Análisis de la Propuesta de Decisión del Consejo sobre nuevas directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros (I).

1. El texto ahora objeto de atención es la parte II de las Directrices integradas Europa 2020, habiendo sido publicado el pasado 27 de abril. La propuesta ha sido ya informada por la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del Parlamento Europa en su sesión de 13 de julio, introduciendo algunas propuestas de modificación con respecto al texto originario, a las que me referiré a lo largo de mi explicación. El Informe será sometido a votación el 7 de septiembre en la primera sesión del Parlamento Europeo después del período vacacional, y posteriormente el texto resultante será sometido a la aprobación del Consejo Europeo a celebrar el mes de octubre.

2. En la introducción de la propuesta de Decisión se mencionan diversos preceptos del Tratado de funcionamiento de la UE de importancia para fundamentar la actuación de la UE en este ámbito, señaladamente el artículo 145 (“Los Estados miembros y la Unión se esforzarán, de conformidad con el presente título, por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, en particular para potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico, con vistas a lograr los objetivos definidos en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea”) y el artículo 148 (“el Consejo, a propuesta de la Comisión, previa consulta al PE, al CES, al CR y al CE…, elaborará anualmente orientaciones que los Estados miembros tendrán en cuenta en sus respectivas políticas de empleo”). Por su parte, el artículo 3 del Tratado prevé la posibilidad de coordinación de las políticas sociales de los Estados, y el artículo 9 incluye la llamada cláusula social que obliga a la UE a tomar en consideración esta vertiente en las políticas que adopte.

Los Estados han de tomar en consideración las directrices cuando elaboren sus programas de reforma, que han de tener por finalidad, dicho con las propias palabras del texto comunitario, “garantizar el buen funcionamiento de los mercados laborales, invirtiendo para que las transiciones tengan éxito, desarrollar capacitaciones adecuadas y mejorar la calidad del trabajo y la lucha contra la segmentación, el desempleo estructural y la inactividad, garantizando a la vez una protección social adecuada y sostenible y la inclusión activa a fin de reducir la pobreza”. Las directrices sociales son las que paso a explicar a continuación.

3. Directriz número 7. Aumentar la participación en el mercado laboral y reducir el desempleo estructural.

A) Analicemos en primer lugar las Directrices de 2009 en aquellos apartados, que son numerosos, que guardan relación con la nueva directriz propuesta.

a) Por lo que respecta a la búsqueda del pleno empleo, se incluía una referencia a una adecuada política de flexiguridad, política que debería abordar de forma simultánea la flexibilidad de las condiciones laborales y la seguridad del empleo y la Seguridad Social. Más exactamente, y con palabras del propio texto, las políticas de flexiguridad deberían abordar simultáneamente “la flexibilidad de los mercados laborales, la organización del trabajo y las relaciones laborales, la conciliación de la vida profesional y privada, y la seguridad del empleo y la protección social”.

En cuanto a la mejora de la calidad y la productividad, pasaría por un incremento de puestos de trabajo más estables y más atractivos, así como por la reducción de la segmentación laboral y la reducción del número de trabajadores pertenecientes a colectivos desfavorecidos, con el máximo aprovechamiento de las sinergias “entre la calidad del trabajo, la productividad y el empleo”.

Por fin, la necesaria cohesión pasaría por adoptar medidas que fortalecieran tanto la integración social como la reducción de las disparidades regionales en materia de empleo y protección social. Dicha integración debería también tomar como punto de referencia esencial una política global de igualdad de oportunidades y de lucha contra la discriminación, con especial atención a la integración de la política de género en todas las medidas que se adoptaran. Y al mismo tiempo habría que garantizar que todas las instancias públicas y agentes sociales participaran en este proceso y en todos los ámbitos, es decir que se debería crear una amplia asociación a favor del cambio, “a la que se sumen plenamente las instancias parlamentarias y las partes interesadas, incluidas las de los niveles local y regional, y las organizaciones de la sociedad civil”.

b) Se debería propiciar un enfoque basado en el ciclo de vida con respecto al trabajo, con especial atención a la creación de empleo para jóvenes, medidas para facilitar la presencia femenina en el mercado laboral, apoyo al envejecimiento activo y desincentivo de las jubilaciones anticipadas, y mantenimiento de un sistema moderno y sostenible financieramente de protección social.

En este punto, se mantuvieron los objetivos del 70 % de tasa de empleo global, 60 % para el empleo femenino y 50 % para los trabajadores de edad madura (55 a 64 años) para el año 2010, y se volvió a plantear que los Estados miembros “deben estudiar la fijación de objetivos nacionales relativos a la tasa de empleo”, o lo que es lo mismo, no hay una expresa obligación de establecer esos objetivos de ámbito estatal, en el bien entendido que todos los Estados los toman como punto de referencia para poner en práctica sus políticas de empleo.

Entre las medidas concretas, se mantuvo la propuesta de escolarización de un mínimo del 33 % de los menores de tres años, y de un 90 % de los niños entre tres años y la edad de escolarización obligatoria, antes de 2010, y se propuso que se prolongara la vida laboral de forma que la edad media efectiva de salida del mercado laboral (59,9 años en 2001) debería aumentarse en cinco años en el ámbito de la UE para 2010. El porcentaje del 90 % fue ampliado en las nuevas directrices comunitarias en materia de educación y formación hasta el 95 %, si bien la mención es ahora a los niños “con edades comprendidas entre los cuatro años y la edad de escolarización obligatoria”.

c) También se apostaba por crear mercados laborales que propiciaran la inserción, potenciaran el atractivo del trabajo, e hicieran económicamente atractivo el trabajo para los solicitantes de empleo, incluidas las personas desfavorecidas y los parados. Se proponía que los desempleados tuvieran acceso a una medida de política activa de empleo en un período que no superara los cuatro meses cuando se tratara de menores de 25 años, y que no llegara a los doce meses cuando el desempleado fuera mayor de dicha edad, con el objetivo cifrado de alcanzar en el año 2010 una tasa de participación de cómo mínimo el 25 % de los desempleados de larga duración en las políticas activas de empleo. Para facilitar la inserción se apostaba por la potenciación de la economía social y de los servicios sociales, en especial en el ámbito local.

d) Había que mejorar la respuesta a las necesidades del mercado laboral. Ello pasaba por fortalecer y mejorar, cuando fuere necesario, la capacidad de intermediación de los servicios de empleo, eliminar los obstáculos a la movilidad de los trabajadores en el ámbito comunitario, tener un mejor conocimiento de cuáles son las necesidades reales de los mercados de trabajo, y llevar a cabo una adecuada gestión de la migración económica, es decir que debería tenerse en consideración en los mercados de trabajo nacionales “la oferta de mano de obra adicional derivada de la inmigración de los nacionales de terceros países”. Se apostaba por propiciar la flexibilidad, conciliándola con la seguridad del empleo, y reducir la segmentación del mercado laboral, teniendo debidamente en cuenta el papel de los interlocutores sociales. En este apartado cabe destacar que se seguía insistiendo en la adaptación de la legislación de empleo, y se pedía la revisión cuando fuere necesario “de las diversas modalidades contractuales y las disposiciones relativas al horario de trabajo”.

El documento comunitario enfatizaba la necesidad de apostar por políticas de flexiguridad que se apoyaran en estas cuatro ideas centrales: disposiciones contractuales flexibles y fiables, estrategias globales de aprendizaje permanente, políticas activas y eficaces del mercado laboral, y sistemas modernos de Seguridad Social. Ahora bien, se dejaba plena libertad a cada Estado para que siguiera su propio modelo, a partir de los principios comunes adoptados por el Consejo en diciembre de 2007, ya que “no hay un solo camino y ninguno de los principios es más importante que otros”.

B) Con respecto a las directrices de 2010, hay que hacer mención en primer lugar a la enmienda formulada por la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del PE al título de la Directriz nº 7, que pasaría a ser el de “Aumentar la participación en el mercado laboral hasta alcanzar el 75 % de la población activa”, en una clara manifestación de que dicho porcentaje debería de referirse al conjunto de la población trabajadora empleadas o a la búsqueda activa de empleo.

En el texto presentado por la Comisión se dispone lo siguiente: “La meta principal de la UE, en la que se basarán los Estados miembros para fijar sus objetivos nacionales, es procurar llegar para 2020 a un índice de ocupación del 75 % de los hombres y mujeres con edades comprendidas entre los 20 y los 64 años, incrementando la participación de los jóvenes, los trabajadores de mayor edad y los trabajadores con bajas cualificaciones e integrando mejor a los inmigrantes en situación regular”. Por su parte, la enmienda de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del PE, que está por ver si llegará a recogerse en el texto que se apruebe de manera definitiva en octubre, dispone que “Los Estados miembros fijarán sus objetivos nacionales en el aumento del índice de ocupación de los hombres y mujeres hasta alcanzar el 75 % en 2020, en particular incrementando la participación de los jóvenes, los trabajadores de mayor edad y las personas con discapacidad e integrando mejor a los inmigrantes en situación regular. Además, los Estados miembros fijarán sus objetivos nacionales de tal forma que el porcentaje de los hombres y mujeres entre 20 y 24 años de edad en formación o empleados alcance el 90 %”.

Por su parte, el Comité de Empleo se alinea con la tesis de la Comisión y en su informe presentado al Consejo EPSCO de 8 de junio expone que no cree necesario fijar objetivos vinculantes de empleo a escala comunitaria para los colectivos referenciados, pues “la tasa de actividad de cada uno de estos grupos y las necesidades correspondientes de actuación difieren en gran medida según cada Estado miembro”, si bien anima a los Estados miembros a definir y establecer sus propios objetivos nacionales al respecto (a título sólo de ejemplo, entre los criterios recogidos en el anexo II del informe, se incluyen los posibles indicadores de objetivos nacionales relativos a los trabajadores migrantes legales, indicándose que podrían ser la tasa de empleo de nacionales de terceros países, o la tasa de empleo de las personas nacidas fuera de la UE con edades comprendidas entre 20 y 64 años). Por fin, en las conclusiones adoptadas por el Consejo Europeo celebrado el 17 y 18 de junio se recoge en su anexo I que uno de los principales objetivo del UE, en el marco de la nueva estrategia europea para el empleo y el crecimiento, es el de “procurar llegar a un índice de ocupación del 75 % de los hombres y mujeres con edades comprendidas entre los 20 y 64 años, incrementando la participación de los jóvenes, los trabajadores de mayor edad y los trabajadores con bajas cualificaciones, e integrando mejor a los inmigrantes en situación regular”.

Obsérvese, dicho sea incidentalmente, la referencia concreta en los textos citados a la cobertura de los inmigrantes “en situación regular”, referencia que se repite en la directriz número 10 dedicada a la promoción de la inclusión social y la lucha contra la pobreza. No creo que se trate de una causalidad, sino que constata el deseo de los poderes de la UE de potenciar la situación de regularidad de las personas inmigrantes con el pleno ejercicio de sus derechos, dejando sólo, o al menos así me lo parece, la protección básica en materia de protección social para quienes se encuentren en territorio europeo en situación irregular.

Con respecto a directrices de etapas históricas anteriores, me parece que las actuales siguen poniendo el acento en la necesidad de combinar políticas de mercado de trabajo que faciliten una contratación flexible combinada con políticas de activación (formación) de las personas ocupadas y de las desempleadas, la promoción de la movilidad laboral y el equilibrio entre derechos (prestaciones) y obligaciones (búsqueda activa de empleo, participación en actividades formativas) de los trabajadores empleados o desempleados. Los recientes cambios habidos en la normativa en materia de Seguridad Social han llevado a mi parecer a la Comisión a incluir una expresa referencia en el texto ahora comentado a la conveniencia de promover y fomentar “unos sistemas adecuados de Seguridad Social que garanticen la transición profesional”.

De especial interés, aunque tampoco quepa calificarlo de novedad, es la propuesta de reforzar los servicios de empleo, atender de forma personalizada a las personas más alejadas del mercado laboral y potenciar las actividades de información, orientación y asesoramiento para conseguir un incremento de las tasas de participación de la población en edad laboral en el mercado de trabajo. En sintonía con una línea de actuación que ya estaba recogido en el programa de la presidencia española, se propone fomentar el trabajo autónomo, la creación de empleo “verde” y también en el ámbito de atención a las personas (“empleos blancos”), así como promover la innovación social.

Igualmente, y en plena sintonía con otros documentos comunitarios, se apuesta por potenciar las políticas de envejecimiento activo (mejorar el nivel formativo de las personas de edad avanzada, desincentivar las jubilaciones anticipadas) y seguir avanzando en las políticas de igualdad entre hombres y mujeres en el ámbito laboral y de protección social (dicho sea incidentalmente, tenemos un buen ejemplo, y muy reciente, de este avance, en la “Directiva 2010/41/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de julio de 2010, sobre la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres que ejercen una actividad autónoma, y por la que se deroga la Directiva 86/613/CEE del Consejo”).