La regulación de la renta de garantía de ingresos en el País Vasco. Mecanismo de protección social.

1. El Decreto 147/2010, de 25 de mayo, regula la renta de garantía de ingresos en la Comunidad Autónoma Vasca. La norma se publicó en el Boletín oficial autonómico del 17 de junio, entró en vigor al día siguiente de su publicación y tiene por finalidad regular la renta de garantía de ingresos establecida por la Ley 18/2008 de 23 de diciembre para la garantía de ingresos y para la inclusión social. En mi explicación prestaré atención a la regulación de la Ley y del Decreto que guarden relación directa o indirecta con las políticas de empleo.

2. La Ley 18/2008 actualiza la política vasca en materia de inclusión social, pionera en el ámbito estatal desde 1988 con la regulación del ingreso mínimo de inserción y fortalecida en los años 1998 y 2000 con la leyes contra la exclusión social y la Carta de derechos sociales, respectivamente, leyes que son derogadas, en el bien entendido que la derogación no implica una alteración de fondo de la política de inclusión seguida hasta entonces, ya que como se pone de manifiesto en la exposición de motivos, “el legislador pretende, con la presente ley, reordenar el conjunto de dispositivos vigentes y mejorar su articulación, a la vez que completarlo, adaptándolo a los cambios observados en la naturaleza de las necesidades y a la evolución de la realidad social”.

La norma tiene especial interés para el ámbito de las políticas de empleo, en cuanto manifestación clara y evidente de que la relación entre estas y las políticas de inclusión social cada vez es más necesaria. Se constata que la prestación económica que se concede, se dirige cada vez más a complementar los bajos niveles de ingresos, y por ello se dirige a personas que tienen dificultades exclusivamente económicas y que no precisan de apoyos especializados para su inclusión. De ahí que en el nuevo diseño normativo se diferencie entre la “renta básica para la inclusión y protección social”, y la “renta complementaria de ingreso de trabajo” que está destinada a las personas que percibe ingresos laborales sin alcanzar el importe de la renta básica, renta complementaria que se diseña en estrecha relación con las medidas de apoyo a la situación laboral de las personas afectadas al objeto de conseguir su mantenimiento en el mercado de trabajo.

De forma clara y manifiesta se constata que el empleo debe ser el centro de las políticas de inclusión social y de ahí que, sin olvidar la necesaria protección de las personas que no pueden acceder al mismo, la norma apueste porque las políticas que se pongan en marcha incentiven plenamente el acceso al empleo para todas las personas que se encuentren en condiciones de acceder, ya se trate de los perceptores de las rentas mínimas o de las personas inactivas. En definitiva, y por decirlo con las propias palabras del texto, “subyace a la regulación el objetivo general de facilitar la incorporación al mercado de trabajo del mayor número posible de personas y, en coherencia con ese objetivo, de devolver al mercado de trabajo su capacidad como factor de inclusión social”.

Me refiero a continuación a algunos de los aspectos más importantes del texto articulado. En las disposiciones generales se pone de manifiesto que la finalidad de la norma es la regulación del sistema vasco de garantías de ingresos e inclusión social, y en su marco el “derecho a las prestaciones económicas y a los instrumentos orientados a prevenir el riesgo de exclusión, a paliar situaciones de exclusión personal, social y laboral, y a facilitar la inclusión de quienes carezcan de los recursos personales, sociales o económicos suficientes para el ejercicio efectivo de los derechos sociales de ciudadanía”, reconociéndose el carácter de derecho subjetivo que tiene toda persona que cumpla los requisitos para poder percibir la renta de garantías de ingresos, conceptuada en el artículo 11 como una prestación periódica de naturaleza económica, que va dirigida a “las personas integradas en una unidad de convivencia que no disponga de ingresos suficientes para hacer frente a los gastos asociados a las necesidades básicas como a los gastos derivados de un proceso de inclusión social”. Con carácter general, y sin perjuicio de las excepciones fijadas en el artículo 16, la edad para acceder a la renta será de 23 años, y se requerirá un período previo de empadronamiento y residencia efectiva durante un año como mínimo en cualquier territorio de la Comunidad Autónoma en el período previo al de la solicitud, y si ello no se cumpliera la norma ofrece otra posibilidad, cual es la de haber estado empadronado y residido efectivamente en cualquier municipio vasco durante cinco años continuados de los diez inmediatamente anteriores. Además, todas las personas que se encuentren en edad laboral deberán estar disponibles para el empleo, salvo los menores de 23 años que cursen estudios reglados, las personas titulares de pensión de invalidez absoluta, y quienes se encuentren en situación de alta exclusión y que, a juicio de los servicios sociales de base y/o de los servicios de empleo, “no se encuentren en situación de incorporarse al mercado laboral”.

Entre sus principios básicos de actuación cabe resaltar el de la activación de las políticas sociales y rentabilización del empleo, ya que en línea con los documentos comunitarios la política autonómica deberá adoptar las medidas adecuadas para garantizar que la incorporación al mercado de trabajo, incluso en empleos de bajos salarios, “sea una opción más atractiva y rentable que la simple percepción de prestaciones económicas de garantías de ingresos”. Una de las medidas específicas para favorecer la inserción laboral en condiciones adecuadas es el llamado “convenio de inclusión”, configurado como un dispositivo que debe permitir que la persona que se acoge puede alcanzar la inclusión social y laboral, y para el que la norma pone especial énfasis en medidas que vayan dirigidas a “la formación y preparación para la inclusión laboral”, siendo necesaria en cualquier caso la suscripción de dicho convenio para poder percibir la renta complementaria de ingresos de trabajo. Además, su incumplimiento o el rechazo sin causa justificada a un empleo, o a una mejora de las condiciones de trabajo, se tipifica, según su gravedad, como causa de suspensión o extinción del contrato de trabajo. Desde la perspectiva laboral, merece destacarse que el convenio de inclusión podrá incluir actividades formativas y actividades que faciliten el acceso a un puesto de trabajo por cuenta ajena o propia.
La cuantía de la renta básica para la inclusión y protección social se situará entre el 88 % del SMI para las unidades de convivencia unipersonales y el 125 % para aquellas que tengan tres o más personas, si bien en algunos supuestos especialmente problemáticos y regulados en el artículo 9.2 a) la cuantía se situará entre un mínimo del 100 y un máximo del 135 % del SMI. De dicho cómputo, y al objeto de incentivar el acceso o permanencia en el mercado de trabajo, se exceptuará una parte de los ingresos por motivos laborales que percibe la persona trabajadora. Dicho incentivo será concretado en el desarrollo reglamentario y tendrá carácter temporal, “salvo que medie dictamen expreso de los servicios de empleo que recomiende una prórroga”. En cualquier caso, la cuantía máxima resultante de la suma de los ingresos de la unidad de convivencia y de las prestaciones sociales percibidas no podrá superar en ningún supuesto, según dispone el artículo 57, “el 200 % de la cuantía máxima de la modalidad de la renta de garantía de ingresos que pudiera haber correspondido con carácter anual a una unidad de convivencia de las mismas características que la de la persona titular”.

La duración del percibo de la renta subsistirá mientras se mantenga la causa que motivo su concesión, y como regla general se concederá por período de dos años y con renovaciones de carácter bianual.

Por último, debe mencionarse que el título III dedica un breve capítulo II, que comprende los artículos 75 a 78, a los programas y servicios de inclusión social y laboral, disponiendo que los poderes públicos deberán adoptar las medidas adecuadas para favorecer la inclusión de las personas desfavorecidas. Por lo que se refiere a la inclusión laboral se dirige a los poderes públicos para que arbitren medidas que se orienten a favorecer y facilitar la incorporación al mercado laboral de tales personas, medidas que ya existen en gran medida en el marco normativo autonómico vigente, y que podrán incluir acciones formativas, de intermediación laboral, de acompañamiento y apoyo a la incorporación laboral, de empleo con apoyo, de ayuda a la creación y mantenimiento de empresas de inserción, de apoyo a la apertura de centros especiales de empleo, de fomento a su contratación, de promoción de instrumentos financieros que faciliten la incorporación laboral, de sustento a la conciliación de la vida laboral, personal y familiar, o en fin “introducción de cláusulas sociales en las contrataciones públicas que otorguen prioridad a las entidades que contraten a personas en situación de exclusión social o en proceso de incorporación familiar”.

3. El Decreto 147/2010 desarrolla la Ley 18/2008. La RGI es una prestación que cubre las necesidades básicas y también, en su caso, los gastos derivados de un proceso de inclusión social y/o laboral, disponiendo la norma que pueden quedar incluidos, entre otros, en este concepto “los gastos de transporte al lugar de trabajo y gastos de formación, en los términos en que dichos gastos vengan determinados en el correspondiente Convenio de Inclusión”.

Por consiguiente, hay que distinguir entre la renta básica para la inclusión y la protección social, destinada a personas que carezcan de ingresos que provengan del trabajo, y la renta complementaria de ingresos de trabajo, cuya finalidad es la de complementar el nivel de recursos de las unidades de convivencia que dispongan de recursos económicos que provienen del trabajo pero que no alcanzan el umbral mínimo de la RGI. En la introducción de la norma se da debida cuenta de esta importante modificación, que responde a una realidad constatada por los servicios sociales en los últimos años, cual es que la prestación se haya venido concediendo cada vez más “como una ayuda orientada a complementar un bajo nivel de ingresos y haya tenido por destinatarias a personas cuyas dificultades son de naturaleza exclusivamente económica y no precisa, por tanto, de apoyos especializados para la inclusión social, aunque sí de apoyos orientados a mejorar su situación laboral”.

La importancia que se le concede a esta modalidad de la RGS se pone claramente de manifiesto cuando se le concede prioridad frente a la renta básica para la inclusión y la protección social cuando se perciban rentas del trabajo no sólo por el solicitante de la prestación sino también “por cualquier otro miembro de la unidad de convivencia”. La percepción de esta renta queda condicionada, recuérdese, a la suscripción de un convenio de inclusión con los servicios sociales de bases, servicios que deberán coordinarse adecuadamente con los servicios de empleo para la elaboración y formalización de tales convenios.

Por otra parte, la norma atiende a una realidad referida a la situación de las personas inmigrantes, cual es la imposibilidad en muchas ocasiones de convivir con su pareja de derecho o de hecho; en tal caso, se acepta, siempre que haya un informe favorable de los servicios sociales de base, que exista una unidad de convivencia “fáctica” durante un período de 12 meses, que puede prorrogarse de forma excepcional por el mismo período. Con impacto sobre toda la población, pero con especial interés para la población inmigrada, la norma fija un período de empadronamiento previo de un año en el municipio en el que se produzca la solicitud, y como hipótesis subsidiaria, que la persona solicitante haya estado empadronada y haya tenido la residencia efectiva en cualquier municipio del territorio autonómico “durante cinco años consecutivos de los diez inmediatamente anteriores”. Desde la misma perspectiva, cabe decir que el solicitante y los miembros de la unidad de convivencia deben estar inscritos, cuando ello sea posible, como demandantes de empleo, pero esta exigencia no se aplica a las personas extranjeras sin permiso de residencia, exención coherente con la normativa reguladora del acceso al empleo de los extranjeros que han de disponer, como regla general, de autorización de residencia y trabajo.

Por último, también me parece importante destacar (artículo 21) que no serán computables determinados ingresos y prestaciones sociales de carácter finalista para determinar si la unidad de convivencia puede acceder a la RGS. Con carácter general quedan excluidos los ingresos provenientes de la capitalización de la prestación por desempleo, y para el supuesto concreto de la percepción de la renta complementaria de ingresos del trabajo se prevé la exclusión de “determinados porcentajes de ingresos procedentes del trabajo por cuenta propia o ajena correspondiente a la persona solicitante o a otras personas miembros de su unidad de convivencia”, por un período de 24 meses que podrá prorrogarse por 12 más si hay informe favorable del Servicio de Empleo. A la espera del desarrollo de este precepto, se mantendrán en vigor los porcentajes fijados en la Orden de 14 de febrero de 2001.