El retorno voluntario de los inmigrantes ante el nuevo marco de las políticas de inmigración y los cambios en el mercado de trabajo (I).

I. INTRODUCCIÓN.

En esta ponencia voy a presentar mis consideraciones y reflexiones, de carácter general, sobre las políticas de retorno voluntario en el marco de las nuevas políticas de inmigración y de los cambios acaecidos entre la población extranjera en el mercado de trabajo, por lo que señalo de entrada que no será objeto de mi exposición la problemática del retorno no voluntario o forzoso (objeto de especial atención por la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, y también en la Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre que modifica la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros y su integración social).

Estructuraré mi intervención en varios bloques. En el primero, repasaré algunas de las aportaciones más recientes y/o relevantes de organizaciones y foros internacionales sobre la relación entre las políticas de migración y de desarrollo, con especial atención a la figura del retorno voluntario. A continuación expondré algunos datos estadísticos de la Unión Europea y de España sobre la importancia de la inmigración en general y de la población que se encuentra en el mercado de trabajo en particular, que creo que pueden ayudar a entender mejor la complejidad de este fenómeno y cómo la crisis económica y de empleo que estamos viviendo impacta directamente sobre la política de retorno. Más adelante, examinaré algunos documentos de la UE elaborados en el período 2001 – 2010 que he considerado de especial interés para poder explicar cómo ha ido evolucionando su política en la materia objeto de estudio. En cuarto lugar, abordaré el estudio y análisis de la normativa española, con especial atención a la regulación que incentiva el retorno voluntario mediante la capitalización de las prestaciones por desempleo a las que el trabajador extracomunitario tiene derecho en razón de su mayor o menor período de permanencia en el mercado de trabajo. Formularé por último algunas consideraciones a modo de recapitulación de todo lo expuesto con anterioridad.
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&

En esta breve introducción quiero dejar constancia de la importancia que la temática del retorno voluntario, en el marco más general de la relación entre políticas de migración y de desarrollo, alcanza en el ámbito español, ya sea en la normativa o en diversos documentos y propuestas a las que he tenido acceso al preparar mi intervención. Sin ningún ánimo de exhaustividad, quiero mencionar los siguientes textos:

En primer lugar, la disposición adicional octava de la LO 4/2000, añadida por la LO 14/2003 de 20 de noviembre, que lleva por título “ayudas al retorno voluntario” y en la que se dispone que “El Gobierno contemplará anualmente la financiación de programas de retorno voluntario de las personas que así lo soliciten y planteen proyectos que supongan su reasentamiento en la sociedad de la que partieron y siempre que los mismos sean de interés para aquella comunidad”.

En segundo término, me refiero al Plan estratégico de ciudadanía e integración 2007-2010, aprobado por el Consejo de Ministros el día 16 de febrero de 2007. Se dedica una especial atención al codesarrollo, poniéndose de relieve que el principio de corresponsabilidad entre las sociedades de origen y de destino, supone que las acciones de codesarrollo “deben contemplar las implicaciones que para el país de origen conlleva la emigración, y para el país de destino la necesidad de gestionar eficazmente la integración de las personas inmigrantes”. Desde una perspectiva más concreta, se contemplan cinco medidas de apoyo al retorno voluntario de las personas inmigrantes: promoción del intercambio y la cooperación científica, técnica y universitaria; apoyo a programas de retorno voluntario de personas inmigrantes para el desarrollo de proyectos productivos en el país de origen; fomento de programas de identificación, sensibilización y apoyo al retorno de personas inmigrantes con alta cualificación; promoción del reconocimiento por parte de los países de origen y destino de las competencias profesionales; apoyo a programas de retorno e inserción sociolaboral en origen de jóvenes ex tutelados formados en España.

En tercer lugar cabe hacer especial mención de una proposición no de ley recientemente aprobada, en concreto el pasado 18 de mayo, en la Comisión de Trabajo e Inmigración del Congreso de los Diputados, y en la que se pide la regulación de la migración circular, y también del retorno voluntario, como una manera eficaz de enfrentarse a las nuevas realidades y procesos migratorios, suspendiendo en determinados supuestos el cómputo de vigencia de la tarjeta de residencia mientras el extranjero se encuentre fuera de España. En el texto, originariamente presentado por el grupo popular y enmendado por el socialista, se insta al Gobierno a intensificar, en el marco del Enfoque Global de la Migración de la UE, el vínculo entre migración y desarrollo. Para ello, y mediante el refuerzo de relaciones de cooperación y desarrollo con los países de origen, se le pide que “explore nuevas vías de movilidad y estudie, en el ámbito del desarrollo reglamentario de la Ley Orgánica 4/2000, en la redacción dada por la Ley Orgánica 2/2009, la modificación normativa necesaria para regular la inmigración circular y el retorno voluntario, de manera que se suspenda el cómputo de vigencia de la tarjeta de residencia durante el período de tiempo en que el inmigrante se encuentre en su país de origen como consecuencia de haberse acogido a un programa de retorno voluntario, salvo en los supuestos previstos en el Real Decreto 4/2008, de 19 de septiembre, con el objeto de que, en el caso de que vuelva a tener un contrato de trabajo en España, su tarjeta de residencia se active y siga vigente. Esta medida se extenderá a los familiares reagrupados”.

Por último, me refiero a recientes manifestaciones efectuadas en sede parlamentaria, tanto en el Congreso de los Diputados (28 de abril) como en el Senado (4 de mayo), por la Secretaria de Estado de Inmigración, la Sra. Anna Terrón, en las que ha puesto de manifiesto el impulso dado por el gobierno a las políticas de retorno voluntario “para adaptarlas a las nuevas necesidades de la realidad migratoria y para dar respuesta a las necesidades individuales y colectivas de los inmigrantes”. El gobierno español actúa en línea con las orientaciones comunitarias, señaladamente con las acogidas en el fondo europeo para el retorno aprobado en 2008 al que más adelante me referiré, y la Sra. Terrón afirmó que se pretende potenciar estos programas para que sean beneficiosos tanto para las personas afectadas como para ambos países, de origen y de acogida, por lo que “se está trabajando, y se va a seguir haciendo con los países de origen para coordinar estas políticas de retorno y articular programas e iniciativas que faciliten la inserción de los retornados y favorezcan al mismo tiempo el desarrollo económico de estos países”. Se apuesta por reforzar la relación entre migración y desarrollo, y se enfatiza, por ejemplo, que “el diálogo con los países de origen es un requisito necesario si queremos garantizar, por ejemplo, el éxito de los programas de retorno voluntario y si queremos efectivamente contribuir al desarrollo económico y social de dichos países”, y que “debemos promocionar el retorno con acompañamiento en el país más allá de la facilidad de salida que estamos dando en este momento”.
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&

¿Con qué conceptos voy a trabajar en mi ponencia? Son básicamente aquellos utilizados por organizaciones internacionales y por la propia UE, y de los que ahora hago un somero resumen:
En primer lugar, hay que tener presentes las Recomendaciones de las Naciones Unidas sobre Estadísticas de las Migraciones Internacionales, de 1998, en las que se conceptúa como migrante permanente a “toda persona que se traslada, por un período de por lo menos un año, a un país distinto de aquél en el que tiene su residencia habitual, de modo que el país de destino se convierte efectivamente en su nuevo país de residencia habitual”, y se califica como migrante temporal a “toda persona que se traslada, por un período de por lo menos tres meses, pero no más de un año, a un país distinto de aquél en el que tiene su residencia habitual, salvo en los casos en que el traslado a ese país se haga con fines de ocio, vacaciones, visitas a parientes y amigos, negocios, tratamiento médico o peregrinación religiosa”.

En el ámbito geográfico de la UE nuestra atención ha de ir dirigida al Reglamento (CE) Nº 862/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007 sobre las estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional, que establece normas comunes en materia de recogida y elaboración de estadísticas comunitarias sobre la inmigración hacia y la emigración desde los territorios de los Estados miembros, incluyendo flujos desde el territorio de un Estado miembro hacia el de otro Estado miembro y los flujos entre un Estado miembro y el territorio de un tercer país. El artículo 2 define la inmigración como “la acción por la cual una persona fija su residencia habitual en el territorio de un Estado miembro por un período que es, o se espera que sea, de al menos doce meses, habiendo sido previamente residente habitual en otro Estado miembro o en un tercer país”, y la emigración se conceptúa como “la acción por la cual una persona, que habiendo sido previamente residente habitual en el territorio de un Estado miembro, deja de tener su residencia habitual en ese Estado miembro por un período que es, o se espera que sea, de al menos doce meses”. Su aplicación se ha producido por el Reglamento (UE) Nº 351/2010 de la Comisión, de 23 de abril de 2010.


Por último, hay que referirse a los conceptos de retorno y retorno voluntario, utilizando para ello las definiciones acogidas en el glosario de la Red Europea de Migraciones y que son utilizadas en los estudios sobre retorno realizados en los países de la UE, entre ellos el de España al que me referiré con detalle más adelante. El retorno, que puede ser o no voluntario, “consiste en el movimiento de una persona que vuelve bien a su país de origen, a su país de nacionalidad o a su país de residencia habitual normalmente después de haber pasado un periodo de tiempo significativo en otro país”. En cuanto al retorno voluntario, “se define como el proceso de regreso –de manera bien asistida, bien independiente- al país de origen, de tránsito o a un tercer país, llevado a cabo libremente por el retornado”.

Dentro del concepto de retorno voluntario asistido encontramos actualmente en España tres programas: a) Retorno por causas humanitarias, que se dirige a personas en situación de vulnerabilidad social; b) Retorno asistido con reintegración o productivo, que se dirige a personas que asumen la obligación de poner en marcha un proyecto emprendedor en el país de origen; c) Plan de retorno voluntario, que permite regresar al país de origen con la capitalización de la prestación por desempleo a que se tenga derecho, siempre que haya convenio suscrito bilateral en materia de Seguridad Social (con 20 Estados). Volveré sobre estos programas, en especial el tercero, más adelante.