El retorno voluntario de los inmigrantes ante el nuevo marco de las políticas de inmigración y los cambios en el mercado de trabajo (II).

II. REFLEXIONES GENERALES SOBRE MIGRACIÓN Y DESARROLLO, POR QUÉ SE RETORNA Y POR QUÉ NO SE RETORNA.

Voy a realizar a continuación un breve comentario de algunos documentos emanados de instancias internacionales, y también de otros que tienen importancia a mi parecer, que efectúan un riguroso estudio de las relaciones entre las políticas de migración y las de desarrollo, y del impacto que ambas tienen sobre las decisiones de las personas inmigradas de retornar voluntariamente a sus países de origen. He considerado conveniente realizar esta aproximación a los estudios realizados en sede internacional sobre la temática objeto de la ponencia para poder disponer de una visión más amplia y más fundada de las políticas que pueden adoptar los Estados, o las organizaciones internacionales, para que el retorno de las personas emigradas sea beneficioso para todas las partes implicadas.

1. Marco multilateral de la Organización Internacional del Trabajo para las migraciones laborales. Principios y directrices no vinculantes para un enfoque de las migraciones laborales basado en los derechos.

Se trata de un importante documento de trabajo aprobado en octubre de 2005 y que ha constituido desde entonces el punto de referencia de todas las propuestas y políticas adoptadas y aprobadas por la OIT en materia de migración. Como punto de referencia general, la OIT manifiesta que se debería reconocer y aprovechar al máximo la contribución de las migraciones laborales al empleo, el crecimiento económico, el desarrollo y la mitigación de la pobreza, en beneficio tanto de los países de origen como de destino, y propone las siguientes directrices para poner en práctica dichos principios:

A) Integrar e incorporar las migraciones laborales en las políticas nacionales de empleo, de mercado de trabajo y de desarrollo;

B) Extender los análisis de la contribución de las migraciones laborales y de los trabajadores migrantes a las economías de los países de destino, incluidas la creación de empleo, la formación de capital, la cobertura de seguridad social y el bienestar social;

C) Promover el papel positivo de las migraciones laborales en el fomento o la intensificación de los procesos de integración regional;

D) Promover y ofrecer incentivos para la creación y el desarrollo de empresas, incluida la puesta en marcha de iniciativas empresariales transnacionales y microempresas por los trabajadores y las trabajadoras migrantes, tanto en los países de origen como de destino;

E) Proporcionar incentivos para promover la inversión productiva de las remesas en los países de origen;

F) Reducir los costos de las transferencias de remesas, inclusive mediante la facilitación de unos servicios financieros accesibles, la reducción de las comisiones por transacciones, el suministro de incentivos fiscales y la promoción de una mayor competencia entre las instituciones financieras;

G) Adoptar medidas para mitigar la pérdida de trabajadores con calificaciones decisivas, entre otras cosas mediante la elaboración de directrices para un reclutamiento ético;

H) Adoptar políticas para alentar las migraciones circulares y de retorno y la reintegración en los países de origen, por ejemplo mediante la promoción de programas de migraciones laborales temporales y políticas favorables a la concesión de visados de circulación;

I) Facilitar las transferencias de capital, calificaciones y tecnología por los trabajadores migrantes, entre otras cosas mediante el ofrecimiento de incentivos, y

J) Promover los vínculos con las comunidades transnacionales y las iniciativas empresariales.

En todas las propuestas de la OIT se parte de la constatación previa de la importancia de políticas coordinadas entre países de origen y de acogida de las migraciones, y de la atención especial a programas que favorezcan el retorno voluntario asistido. Desde la misma perspectiva, aún cuando sea para demostrar que las políticas represivas en materia de inmigración están condenadas al fracaso, hay que referirse a un reciente informe de Cáritas Europa sobre las dinámicas entre migración y desarrollo, en el que se expone y argumenta con claridad que ese fracaso se mantendrá “mientras la principal razón de los migrantes para abandonar su país siga siendo la falta de oportunidades para mantener una vida digna en sus propios hogares”, por lo que es absolutamente necesario impulsar políticas que mejoren el nivel de vida en los países en desarrollo. Caritas Europa está convencida de que el debate sobre migración y desarrollo “debería centrarse en identificar sinergias positivas entre estos campos, antes que entender las políticas de desarrollo como una herramienta de control de migración”.

2. OIT. Migración laboral internacional: Un enfoque basado en los derechos.

En este reciente estudio hay algunos datos estadísticos de indudable interés: los migrantes internacionales, calculados en 214 millones en 2010, representan apenas el 3 por ciento de la población mundial, distribuidos a partes iguales entre mujeres y hombres. Los trabajadores migrantes son cerca de 105 millones, y ellos y sus familias representan cerca del 90 % del total de los migrantes internacionales.

Según la nota de prensa oficial de presentación, “el estudio concluye que la gobernanza nacional e internacional de la migración laboral debería reconocer que la mayor parte de los migrantes busca trabajo decente, y ofrecer mayores oportunidades legales para la movilidad laboral; que las políticas deberían basarse en el reconocimiento de los beneficios mutuos, tanto para los países de origen como para los de destino; que la protección de los derechos de los migrantes es fundamental para que todas las partes obtengan los beneficios de desarrollo que acarrea la migración; que son necesarios enfoques integrales para la migración irregular, incluso que aborden sus causas básicas. El estudio también hace un llamado a la cooperación bilateral, regional y multilateral entre gobiernos, interlocutores sociales y otras partes interesadas en la migración para mejorar la gobernabilidad del proceso de migración, garantizar la protección de los trabajadores migrantes y asegurar los beneficios de desarrollo de la migración laboral para todas las partes”.

Con respecto a los programas de migración circular y temporal, la OIT constata que se promueven para permitir a los países de destino satisfacer la escasez de mano de obra, evitando las dificultades derivadas de la migración permanente como puede ser la integración, y además estos programas son percibidos como más propensos a ser tolerados por los ciudadanos en los países de destino. Se argumenta que los países de origen pueden beneficiarse de las remesas de trabajadores migrantes temporales y de los conocimientos y habilidades que pueden traer de vuelta a su regreso. Las migraciones circulares y temporales también han sido a menudo descritas como más favorables para el desarrollo, ya que no dan lugar a una pérdida permanente de las competencias.

3. OCDE. International Migration Outlook: SOPEMI 2008.

Un capítulo del informe anual de la OCDE sobre las migraciones internacionales se dedica monográficamente a las migraciones circulares y a las políticas de retorno de los inmigrantes a sus países de origen. Esta es la síntesis del capítulo según la propia OCDE:

“¿Cuál es el alcance y la naturaleza de la migración que regresa? ¿Qué inmigrantes tienen más probabilidades de volver a sus hogares? ¿Por qué algunos migrantes se establecen en forma permanente en el país anfitrión mientras otros eligen quedarse sólo poco tiempo? ¿Qué función deben tener las políticas migratorias en este sentido? ¿La migración que regresa puede controlarse bien? Por último, ¿cuál es el efecto para el desarrollo económico del país de origen? Un hallazgo inicial es que la migración que regresa es un factor importante de los flujos migratorios. La migración que regresa se concentra en los puntos extremos del ciclo vital. Las características de la integración en el país anfitrión tienen un efecto ambiguo sobre la inclinación a volver. Los migrantes trazan su camino migratorio y su regreso en función de sus objetivos individuales y familiares, pero también toman en cuenta las oportunidades en los países de origen. En este contexto, es importante aprovechar todas las formas en que los migrantes pueden contribuir al desarrollo de su país de origen, sin que necesariamente el regreso sea una condición previa. Atraer diásporas, mediante ingresos temporales o virtuales, también puede fomentar la transferencia de tecnologías y de aptitudes. Eso servirá para reforzar los vínculos con el país de origen, lo que para algunos facilitará su reintegración si vuelven. De esta manera, la migración que regresa puede apoyar, si no de hecho iniciar, el proceso de desarrollo”.

El estudio de la OCDE aporta algunos datos de indudable interés para conocer mejor la realidad del retorno de inmigrantes a sus países de origen.

Entre el 20 % y 50 % de los inmigrantes abandonan el país de acogida en los primeros cinco años de estancia, ya sea para volver a su país o para desplazarse a un tercer Estado; preferentemente, son tanto los que disponen de mayor cualificación profesional como aquellos que tienen menor nivel los más propensos al retorno; la diferencia económica y social entre el país de origen y el de acogida influye sensiblemente en la decisión de regreso, ya que cuanto menor es esa diferencia mayor es el número de personas regresadas, o dicho de otra forma “las tasas de retorno a los países de la OCDE son dos veces más elevadas que las de los países en desarrollo; por fin, la mayoría de los retornos se producen durante los tres primeros años, y a partir de cinco años (y también cuando se ha producido el reagrupamiento familiar) disminuye sensiblemente, salvo entre los migrantes que llegan a la edad de jubilación.

4. Instituto Internacional de Estudios Laborales/OIT. Faire des migrations un facteur de développement. Une étude sur l’Afrique du Nord et l’Afrique de l’Ouest.

Son objeto de estudio cinco países: Argelia, Mauritania, Marruecos, Senegal y Túnez. Menos del 50 % de los individuos en edad de trabajar son activos, y menos de un 25 % de las mujeres de esta categoría disponen de un empleo. Los 5 países tienen más de 2,7 millones de emigrados residentes en países desarrollados, una progresión de más de 1 millón desde 1998. Se constata que la razón económica y la búsqueda de una mejor situación profesional es la razón fundamental de la decisión de emigrar desde esos países, y se aportan datos estadísticos significativos: más de dos tercios de los hombres han emigrado a España por las razones citadas; las trabajadoras migrantes de origen marroquí que residen en Francia percibe un salario 16 veces superior al de Marruecos, que se reduce a 6 veces cuando se trata de varones; los trabajadores migrantes argelinos y tunecinos perciben entre 3,4 y 8 veces el montante del salario medio de su país de origen; en fin, los trabajadores marroquíes en España ingresan entre 4,5 y 10,5 veces más el salario medio de hombres y mujeres, respectivamente, que en su país de origen.

El capítulo 4 del estudio está dedicado a las políticas de retorno y a cómo conseguir convertirlas en una palanca del desarrollo de los países de origen. Las ideas más importantes del documento son a mi parecer las siguientes:
“Generalmente, la contribución al desarrollo de la migración de vuelta depende de una serie de factores. El contexto que prevalece en los países de origen, las condiciones del mercado laboral local y el clima de los asuntos, pueden desempeñar un papel significativo en la determinación de la buena reintegración de los emigrantes que regresan. Es función también de una serie de factores individuales, en particular la capacidad de empleo y pertinencia de sus competencias (en particular, aquéllas obtenidas en los países de destino) en sus países de origen”.
Según el estudio, “muy pocos inmigrantes (de los 5 países examinados) manifiestan tener proyectos de retorno en un futuro inmediato”.

El análisis realizado sugiere que para explotar el potencial de desarrollo de la migración de vuelta, deban tenerse en cuenta una serie de consideraciones y en particular: “(i) “deben desplegarse esfuerzos suplementarios en la región para promover un medio ambiente propicio a la migración de vuelta; (ii) el reconocimiento de las competencias de los emigrantes de vuelta es un elemento clave de su reintegración en el mercado laboral (en el mismo concepto que la educación inicial); (iii) el comportamiento en materia de repatriaciones de fondo y la actividad empresarial están muy vinculadas; y (iv) apoyar a los emigrantes que regresan en situación de desempleo podría reducir los casos de desempleo persistente y desalentar otra ola de migración”.

5. Organización Internacional de las Migraciones. Migración laboral, temporal y circular. Experiencias, retos y oportunidades.

El documento, de indudable interés práctico, explica la experiencia del sindicato agrario Unió de Pagesos en su política de inmigración con trabajadores colombianos, en el marco de una política mucho más amplia de relación entre migración y codesarrollo.

La UP considera que una de las posibles alternativas para mejorar la gestión de estos flujos de trabajadores es el aporte comprometido del mundo empresarial conjuntamente con la administración, quienes pueden desarrollar estrategias de intermediación mixta adaptadas a los sectores productivos de las diferentes comunidades autónomas. Así mismo, antes de iniciar un programa de contratación en origen con países terceros, se considera que es necesario plantear un compromiso por parte del empresario y/o asociación empresarial para la gestión del impacto que esta migración ocasiona tanto en origen como en destino. “El impacto se da en origen debido a que las personas mejor preparadas son las que suelen migrar, lo que resiente al país. Por otra parte, en destino es necesario organizar eficientemente la acogida y la integración de estas personas, tanto en las empresas como en la sociedad que las acoge temporalmente”.

6. Comportamiento cíclico de las entradas y salidas de inmigrantes.

Se trata de un estudio realizado por Aitor Lacuesta y Sergio Puente, publicado en el Boletín Económico del Banco de España del mes de mayo, cuyo punto de referencia es el análisis del flujo anual de inmigrantes desde 1980 a 2004 entre los principales países de origen hacia los países de la OCDE. Por lo que respecta a la salida de inmigrantes desde España los autores han trabajado con la información obtenida por los datos del padrón municipal, y más concretamente desde la puesta en marcha de la obligación recogida en la LO 14/2003 de renovación del padrón de extranjeros no comunitarios y no permanentes cada dos años. Los autores concluyen que “Las estimaciones muestran que las salidas de España son cuantiosas, pudiendo llegar a una tasa de salida cercana al 30% para los no comunitarios y para inmigrantes no permanentes. El artículo muestra una cierta heterogeneidad por países de origen, siendo mayores las salidas de países con mayor PIB per cápita, aunque la relación con el ciclo económico parece reducida. En este sentido, el determinante fundamental de la evolución de las salidas a corto plazo sería el dinamismo de las entradas de inmigrantes, por lo que cabe esperar una moderación asociada a los menores flujos de inmigrantes recibidos en los últimos trimestres. En todo caso, esta estimación está sujeta a un grado de incertidumbre elevado, asociada a la menor disponibilidad de información estadística”.

7. Migraciones internacionales: las consecuencias de gobernar el siglo XXI con las políticas del XIX.

Se trata de un interesante artículo escrito por el asesor de Intermon Oxfam Gonzalo Fanjul, y en el que se constata que “El régimen migratorio global, basado en la aplicación unilateral de políticas restrictivas por parte de los países de destino, no sólo es inmoral sino también insensato porque multiplica los riesgos del proceso y limita los beneficios que podrían obtener todas las partes involucradas. En particular, supone un coste de oportunidad sin precedentes para el desarrollo de los países pobres. La reforma de este modelo debe combinar la cooperación entre Estados y la cesión de soberanía con un proceso intenso de innovación institucional”. El autor es muy crítico con las políticas de inmigración y de desarrollo actuales, afirmando que “En un proceso de integración tuerto, las economías más poderosas imponen la libre circulación de sus bienes, servicios y capitales, pero impiden a los países más pobres la exportación de su producto más competitivo: la mano de obra”. Entre las propuestas formuladas para mejorar la situación actual, se expone que “Un mecanismo más abierto y menos “microgestionado” del que ahora tenemos –a través, por ejemplo, de la concesión de visados plurianuales de trabajo temporal que no estén sujetos a una oferta previa de empleo– resultaría mucho más atractivo para el posible emigrante, que tal vez esté dispuesto a seguir los cauces legales. Del mismo modo, se pueden contemplar mecanismos de salvaguarda y compensación que palien las consecuencias de un ajuste rápido de los cupos migratorios, similares a los que ya se han incorporado a los acuerdos comerciales”.

8. Documentos aprobados en , o relacionados con, la cumbre UE – América Latina y el Caribe (ALC), celebrada en Madrid el 17 y 18 de mayo de 2010.

8.1. Declaración de Madrid. “Hacia una nueva Europa en la asociación birregional: la innovación y la tecnología a favor del desarrollo sostenible y de la inclusión social.

La Declaración hace referencia al compromiso contraído en la cumbre celebrada en Lima en mayo de 2008 y al inicio el 30 de junio de 2009 del diálogo estructurado y global entre ambas partes sobre migración, reiterando su apoyo al documento de bases aprobado para la puesta en marcha efectiva de dicho diálogo. Con dicho diálogo, que ha de tener un carácter multidimensional, ambas partes coinciden en la pretensión de conseguir “un conocimiento más adecuado de las realidades de la migración y a fomentar el disfrute efectivo y la protección de los derechos humanos de todos los emigrantes en ambas regiones, así como determinar los retos y los ámbitos de interés mutuo que requieren soluciones comunes y una cooperación práctica y concreta sobre cuestiones específicas, como las que se especifican en nuestro Plan de Acción”.

7.2. Inicio del Diálogo UE-ALC sobre migración. Bases para estructurar el Diálogo UE-ALC sobre migración.

En el documento aprobado en Lima en mayo de 2008, ambas partes instaron a desarrollar un enfoque global de la migración internacional, que debe incluir la gestión ordenada de los flujos migratorios, concentrarse en los beneficios mutuos para los países de origen y de destino, y promover el reconocimiento y la toma de conciencia pública sobre la importante contribución económica, social y cultural de los migrantes a las sociedades receptoras. Se acordó que los ámbitos generales de dicho diálogo debían girar sobre tres ejes: los vínculos entre migración y desarrollo, la migración regular y la migración irregular, y entre otras medidas que debían instrumentarse se hizo expresa mención, en lo que afecta al ámbito temático de la ponencia, a la facilitación del envío de remesas “mediante la reducción de los costes de las transferencias y la mejora de la capacidad de las comunidades de recepción para utilizarlas, reconociendo al mismo tiempo su naturaleza privada”, así como también a “evitar la fuga de cerebros y equilibrar sus efectos negativos para el desarrollo de los países de origen, lo cual incluye medidas conjuntas en las áreas de formación”, el reconocimiento de las cualificaciones de los países de origen en los de acogida, medidas de potenciación de las migraciones circulares y otras que posibilitaran la adaptación laboral de los inmigrantes. Con respecto a las consecuencias o efectos de la migración irregular, el documento hacía una expresa mención a que debía darse prioridad al retorno voluntario, y a que en cualquier caso dicho retorno debía producirse “sobre una base digna”.

7.3. Plan de Acción 2010- 2012, para el desarrollo de la Declaración de Madrid de 18 de mayo de 2010.

En el apartado dedicado a las migraciones, los principales objetivos formulados en el Plan, para su puesta en marcha hasta finales de 2012, son los de “i) intensificar la cooperación birregional determinando los retos y oportunidades comunes que requieren soluciones comunes; ii) constituir una base documental más sólida para la migración UE-ALC, con el fin de comprender mejor sus realidades; iii) abordar las sinergias positivas entre migración y desarrollo, migración regular e irregular y otras cuestiones relacionadas; y iv) promover el pleno respeto de los derechos humanos de los” migrantes.

En cuanto a los resultados esperados de la puesta en marcha del Plan se espera que se refuerce el impacto de la relación positiva entre migración y desarrollo en todos los países (tanto los de origen y destino como los de tránsito), con una expresa y comprensible mención, por su indudable importancia, a medidas que “hagan el envío de remesas de emigrantes más barato, seguro, transparente y conducente al desarrollo” .

Dicho sea incidentalmente, en España, hay que hacer referencia al reciente Real Decreto 712/2010, de 28 de mayo, de régimen jurídico de los servicios de pago y de las entidades de pago, cuyo objetivo es fomentar la competitividad mediante la armonización de los requisitos de acceso a este mercado, concretamente a través de la adopción de una nueva categoría de proveedores de servicios de pago, las entidades de pago, las condiciones para competir son iguales que las del resto de proveedores, y que también establece requisitos de información y salvaguardias que rigen antes y durante la ejecución de órdenes de pago y que garantizan la transparencia en la prestación de estos servicios.