La tramitación parlamentaria del proyecto de ley de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo. (XXIV).

IV. Capítulo IV. Medidas para la mejora de la intermediación laboral y sobre la actuación de las empresas de trabajo temporal.

1. Artículo 13. Servicios públicos de empleo.

La norma procede a la modificación de la Ley 56/2003 de empleo y la Ley 14/1994 de 1 de junio (modificada) de empresas de trabajo temporal (al tiempo que se aprovecha la reforma para incorporar al ordenamiento jurídico interno la Directiva comunitaria 2008/104/CE de 19 de noviembre de 2008 relativa al trabajo a través de ETTs), siendo las ETTs las que mantendrán la exclusividad de la contratación de trabajadores para ponerlos a disposición de otras empresas. Además, se permitirá durante 2012 la prórroga de la contratación de 1500 orientadores de empleo en el marco del plan extraordinario aprobado por el Real Decreto-Ley 2/2008 de 21 de abril.

2. Artículo 14. Políticas de empleo y agencias de colocación. Artículo 15. Adaptación de la legislación laboral a la regulación de las agencias de colocación. Artículo 16. Adaptación de la legislación de Seguridad Social a la regulación de las agencias de colocación.

A) El RDL modifica la Ley de Empleo para incorporar una regulación expresa (nuevo artículo 21 bis) de las agencias de colocación, con o sin ánimo de lucro, que pasarán a realizar tareas de intermediación laboral, definidas en el artículo 20 de la LE como “el conjunto de acciones que tienen por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los trabajadores que buscan empleo para su colocación”, y que también podrán llevar a cabo actuaciones relacionadas con la búsqueda de empleo de los trabajadores (orientación e información profesional) y con la selección de personal. En cualquier caso, la prestación de servicios por parte de las agencias a los trabajadores tendrá carácter gratuito y no podrá exigirse ninguna contraprestación por los mismos. Tendrán la consideración de demandantes de empleo, a los efectos de las políticas de intermediación, aquellas personas que se inscriban como tales en los servicios públicos de empleo. La intermediación tendrá siempre la consideración de un servicio de carácter público, “con independencia del agente que la realice”.

Tendrá también dicha consideración la actividad que llevan a cabo las llamadas empresas de recolocación, es decir, llevarán a cabo (artículo 20.2 de la LE), “la actividad destinada a la recolocación de los trabajadores que resultaren excedentes en procesos de reestructuración empresarial, que hubiera sido establecida o acordada con los agentes sociales en los correspondientes planes sociales o programas de recolocación”.

B) La regulación de las agencias de colocación, que deberán suscribir un convenio de colaboración con el Servicio Público de Empleo competente para poder ser consideradas entidades colaboradoras del mismo, en sintonía con el Convenio número 181 de la Organización Internacional del Trabajo, obliga a la modificación de numerosas normas, como por ejemplo la del artículo 16 de la LET, del que desaparece lógicamente la referencia a la prohibición de la existencia de agencias de colocación con fines lucrativos; también, del artículo 231 del Texto refundido de la Ley General de Seguridad Social que regula las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo, y de varios preceptos del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones del orden social (LISOS), aprobada (y modificada en innumerables ocasiones desde su entrada en vigor) por el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto.

La regulación del marco normativo reglamentario de las agencias de colocación deberá producirse antes del 31 de diciembre, siendo requisito necesario dicha aprobación para que puedan ser de aplicación la regulación de las agencias de colocación introducida por la ley. Por otra parte, las agencias de colocación que existen en la actualidad (según RD 735/1995 de 5 de mayo) dispondrán también de un plazo de 6 meses, desde la entrada en vigor de las disposiciones de desarrollo de la ley, para adecuar su normativa a la nueva regulación de las agencias y para solicitar la preceptiva autorización para actuar al servicio público de empleo competente, ya que de no hacerlo así no podrán continuar desarrollando su actividad.

C) En la nueva regulación de las agencias de colocación prevista en el artículo 21 bis de la LE, se produce una remisión al desarrollo reglamentario para poner en marcha un sistema telemático que permita integrar toda la información del Servicio Público de Empleo Estatal y de los servicios autonómicos, al objeto de que estos “puedan conocer en todo momento las agencias que operan en su territorio”.

D) La regulación de las agencias de colocación lleva lógicamente, como ya he indicado, a cambios en varios preceptos de la LISOS, a fin y efecto de velar por el respeto de los derechos de los demandantes de empleo y de fijar las nuevas obligaciones en el supuesto de relacionarse con dichas agencias. En el texto finalmente aprobado se ha modificado el artículo 16, que regula las infracciones muy graves en materia de empleo, ayudas de fomento de empleo en general y formación profesional para el empleo; más exactamente la modificación a la que me refiero se encuentra en el apartado 2, incorporando la tipificación como muy grave de la solicitud de datos de carácter personal en los procesos de selección, precepto que creo que debe ponerse en relación con el segundo párrafo del artículo 22 en el que se dispone que quienes realicen tareas de intermediación laboral (y aquí se incluirán las agencias de colocación) deberán respetar en sus actuaciones la intimidad y dignidad de los trabajadores en el tratamiento de sus datos, de acuerdo con la normativa reguladora al respecto.

E) La norma fortalece la protección de las personas con discapacidad. En concreto, la modificación radica en un añadido a las obligaciones que asumen las agencias de colocación, una de los cuales es el cumplimiento de las normas sobre accesibilidad universal de las personas con discapacidad, que incluye velar por la correcta relación entre las características de los puestos de trabajo ofertados y el perfil académico y profesional requerido, a fin de no excluir del acceso al empleo a las personas con discapacidad”.

F) Se han incorporado nuevos preceptos a la LE, o se han modificado algunos de los ya vigentes con anterioridad, que afectan fundamentalmente a los recursos económicos de que puedan disponer las CC AA para llevar a cabo sus políticas activas de empleo, por una parte, y a la más estrecha vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo, por otra. También se han incorporado nuevos preceptos dirigidos de forma concreta a colectivos por razón del sector de actividad (construcción) o por razón del estado físico (personas con discapacidad). Los ejemplos son los siguientes:

a) El nuevo número 3 del artículo 23, dedicado al concepto de políticas activas de empleo, en el que parece que se otorga un amplio campo de actuación a las autonomías para que desarrollen, con los recursos económicos territorializados, aquellas políticas que consideren más adecuadas, permitiendo que su gestión se lleve a cabo mediante diversos instrumentos jurídicos. En cualquier caso, no creo que pueda deducirse del nuevo precepto la territorialización total de los recursos económicos destinados a políticas activas de empleo, ya que el SPEE tiene atribuidas por la propia Ley de Empleo competencias en materia de gestión de los programas referenciados en el artículo 13 e), y tampoco cabe olvidar, para que no parezca que el nuevo precepto introduce un cambio radical en el sistema, que la disponibilidad de que disponen las autonomías para desarrollar sus propias políticas es ya muy amplia, y hay que esperar que el futuro Real Decreto de ordenación de las políticas activas de empleo, que ha sido informado por el Consejo de Estado el pasado 29 de julio, profundice en dicha dirección. En definitiva, la norma prevé la gestión de los recursos económicos destinados a las políticas activas de empleo por parte de las CC AA para cumplir los objetivos previstos en el artículo 25 de la Ley, y para ello podrán desarrollar “los programas y actuaciones que consideren necesarios”, y a tal efecto las medidas y ayudas que se contemplen en los mismos podrán ser gestionadas “mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho”.

b) La incorporación de una nueva disposición adicional, sexta, a la Ley de Empleo, que llevará por título “distribución competencial en las iniciativas de formación financiadas mediante bonificaciones a la Seguridad Social”, en la que se concreta a qué AA PP corresponde en cada caso las tareas de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas de esa manera y sin perjuicio, nuevamente se recuerda, “de las competencias exclusivas del Estado en cuanto al régimen económico de la Seguridad Social”. El punto más relevante del precepto, que supone una implicación estrecha de la autonomía en el buen funcionamiento de las iniciativas de formación para su beneficio, es el que dispone de forma imperativa que el SPEE “ingresará” a los servicios autonómicos “el valor de las bonificaciones no aplicadas a causa de las sanciones impuestas por infracciones en las bonificaciones en cuotas a la Seguridad Social en concepto de formación de demanda, que se destinarán a las políticas activas de empleo”.

c) La modificación del artículo 27, que lleva por título “la inscripción de los beneficiarios de prestaciones como demandantes de empleo y su participación en las políticas activas de empleo”, con remisión al artículo 231 de la Ley General de Seguridad Social, que regula las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de las prestaciones por desempleo, a fin y efecto de que quede constancia en la LE de la obligación de suscribir el compromiso de actividad y cumplir las exigencias de dicho compromiso. Además, la previa inscripción en el servicio público de empleo, y en su caso de su mantenimiento, posibilitará después, y esta es una novedad incorporada al primer precepto citado, que los solicitantes y beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo que lo deseen puedan requerir los servicios de las agencias de colocación.

d) La tesis del reforzamiento de la búsqueda de empleo, mediante la incorporación de la referencia al compromiso de actividad en las modificaciones operadas en la LE por la nueva norma con respecto al marco normativo vigente, parece ser una manifestación clara del legislador de vincular más estrechamente las políticas activas y pasivas de empleo, manifestación de la que encontramos una plasmación aún más clara a mi parecer en la nueva disposición adicional sexta, aunque bien es cierto que diferida a un momento futuro que no puede aún, desgraciadamente, preverse con exactitud, cuál es aquel “en que el empleo inicie su recuperación”, que será cuando el gobierno adoptará las medidas necesarias (que tampoco se concretan) “para reformar la normativa que regula las prestaciones por desempleo con el objetivo de aumentar la vinculación de estas con las políticas activas de empleo”.

e) La incorporación de una nueva disposición adicional séptima, referida a los desempleados del sector de la construcción, por la que el gobierno asume la obligación de impulsar, en colaboración con las CC AA, un plan de recolocación para este colectivo que ha sufrido con especial virulencia los efectos de la crisis, de tal manera que deberán ponerse en práctica programas de formación y seguimiento que permitan a los desempleados “ser contratados en sectores demandantes de mano de obra, como por ejemplo los de rehabilitación, instalación energética, seguridad, turismo, dependencia, entre otros”.

f) Por fin, de especial interés para las personas con discapacidad es la nueva disposición transitoria undécima, relativa a la duración de los enclaves laborales. La modificación introducida permite ampliar con carácter excepcional la duración prevista en el Real Decreto 290/2004 de 20 de febrero, 6 años, hasta el 31 de diciembre de 2012, y deja la puerta abierta para la modificación de dicha duración máxima por parte del gobierno en el marco de la estrategia global de acción para el empleo de personas con discapacidad.

G) Con relación concreta al artículo 16, cabe destacar que la obligación anteriormente vigente (artículo 231 LGSS) a “suscribir y cumplir las exigencias del compromiso de actividad” se amplía a la inscripción como demandante de empleo, y todo ello en los términos previstos en el citado artículo 27.

H) Por último, hay que decir que uno de los pocos debates de entidad que tuvo lugar en Senado durante la tramitación parlamentaria fue el de la reducción del período durante el que un trabajador desempleado puede no aceptar participar en actividades formativas (cuestión diferente y con regulación propia es el rechazo a ofertas de empleo) sin que ello implique sanción alguna por parte del servicio público de empleo. La normativa anterior (artículo 231.1. i, de la LGSS) fijaba dicho período en 100 días. El texto del artículo 16 finalmente aprobado lo reduce a 30 días. Además se ha incorporado otra modificación importante a dicho precepto, de tal manera que quien perciba prestaciones contributivas deberá participar obligatoriamente, transcurrido dicho período, “en aquellas acciones formativas dirigidas a la mejora de su ocupabilidad “que se correspondan con su profesión habitual o sus aptitudes formativas según lo determinado en el itinerario de inserción”.

3. Artículo 17. Empresas de trabajo temporal.

A) Con respecto a las ETTs, cabe recordar en primer lugar que en la tramitación parlamentaria de la que sería finalmente la Ley 27/2009 de 30 de diciembre, se llegó a un acuerdo entre los diversos grupos parlamentarios (plasmado en la disposición adicional cuarta) para transponer al ordenamiento jurídico interno, en un período no superior a 4 meses y en el marco del diálogo social, la Directiva comunitaria 2008/104/CE de 19 de noviembre de 2008 relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal (así como también para regular las actividades de las empresas que intervienen en la recolocación de los trabajadores afectados por ERES), transposición que con algo más de retraso se produjo primero por el RDL 10/2010 y ahora por la nueva ley.

El texto de la ley procede a la modificación de varios preceptos de la Ley 14/1994 (modificada) para adaptarla a la normativa europea, es decir para restringir las limitaciones que puedan ponerse a la misma según el tipo de trabajo u ocupación que se desempeñe por el trabajador, si bien creo que el legislador sigue teniendo fuertes prevenciones sobre su uso en el ámbito general de las relaciones de trabajo, ya que no creo que pueda entenderse de otra forma la nueva disposición adicional cuarta que se propone añadir a la citada ley, en la que bajo la apariencia de velar porque haya las menores limitaciones posibles (“las limitaciones o prohibiciones a la celebración de contratos de puesta a disposición para supuestos diferentes a los establecidos en esta ley…”) se introducen restricciones sobre cuya conformidad a derecho me surgen serias dudas por el enunciado genérico de la norma (… sólo serán válidas cuando se justifiquen por razones de interés general relativas a la protección de los trabajadores cedidos por las empresas de trabajo temporal, a la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo y de evitar posibles abusos”).

B) La reforma incluye en el artículo 11 el principio de igualdad de trato no sólo en las condiciones salariales con respecto al personal de la empresa usuaria que ocupe un puesto de trabajo semejante, y siempre y cuando se trate de retribuciones, fijas o variables, “que estén vinculadas a dicho puesto de trabajo”, sino que también considera condiciones esenciales a las que debe aplicarse el principio de igualdad las que afectan a la duración de la jornada, las horas extraordinarias, los períodos de descanso, el trabajo nocturno, las vacaciones, los días festivos, la protección de mujeres y de los menores. Por otra parte, la responsabilidad subsidiaria de la empresa usuaria se extenderá, no ya sólo a las obligaciones salariales y de Seguridad Social durante la vigencia del contrato, sino también a las indemnización económica derivada de la extinción del contrato (modificación del artículo 16.3). Además, la norma remite a la negociación colectiva para la adopción de medidas adecuadas “para facilitar el acceso de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal a la formación disponible para trabajadores de empresas usuarias”.

C) Con respecto a los trabajos u ocupaciones de especial peligrosidad para la seguridad y salud en el trabajo, la reforma incorpora una nueva disposición adicional segunda a la Ley 14/1994, en la que se detallan para qué trabajos no podrán celebrarse contratos de puesta a disposición (los que impliquen la exposición a radiaciones ionizantes, a determinados agentes cancerígenos, mutagénicos o tóxicos para la reproducción, y a determinados agentes biológicos). Por otra parte, la norma permite la restricción de la intervención de las ETTs en determinados puestos de trabajo en sectores tales como construcción, minería a cielo abierto, trabajos en plataformas marinas, etc., siempre y cuando se pacte por los agentes sociales en acuerdo interprofesional o negociación colectiva sectorial y antes del 31 de marzo de 2011, acuerdo en el que deberá aportarse un informe razonado que justifique debidamente la restricción pactada. A partir del 1 de abril del próximo año, las ETTs podrán actuar en tales sectores, con las excepciones pactadas en convenio, si bien se les requerirá organizar de forma total o parcial sus actividades preventivas con recursos propios, y acreditar documentalmente que el trabajador puesto a disposición dispone de “las aptitudes, competencias, cualificaciones y formación específica requeridas para el desempeño del puesto de trabajo”.

D) En relación la actividad de las ETTS en las administraciones públicas, cabe recordar en primer lugar que el RDL 10/2010 no incorporaba ninguna mención expresa a las AA PP como sector de actividad en el que pueden prestar sus servicios las ETTS, algo posible ciertamente, pero con muchas limitaciones, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 30/2007 de 30 de octubre, de contratos de sector público, si bien la disposición adicional cuarta dejaba bien claro que a partir del 1 de enero del próximo año se suprimirían las limitaciones o prohibiciones vigentes para celebrar contratos de puesta a disposición por las ETTs, “con la única excepción de lo establecido en la disposición adicional segunda de esta ley”, disposición sólo reguladora de los trabajos u ocupaciones “de especial peligrosidad para la seguridad y la salud en el trabajo”.

El texto finalmente aprobado regula de forma más detallada el supuesto ahora objeto de examen, a fin y efecto de dejar bien claro que las ETTs no podrán realizar contratos de puesta a disposición de trabajadores con las AA PP para la realización de tareas que, “por una norma con rango de Ley, estén reservadas a los funcionarios públicos”, precepto que remite por consiguiente a la normativa reguladora del acceso a la función pública dictada en sede estatal y autonómica.


Por otra parte, la norma remite, sin concreción del rango normativo, al establecimiento por parte gubernamental, después de evacuado el trámite negociador en la mesa general de negociación de las AA PP, de los “criterios funcionales de aplicación” de lo dispuesto en ese párrafo anterior del precepto, tan abierto en cuanto a su interpretación.

Por fin, y para que no haya duda jurídica de cuál es el alcance de la modificación normativa que se desea llevar a cabo, en la nueva disposición adicional cuarta de la Ley 14/194 se incluye de forma expresa entre las limitaciones o prohibiciones que deben desaparecer a partir del 1 de abril de 2011 “la establecida en la disposición adicional quinta de la Ley 30/2007 de 30 de octubre, de contratos del sector público”, norma que es expresamente derogada a partir de dicha fecha según prevé la disposición derogatoria única.

Recordemos que la disposición derogada estipulaba con carácter general en su número 1 que no podían celebrarse contratos de servicios por parte de las AA PP con empresas de trabajo temporal, “salvo cuando se precise la puesta a disposición de personal con carácter eventual para la realización de encuestas, toma de datos y servicios análogos”. Por otra parte, la derogación del número 2 implicará la desaparición del período máximo de duración ahora vigente (6 meses) de los contratos de puesta a disposición, y se suscita la duda de cuál será la consecuencia jurídica de las posibles irregularidades que puedan producirse en dicha contratación con respecto a la conversión del contrato temporal en indefinido si se supera el plazo de puesta a disposición, algo posible ciertamente si nos atenemos al artículo 7.2 de la Ley 14/1994 pero que en ningún caso puede suponer la adquisición de fijeza en la AA PP, ya que esta sólo puede conseguirse a través de los procedimientos legalmente establecidos.

E) La modificación del artículo 15 de la LET, con carácter general, y de la disposición adicional primera, sobre negociación colectiva y modalidades contractuales, para el sector de la construcción y el contrato fijo de obra en particular, reconoce el derecho al percibo de una indemnización por finalización de contrato de 12 días por año de servicios (norma ya vigente) o la cantidad “establecida en su caso en la normativa específica que sea de aplicación”.

F) Por último, en cuanto a las empresas de trabajo temporal, se prevé la obligación para el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo de incorporar en sus informes datos específicos sobre la siniestralidad laboral en los trabajador u ocupaciones de especial peligrosidad para la seguridad y salud de los trabajadores, de acuerdo con las nuevas reglas incorporadas en la reforma y las modificaciones operadas en la Ley 14/1994.


4. Artículo 18. Adaptación de la legislación sobre infracciones y sanciones en el orden social a la regulación de las agencias de colocación y de las empresas de trabajo temporal.

No se han introducido modificaciones en el texto del RDL 10/2010 y proyecto de ley, ya que no se ha incorporado ninguna enmienda ni en Congreso ni en el Senado.

Aún cuando no se refiera a este apartado, pero dado que nos estamos refiriendo a las modificaciones que se están incorporando a la LISOS, hemos de hacer mención a la recogida en la norma para sancionar determinadas actuaciones que sean contrarias a la regulación de la normativa de reserva de empleo a favor de las personas con discapacidad. En efecto, se incluye como sujetos responsables de las infracciones (artículo 2.14) a las fundaciones y asociaciones de utilidad pública “beneficiarias de donaciones y acciones de patrocinio para el desarrollo de actividades de inserción y de creación de empleo de personas con discapacidad, como medida alternativa al cumplimiento de la obligación de reserva de empleo a favor de las personas con discapacidad”. Se tipifica como infracción muy grave (artículo 16.6) la aplicación indebida o la no aplicación a los fines previstos legal o reglamentariamente de las donaciones y acciones de patrocinio recibidas por las empresas.

5. Artículo 19. Prestación por desempleo a tiempo parcial.

Se añade un nuevo apartado, número 5, al artículo 210 de la LGSS, a fin y efecto de concretar que cuando el trabajador se encuentre en situación de desempleo parcial y se genere derecho a percibir prestaciones por desempleo “la consunción de prestaciones generadas se producirá por horas y no por días”. La justificación de la enmienda aprobada en el Senado se basaba en la falta de correspondencia que, a juicio del grupo que propuso la enmienda, se producía entre la percepción de la prestación cuando una persona está sometida a reducción de jornada o tiene suspendido el contrato, y la contabilización de su consumo, por lo que se proponía, y así ha sido aceptado, que el consumo diario de la prestación por desempleo se corresponda “con el porcentaje de reducción de jornada a la que está sometido el trabajador”.