Traspaso de las políticas activas de empleo al País Vasco (III)

6. El acuerdo provocó inmediatas reacciones a su favor o en contra, y diversas interpretaciones jurídicas sobre la posible ruptura del principio de caja única de la Seguridad Social. Antes de analizar tales reacciones, en la mayor parte de las ocasiones de contenido político y no jurídico, recuerdo el contenido más relevante de la STC 124/1989 de 7 de julio, a la que sigue otra sentencia cuya lectura también recomiendo, núm. 195/1996 de 28 de noviembre, sin olvidar la que trata de la titularidad de la competencia de la gestión de las acciones destinadas a la formación continua de los trabajadores, núm. 95/2002 de 25 de abril. La STC núm. 124/1989, dictada por el Pleno del alto tribunal, trata sobre un conflicto positivo de competencias suscitado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con algunos epígrafes del
art. 1.1 del Real Decreto 1.314/1984, de 20 de junio, por el que se regula la estructura y competencias de la Tesorería General de la Seguridad Social.

“El presente conflicto positivo de competencia se ciñe a determinados epígrafes del art. 1.1 del Real Decreto 1.314/1984, que reconoce determinadas competencias a la Tesorería General de la Seguridad Social. Lo que el órgano promotor del conflicto discute y reivindica, en concreto, son las competencias de ejecución y gestión que dichos apartados enuncian y atribuyen a la Tesorería General de la Seguridad Social, fundando su pretensión en que, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 149.1.17.ª de la Constitución, en relación con el art. 17, 2 y 4, del Estatuto de Autonomía, tales competencias corresponderían a Cataluña, ya sea porque no guardan relación con la gestión del régimen económico, sino con otras actividades de gestión de la Seguridad Social, ya sea porque su ejercicio centralizado no puede encontrar justificación en las exigencias de unidad de caja y solidaridad financiera del sistema, a que alude también el art. 1 del citado Real Decreto, cuya integridad, se afirma, no padecería con una gestión descentralizada por los órganos y servicios propios de la Comunidad Autónoma”.


“3. La resolución de la presente controversia competencial requiere, por tanto, que delimitemos ante todo el alcance de las competencias exclusivas del Estado sobre el régimen económico de la Seguridad Social de acuerdo con el art. 149.1.17.ª de la Constitución, lo que nos permitirá discernir a continuación las facultades de gestión que, sobre ese mismo régimen económico, pueden corresponder, según su Estatuto, a la Generalidad de Cataluña. Alcanzado lo cual podremos decidir si los preceptos controvertidos del Real Decreto 1.314/1984 han desconocido o son incompatibles con el ejercicio de tales competencias autonómicas de gestión. Para ello hemos de partir necesariamente del análisis del citado precepto constitucional…


Del art. 149.1.17.ª de la Constitución no puede extraerse la apresurada conclusión de que en materia de régimen económico de Seguridad Social el Estado retenga sólo potestades normativas. Que ello no es así se deduce sin dificultad de un análisis sistemático, histórico y teleológico del precepto constitucional. El designio perseguido con el acantonamiento del «régimen económico» dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro, con toda claridad, que el de preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de «un régimen público», es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos (art. 41 de la Constitución), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (art. 149.1.1.ª de la Constitución). Debe tenerse en cuenta a este propósito que en el momento de aprobarse la Constitución había sido ya creada la Tesorería General de la Seguridad Social para hacer efectivos los principios de solidaridad financiera y de unidad de caja, y este dato resulta relevante para la correcta interpretación del art. 149.1.1 7.ª, en la medida en que, como cabe deducir de los antecedentes y de los debates parlamentarios que culminaron en la aprobación del texto del citado precepto constitucional, la mención separada del «régimen económico» como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social, y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas.

En su dimensión o expresión jurídica, el principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social, puesto que si faltara un único titular de los recursos financieros del sistema público de aseguramiento social, tanto para operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias, no podría preservarse la vigencia efectiva de los principios de caja única y de solidaridad financiera, ni consecuentemente la unidad del sistema. No basta, por tanto, con la reserva de las competencias normativas para, desde las mismas, disponer la solidaridad financiera, mediante el establecimiento de reglas para la transferencia de fondos, a través de la Tesorería, de una a otra Comunidad Autónoma, en función de las disponibilidades financieras de cada momento. La Constitución no se ha limitado a establecer esa solidaridad interterritorial, sino que, partiendo de la misma, ha establecido e impuesto el carácter unitario del sistema y de su régimen económico, la estatalidad de los fondos financieros de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva del Estado no sólo de normación sino también de disponibilidad directa sobre esos fondos propios, que en este momento se articula a través y por medio de la Tesorería General de la Seguridad Social. Por ello es competencia exclusiva del Estado, ejercida a través de la Tesorería General de la Seguridad Social, «la gestión de los recursos económicos y la administración financiera del sistema, en aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja única», como se dice en el art. 1 del Real Decreto 1.314/1984 y que la Generalidad de Cataluña no ha cuestionado, lo que implica admitir, desde luego, que el Estado ejerce no sólo facultades normativas sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de la Seguridad Social destinados a los servicios o a las prestaciones de la Seguridad Social en Cataluña.

Las consideraciones anteriores permiten sostener, por tanto, que «la gestión del régimen económico de la Seguridad Social», prevista en el art. 17.2 b) del Estatuto de Autonomía de Cataluña, no puede ser interpretada con el alcance omnicomprensivo que parece mantenerse en este conflicto por la representación de la Generalidad y, más en concreto, obligan a rechazar la tesis de que, dentro del territorio de Cataluña, la Generalidad pueda administrar y disponer de los fondos generados por la Seguridad Social, aplicándolos a sus propias obligaciones o cargas, como si se tratara de fondos autonómicos y no, como con toda evidencia son, de fondos estatales cuya disponibilidad por los órganos de la Comunidad Autónoma es siempre de carácter mediato que presupone la provisión o habilitación previa a cargo de la caja única de la Seguridad Social que la Tesorería gestiona sobre todo el territorio nacional.

En consecuencia, las concretas facultades que integran la competencia estatutaria de gestión del régimen económico de la Seguridad Social serán sólo aquellas que no puedan comprometer la unidad del sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de seguridad social. Tales facultades autonómicas deben, en suma, conciliarse con las competencias exclusivas que sobre la gestión del régimen económico la Constitución ha reservado al Estado, en garantía de la unidad y solidaridad del sistema público de Seguridad Social”.

“5. Los epígrafes b) y c) encomiendan a la Tesorería General de la Seguridad Social «la gestión y control de la cotización y recaudación de las cuotas y demás recursos de financiación del sistema de la Seguridad Social» y «el aplazamiento o fraccionamiento de las cuotas de la Seguridad Social, en la forma, condiciones y requisitos establecidos», respectivamente. El Abogado de la Generalidad apoya su pretensión en el carácter puramente ejecutivo de tales funciones, en tanto que el Abogado del Estado sostiene la competencia estatal en el hecho de que las facultades de gestión a que estos epígrafes se refieren derivan de la titularidad de la Tesorería General sobre el patrimonio único de la Seguridad Social, que, junto a su gestión y administración, se contempla en el epígrafe d) del mismo art. 1.1, no discutido por la Generalidad. A ello añade el Abogado del Estado que la justificación de esta reserva al Estado se halla en la necesidad de evitar la quiebra del sistema que se produciría por la acción de una multiplicidad de entes recaudadores no controlados por el titular del patrimonio de la Seguridad Social en el que se integran las cotizaciones.

No hay duda de que las cuotas y demás recursos de financiación forman parte del patrimonio de la Seguridad Social, pues, a tenor de lo dispuesto en el art. 48 de la Ley General de la Seguridad Social y en el art. 5 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, «las cuotas, bienes, derechos, acciones y recursos de cualquier otro género de la Seguridad Social constituyen un patrimonio único afecto a sus fines y distinto del patrimonio del Estado», a lo que debe añadirse que, conforme al art. 1 del Reglamento General de Recaudación de los Recursos del Sistema de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 716/1986, de 7 de marzo, «la gestión recaudatoria en el ámbito de la Seguridad Social consiste en el ejercicio de la actividad administrativa conducente a la realización de los créditos y derechos que formen parte del patrimonio de la Seguridad Social», lo que obliga a entender en el mismo sentido que el aplazamiento y fraccionamiento en el pago de las deudas de la Seguridad Social es un aspecto o una actividad más de la gestión recaudatoria, como lo corrobora, por lo demás, su regulación en el propio Reglamento General de Recaudación. Ello se evidencia también si se tiene en cuenta que las actividades de gestión de la cotización y recaudación de recursos pueden encuadrarse conceptualmente dentro de la noción más amplia de gestión del patrimonio único de la Seguridad Social, competencia incluida en el epígrafe e) del art. 1.1 del Real Decreto 1.314/1984 y que no ha cuestionado la Generalidad de Cataluña.

Por consiguiente, es competencia exclusiva del Estado la recaudación y aplazamiento o fraccionamiento de las cuotas y demás ingresos o recursos de financiación de la caja única de Seguridad Social, competencia que no puede reducirse, como postula la Generalidad de Cataluña, a la mera regulación, aun en todos sus aspectos y detalles, de la disciplina recaudatoria. La Generalidad de Cataluña no puede reivindicar para sí, por tanto, esa función recaudatoria de los ingresos de Seguridad Social, que sólo corresponde al Estado. Ello no excluye la posibilidad de que el Estado pudiera encomendar a la Generalidad de Cataluña funciones delegadas de recaudación de esos ingresos estatales, pero ello sólo sería compatible con la Constitución en tanto que quedara asegurado el que los fondos recaudados fluyeran automáticamente a la caja única centralizada de la Tesorería General de la Seguridad Social, sin retenciones de ningún género y sin posibilidad alguna de constituir fondos autonómicos separados del patrimonio único en que tales fondos se integran”.

“8. El epígrafe 1) encomienda a la Tesorería General «la recaudación de las cuotas de desempleo, fondo de garantía salarial y formación profesional, en tanto aquélla se efectúe conjuntamente con la de la Seguridad Social». Como advierte con acierto el Abogado del Estado, es ésta una función que, si bien por razones organizativas ha sido atribuida a la Tesorería General (que ya venía desempeñándola con arreglo al art. 8.2 del Real Decreto 1.235/1981, de 19 de junio, sobre transferencia de las funciones y servicios derivados de las prestaciones por desempleo), no cabe englobarla, sin embargo, en el sector material sobre el que se proyecta el título competencial esgrimido en este conflicto por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, consistente en la gestión del régimen económico de la Seguridad Social que se enuncia en el art. 17.2 b) del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Pues, en efecto, las cuotas a que este epígrafe se refiere no son recursos de la Seguridad Social, sino del Instituto Nacional de Empleo (art. 1.3 del Real Decreto 1.314/1982, de 18 de junio, sobre organización y funciones del Instituto Nacional de Empleo) y del Fondo de Garantía Salarial (art. 33.5 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, reguladora del Estatuto de los Trabajadores), que no son en puridad entidades gestoras de la Seguridad Social, por lo que el órgano promotor del conflicto no puede fundar en el citado precepto estatutario su reivindicación competencial”.