuaciones se dirijan al conjunto de la ciudadanía y no sólo de la población inmigrada, de tal manera que actuaciones específicas para la población inmigrante sólo deberán ponerse en marcha cuando existan motivos que lo justifiquen (probablemente el ámbito del conocimiento de las lenguas oficiales del Estado sea el ejemplo paradigmático al respecto).

6. En relación con el proceso de ejecución, en el que hubo un amplio debate sobre los mecanismos de coordinación institucional, criterios y mecanismos de evaluación, financiación, etc., soy del parecer que la distribución competencial, incipientemente desarrollada en el momento en que se aprobó el PECI I, requerirá probablemente de bastante más atención, y que las limitaciones económicas obligarán a una mayor concentración de los recursos disponibles en aquellos ámbitos de actuación que permitan optimizar su utilización. Será bueno también realizar un estrecho proceso de coordinación entre el desarrollo del II PECI y de los distintos planes de acogida y/o integración de la población inmigrada puestos en marcha en las Comunidades Autónomas y en muchos ámbitos territoriales locales. Y en los mecanismos de evaluación, creo que sería conveniente prestar atención tanto a cómo se aplica el PECI II en el conjunto del territorio español como, de forma diferenciada, en aquellas cuatro Comunidades Autónomas donde se concentra más del 65 % de la población inmigrada, es decir Cataluña, Madrid, Andalucía y Comunidad Valenciana.

7. Concluyo. Aprendí mucho de las intervenciones de mis compañeros y compañeras de reunión, y en especial de los diferentes significados que pueden tener los diferentes términos que utilizamos, tales como “hijos de inmigrantes”, “inmigrantes de segunda o tercera generación”, “integración”, “participación”, “interculturalidad”, etc. Intentaré tomar nota de todo lo aprendido e intentar, desde mi vertiente jurídica, utilizarlas de la manera más correcta posible.