1985-2010. La progresiva laboralización de la política de extranjería en España y su adecuación a las necesidades del mercado de trabajo (V).

9. Trato a continuación de la modificación de la normativa reglamentaria y el intento de evitar el incremento de personas en situación de irregularidad sobrevenida, y me refiero en concreto al Real Decreto 1162/2009 de 10 de julio por el que se modifica el RD 2393/2004 de 30 de diciembre.

A) Más allá de las modificaciones incorporadas por la norma reglamentaria para adecuar la normativa estatal a los nuevos títulos competenciales autonómicos, se han producido otras modificaciones importantes que afectan en gran medida a los requisitos requeridos para la renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo, a partir de los acuerdos alcanzados previamente en la mesa del diálogo social sobre inmigración el 19 de mayo de 2009. En concreto, los acuerdos que proponían reforma de la normativa reglamentaria de extranjería fueron los siguientes:

a) Inclusión “ de la posibilidad de, en caso de necesidad por circunstancias sobrevenidas para garantizar la subsistencia del extranjero, permitir la modificación de autorizaciones de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena para acceder a otra de trabajo por cuenta propia, o viceversa, sin necesidad de que haya transcurrido un año desde la concesión de la autorización inicial”.

b) Inclusión de un nuevo supuesto de renovación de la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia del extranjero “cuyo cónyuge sea residente en España y cuente con recursos”.

c) Inclusión de otro supuesto de la citada renovación “del extranjero que acredite la realización de una actividad laboral durante al menos 9 meses por año (18 meses en un período de 24), siempre que su última relación laboral se hubiese interrumpido por causas ajenas a su voluntad, y haya buscado activamente empleo”.

B) Dichas modificaciones sí aparecen explicadas en la nota oficial del Consejo de Ministros del día 10 de julio, pero es sorprendente que no aparezca ninguna explicación de tales cambios en la introducción del Real Decreto 1162/12009, algo que me lleva a pensar que se incorporaron en la última fase de elaboración de una norma que estaba pensada inicialmente, y me parece claro después de la lectura de sus borradores, sólo para cuestiones de adecuación organizativa. Avala esta tesis el hecho de que el preceptivo Dictamen del Consejo de Estado, de 26 de marzo de 2009 expusiera que el texto del que tuvo que conocer “responde a la necesidad de adaptar las previsiones del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000 a los traspasos de competencias que se han efectuado en materia de autorización inicial de residencia y trabajo, pudiendo incardinarse en la potestad general de desarrollo reglamentario de la citadas normas legales que corresponden al Poder Ejecutivo (artículo 97 de la Constitución)”.


C) Con respecto al ámbito geográfico de la autorización inicial de residencia y trabajo, el nuevo párrafo segundo del art. 49 permite a la CC AA que tenga reconocida competencias en materia de autorización inicial de trabajo “fijar el ámbito geográfico de la autorización inicial dentro de su territorio”; o dicho de otra forma, por ejemplo, que la CC AA de Cataluña podría permitir que el trabajo se desarrollara en un ámbito supraprovincial.

Al respecto, esta posibilidad fue incluso valorada de forma positiva por el Dictamen citado del Consejo de Estado, en el que se afirma que “aún cuando el ámbito territorial de referencia pueda ser la provincia, ningún reparo puede realizarse a la posibilidad de que la CC AA titular de la competencia sobre autorización inicial de trabajo decida fijar el ámbito geográfico correspondiente al que aquella extenderá su eficacia, dentro de su respectivo territorio. Este mecanismo, incluso, puede producir criterios más afinados a la hora de proceder a la correcta selección de los trabajadores”.

El mismo criterio de posible ampliación del ámbito geográfico de actividad se aplica a las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo por cuenta propia, según dispone el nuevo número 2 del art. 60.

Los dos nuevos apartados incorporados al artículo 54, con numeración 5 bis) y 5 ter), incorporan casi en su literalidad los acuerdos alcanzados en la mesa del diálogo social sobre inmigración, para poder facilitar la renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena. Se trata, o al menos así me lo parece, de evitar que se produzca un incremento del número de personas trabajadoras extranjeras que pasen a la situación de irregularidad administrativa, y a la economía irregular, ante la imposibilidad de renovar la autorización por encontrarse en situación de desempleo. El texto de los nuevos apartados es el siguiente:

«5 bis) La autorización de residencia y trabajo se renovará, asimismo, a su expiración cuando el trabajador acredite que se ha encontrado trabajando y en alta en Seguridad Social durante un mínimo de nueve meses en un periodo de doce, o de dieciocho meses en un periodo de veinticuatro, siempre que su última relación laboral se hubiese interrumpido por causas ajenas a su voluntad, y haya buscado activamente empleo.

5 ter) También procederá la renovación cuando el cónyuge cumpliera con los requisitos económicos para reagrupar al trabajador.»

D) Por lo que respecta a la renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta propia, se introduce un nuevo párrafo en el número 1 del artículo 62, de forma que también podrá procederse a la citada renovación “cuando el cónyuge cumpliera con los requisitos económicos para reagrupar al trabajador”.

E) Se incorpora un nuevo párrafo tras el art. 99. 2 b), que recoge sustancialmente el acuerdo alcanzado en la mesa del diálogo social de inmigración, al objeto de facilitar que el trabajador pueda modificar la autorización inicial de que disponga cuando se hubiera extinguido su actividad por causas no imputables a su voluntad. Más exactamente, la redacción del texto es la siguiente: “Excepcionalmente, podrá acceder a la modificación de la autorización inicial de residencia temporal y trabajo, sin necesidad de que haya llegado el momento de renovación de la misma, el extranjero que acredite una necesidad por circunstancias sobrevenidas para garantizar su subsistencia, como el hecho de que, por causas ajenas a su voluntad, hubiera cesado la actividad por cuenta propia o se hubiera interrumpido la relación laboral por cuenta ajena”.

F) Por último, deseo destacar que algunas “aclaraciones” de la normativa vigente, y también de acuerdo con los resultados obtenidos en la mesa del diálogo social, se han producido recientemente por la vía de dos Instrucciones de la Dirección General de Inmigración.

La primera, de fecha 17 de junio de 2009, versa sobre “el concepto de prestación económica asistencial de carácter público destinada a lograr la inserción social o laboral”, y enumera de forma muy detallada todas las prestaciones que pueden permitir solicitar y obtener la renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo; es decir, los subsidios por desempleo, la renta activa de inserción, el subsidio para trabajadores eventuales del régimen especial agrario de la Seguridad Social, la renta agraria, y “otra prestación económica destinada a lograr la inserción social o laboral del extranjero, entre otros supuestos, las rentas mínimas concedidas por las Administraciones territoriales”.

La segunda instrucción, de mayor relevancia jurídica a mi parecer, se dicta el día 18 de junio y trata sobre “el concepto de búsqueda activa de empleo previsto en el artículo 54 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000”. Cabe indicar aquí que en la mesa del diálogo social se acordó que se dictaría una instrucción respecto a esta cuestión y que por búsqueda activa de empleo, a efectos de renovación de autorización de trabajo, debería entenderse la inscripción del extranjero como demandante de empleo en los servicios públicos de empleo. Supongo que el deseo de los agentes sociales, básicamente del mundo sindical, y que fue aceptado por el gobierno, era flexibilizar la interpretación del citado artículo 54, ya que su apartado 4 b) se refiere a dicha búsqueda activa y la vincula a la participación en acciones determinadas por los servicios públicos de empleo o en programas de inserción sociolaboral puestos en marcha por entidades públicas o privadas que cuenten con subvenciones públicas, y ante la preocupación situación de desempleo de un elevado número de trabajadores extranjeros (además, obviamente, del desempleo de los autóctonos) hace muy difícil que todas las personas que lo necesiten puedan participar en tales acciones.

Por consiguiente, se acuerda modular ese concepto y darle una menor rigurosidad de la que el precepto citado parece que ha de tener, afirmándose en la Instrucción que “la acreditación del cumplimiento del requisito de búsqueda activa de empleo se producirá mediante la inscripción del extranjero como demandante de empleo en los Servicios Públicos de Empleo correspondientes”.

G) Para finalizar este apartado, procede hacer referencia a una iniciativa parlamentaria en la República Federal de Alemania para regularizar a determinados inmigrantes en situación irregular. Con respecto al ámbito laboral, me interesa destacar la concesión de un permiso de residencia temporal a quienes demuestren haber tenido un empleo a jornada parcial en el semestre anterior (la reforma se operó en diciembre de 2009), o bien que haya finalizado una formación escolar o profesional entre el 1 de julio de 2007 y el 31 de diciembre de 2009, pudiéndose también conceder el permiso “a aquellos que demuestren haber buscado activamente empleo”. En cualquier caso, no conviene olvidar que el requisito previo para poder optar a la regularización es haber estado ocho años en Alemania (o seis en caso de tener hijos).