La nueva ley catalana de creación de la agencia de la Inspección de Trabajo (III)

4. Procedo a continuación al examen y análisis del Dictamen núm. 5/2000 de 20 de abril, del Consell de Garanties Estatutàries, sobre la agencia catalana de la Inspección de Trabajo. Mi estudio es básicamente desde la perspectiva del marco autonómico, o espacio catalán, de relaciones laborales y de cómo puede tener cabida constitucional y estatutaria la agencia en el mismo, y en especial, en cuanto que ha sido objeto de la solicitud de Dictamen, la creación del nuevo cuerpo autonómico de subinspección y seguridad laboral. Justamente, la solicitud del dictamen versó sobre la compatibilidad del nuevo cuerpo autonómico con las previsiones constitucionales de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (artículo 149.1.18) y con su adecuación al artículo 170.2 del EAC, precepto, recuérdese, que atribuye a la Generalidad “la competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora en todo lo previsto en este artículo”, y que por consiguiente los funcionarios de los Cuerpos que realicen dicha función “dependerán orgánica y funcionalmente de la Generalidad”. También, y por conexión con el artículo 16 del proyecto de ley, se solicitó el parecer del Consell sobre la conformidad a derecho (básicamente al principio de igualdad en el acceso a la función pública) de la disposición transitoria primera y su regulación de un proceso selectivo para personal que no fuera funcionario de carrera.

A) En primer lugar, y tras la exposición de los antecedentes del caso y la exacta delimitación de su objeto, el Dictamen examina el régimen competencial de la calificada como “función inspectora laboral”, es decir emite un juicio de constitucionalidad y de adecuación al EAC del mismo. Su análisis se basa en los tres preceptos que concentran el núcleo duro del debate: en primer lugar el artículo 170.2 EAC en cuanto que atribuye a la autonomía la competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora; en segundo término, el artículo 149.1.7º CE, en virtud del cual las Comunidades Autónomas han asumido competencias en materia de legislación laboral (título competencial exclusivo del Estado, si bien en cuanto a qué deba entenderse por “legislación” y “laboral” hay que estar a la jurisprudencia del TC); por fin, el artículo 149.1.18º de la carta Magna, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en las bases del régimen jurídico de las administraciones pública y del régimen estatutario de sus funcionarios.

B) No obstante, y antes de seguir con la explicación del contenido del Dictamen, conviene recordar que una buena parte del debate competencial gira alrededor de qué debe entenderse por competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas, ya que el EAC ha introducido cambios sustanciales respecto al texto de 1979 y justamente este es uno de los puntos centrales de los recursos interpuestos en su día por 50 diputados del grupo popular y por el Defensor del Pueblo. De especial interés para mi estudio es el artículo 112, que define aquello que debe entenderse por “competencias ejecutivas” y que, ciertamente, lo hace de una forma que va más allá de la conceptuación que hasta la entrada en vigor del EAC se había realizado por el TC. En efecto, en dicho artículo se dispone que le corresponde a la Generalidad, en el ámbito de tales competencias ejecutivas, “la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva, que en todo caso incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública”.

Quiero recordar ahora que el recurso del grupo popular sostiene que en materia competencial “la función propia de los Estatutos de Autonomía se agota, de acuerdo con los artículos 147.2 y 149.3 CE, en la asunción de aquellas competencias que, por no hallarse reservadas al Estado en el artículo 149.1 CE, son susceptibles de atribución a las Comunidades Autónomas por el legislador estatutario. Tal función no comprende la de determinar ese alcance máximo posible de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado”. En esta misma línea, y como núcleo central de una parte del recurso, y tomando como punto de referencia la STC 76/1983 de 5 de agosto, en el conocido caso del Proyecto de Ley Orgánica de armonización del proceso autonómico (LOAPA), se argumenta que los artículos 110, 111 y 112 del EAC “fijan una interpretación de los conceptos constitucionales de competencia exclusiva, legislación básica, normas básicas y bases (al fijar el de competencias compartidas) y de competencia legislativa-ejecutiva que está fuera de las posibilidades del legislador estatutario”. Los recurrentes afirman que el contenido funcional asignado a las competencias compartidas y ejecutivas de la Generalidad “desconoce directa y frontalmente la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, que vincula a los demás órdenes jurisdiccionales y al legislador, si bien se acepta, obiter dicta, aunque quizás los recurrentes no son conscientes, a mi entender, de que van a coincidir en este punto con los defensores del texto estatutario, que “desde luego, el Tribunal Constitucional no está definitivamente condicionado por sus decisiones anteriores y siempre está – debe estar – abierto a evoluciones cuando debe decidir fundamentalmente sobre la base de un texto, la Constitución, que lleva en su seno el requerimiento de un desarrollo diverso y plural”.

Para un precepto de especial importancia en materia laboral, cual es el artículo 112 que fija las competencias ejecutivas de la autonomía, la tesis de los recurrentes es que se vulnera la doctrina del TC sobre el concepto material de legislación (ley + reglamento). Por ello, al integrar el nuevo artículo 112 en el contenido funcional de la competencia ejecutiva el ejercicio de la potestad reglamentaria, “está restringiendo, por tanto, la correlativa competencia del Estado”, y de ahí que la contradicción sea “radical e insalvable” y que ello lleve a que deba declararse la inconstitucionalidad del inciso “la potestad reglamentaria, que comprenden la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado”. El recurso critica la tesis del Dictamen del Consejo Consultivo de la Generalidad, que avaló la constitucionalidad del precepto examinado por entender que si bien es contrario a la jurisprudencia constitucional “ésta trae causa de un contenido estatutario (artículo 25.2 del EAC de 1979) que, una vez modificado, tendrá que reajustarse al cambio producido”.

El núcleo duro y más destacado de las alegaciones presentadas por el Parlamento catalán contra el recurso, y creo que no podía ser de otra forma, se contiene en el apartado de defensa del Título IV dedicado a las competencias autonómicas. El Parlamento reconoce que se ha utilizado una técnica no seguida hasta ahora para delimitar el ámbito competencial, que sustenta en una determinada lectura abierta del artículo 149.1.1 CE en relación con el artículo 149.1.3, de tal forma que el EAC delimita en positivo las competencias asumidas por la autonomía e incorpora funciones no expresamente reservadas al Estado por la CE, y que lleva por una parte a definir el alcance de cada uno de los tipos de competencias, y por otra a “la fijación de una relación detallada de submaterias dentro de cada ámbito material general, especificando las potestades concretas asumidas por la Generalidad en cada caso”. Se argumenta con claridad que se quiere dotar de nuevos contenidos a la autonomía de la Comunidad y en consecuencia redimensionar el bloque de constitucionalidad, y por consiguiente hay que tener presente “que el enjuiciamiento de tales novedades estatutarias no puede basarse en criterios jurisprudenciales dictados en circunstancias, procedimientos y normas cuyas características difieren sustancialmente del supuesto presente”.

El núcleo básico de la tesis del Parlamento para justificar la constitucionalidad del artículo 112 del EAC, que atribuye competencias ejecutivas a la Generalidad, es que la interpretación de qué debe entenderse por “legislación” que efectuó el TC a partir de la primera sentencia 18/1982 (alcance material y no formal, con inclusión de la potestad reglamentaria y no sólo de la puramente legislativa) se realizó a partir del contraste entre el marco constitucional (artículo 149.1) y las previsiones de los anteriores Estatutos de Autonomía (y recuerdo ahora que el Estatuto catalán excluía expresamente de su ámbito competencial de ejecución la función reglamentaria), por lo que el Estado asumía la potestad reglamentaria al amparo del artículo 149.1.3 CE. Ahora bien, como el nuevo EAC sí incorpora expresamente la potestad reglamentaria dentro del nivel funcional de las competencias ejecutivas, el artículo 112 “encuentra pleno acomodo constitucional ya que se trata de una potestad que en los términos del artículo 149.3 CE no ha sido atribuida expresamente al Estado por parte de la Constitución”.

C) Efectuado este breve, pero importante, recordatorio de una de las cuestiones que afectan de pleno al debate competencial en general, y a la materia (y submaterias) laboral en particular, retorno al contenido propiamente dicho del Dictamen.

El Consell parte de la tantas veces referenciada por la doctrina, en sus estudios sobre marcos competenciales autonómicos, STC núm. 35/1982 de 14 de junio, constatando que la inspección de trabajo se incluye en la materia “laboral”, entendida esta por el TC como la referida a la relación laboral, y de ahí que el concepto de legislación laboral vaya referido a la regulación contenida en la Ley del Estatuto de los trabajadores sobre el concepto de relación de trabajo, sus exclusiones y excepciones. La inclusión de la inspección de trabajo en la materia laboral llevará a aceptar, en sintonía con la doctrina del TC en su sentencia núm. 249/1988 de 20 de diciembre, que se trata de una función que forma parte de las competencias de ejecución de la normativa estatal atribuida a las autonomías.

Para delimitar el concepto y contenido de las competencias ejecutivas en materia laboral, es obligado referirse nuevamente, y así lo hace el dictamen, a la jurisprudencia del TC, partiendo de la sentencia ya citada de 1982 y continuando con las núms. 194/1994 de 28 de junio y 51/2006 de 16 de febrero. Del análisis de estas dos sentencias, y de su delimitación de la competencia ejecutiva como desarrollo de las actuaciones que se requiere para poner en práctica la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, el Consell concluye que las CC AA tienen reconocida una potestad instrumental de autoorganización que les permite la creación de instituciones propias para llevar a cabo las funciones ejecutivas, argumentación con lo que no me parece que queda debate doctrinal. Sí, por el contrario, creo que puede suscitarlo su argumentación, que comparto, de que la ejecución en materia laboral, basándonos igualmente en la citada jurisprudencia del TC, “lleva a una comprensión también material de la ejecución, en el sentido de que la ordenación normativa de la competencia funcional de ejecución y de la organización administrativa se puede expresar por medio de cualquier norma autonómica”, remitiendo el Consell al análisis posterior de los preceptos cuya dictamen se ha solicitado para concretar la afirmación genérica que acabo de exponer.

El Dictamen trae a colación la importante STC núm. 249/1988 para recordar la aceptación, al amparo de la normativa entonces vigente, de la doble dependencia de los funcionarios del cuerpo de ITSS en Cataluña: orgánica de la AGE, más concretamente del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y funcional de la administración autonómica en los ámbitos que había ya adquirido competencia en materia de trabajo, aceptación que era constitucionalmente aceptable para el TC “en tanto que la dependencia jerárquica de la administración no suponga interferencia en la actuación de los inspectores como órganos al servicio y bajo la dependencia funcional de la administración autonómica”.

Buena parte de la argumentación del dictamen para sustentar su tesis de que la disposición adicional tercera del proyecto y el artículo 16 “no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto de Autonomía de Cataluña” se basa no sólo en el marco estatutario del 2006 sino en todas las puertas abiertas por diversas normas para posibilitar la regulación de espacios de inspección propios por parte de las Comunidades Autónomas, o la adscripción orgánica, y no sólo funcional, de funcionarios del cuerpo nacional de la ITSS a las autonomías, en el bien entendido, como he explicado en otras entradas del blog sobre el traspaso de la ITSS que el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco no ha aceptado la ampliación y utilización de las posibilidades ofrecidas por la normativa estatal y a las que se había acogido el gobierno vasco para regular determinadas inspecciones en el sector de la economía social y de la minería.

No deja de ser curioso, ciertamente, que ahora se retorne al debate sobre la posible creación de cuerpos autonómicos de inspección y se cuestione su conformidad al marco constitucional y al carácter nacional de tales cuerpos cuando las vías jurídicas para poner en marcha esa posibilidad están abiertas desde hace tiempo. Es importante recordar que la ley 42/1997 de 14 de noviembre, ordenadora de la ITSS, ya preveía esa posibilidad (y hasta donde mi conocimiento alcanza no ha sido modificada en este aspecto); en efecto, el artículo 17.3 prevé que por acuerdos entre el Estado y las CC AA podrá establecerse “la adscripción orgánica de funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a la Administración Autonómica”, mientras que en la disposición adicional séptima se dispone que “si en los acuerdos a que se refiere el artículo 17 se dispusiera la transferencia de funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, ésta se realizará por los procedimientos establecidos en el respectivo Estatuto de Autonomía para el traspaso de servicios”. Es decir, a mi parecer el EAC, si bien atribuye por primera vez la dependencia orgánica y funcional de los funcionarios transferidos a la Generalidad, está ajustándose plenamente a aquello que ya preveía, y sigue previendo, la norma legal reguladora de la ITSS, sin cuestionar en modo alguno en el texto estatutario ni obviamente en la normativa reguladora de los traspaso el carácter nacional del cuerpo, constantemente reseñado en todas las normas y acuerdos que he tenido oportunidad de explicar relativas al traspaso de la ITSS.

Ciertamente, un punto de anclaje importante para justificar el traspaso de la ITSS, y la creación de un cuerpo autonómico de subinspección, deriva de la ampliación competencial efectuada por el EAC, a la que me he ido refiriendo a lo largo de este trabajo. Por una parte, la ampliación de las competencias ejecutivas según el artículo 112, y en segundo término, la concreción en el artículo 170 de los ámbitos materiales específicos (entre ellos el de prevención de riesgos laborales y seguridad en el trabajo) en los que la autonomía concreta, “en todo caso” su competencia en materia de trabajo y relaciones laborales. Sin olvidar, que la asunción de las competencias ejecutivas en el ámbito de la función inspectora, y de la adscripción orgánica y funcional del cuerpo de ITSS, o al menos aquel que conozca de las competencias (materias) atribuidas a la autonomía, se efectúa también en el artículo 170.2 EAC y que en el mismo no se dice nada más, ni nada menos, a mi parecer, respecto a lo que ya se preveía, con otra redacción, en la Ley 42/1997, es decir el establecimiento de mecanismos de cooperación (previstos en el título V, como por ejemplo el artículo 175.1 que dispone que “la Generalitat y el Estado, en el ámbito de las competencias respectivas, pueden suscribir convenios de colaboración y hacer uso de los otros medios de colaboración que consideren adecuados para cumplir los objetivos de interés común”) para establecer “las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el ámbito social”.

Todos estos preceptos han servido para fundamentar el Real Decreto 206/2010 de 26 de febrero, y si bien la asunción de competencias deriva del texto constitucional y estatutario, y no de la norma por la que se opera el traspaso efectivo, sí que dicha norma es condición para el pleno ejercicio de la competencia asumida, además de poder ser considerada, tal como ha fijado la jurisprudencia del TC (véase la sentencia núm. 153/1989 de 5 de octubre) como un criterio interpretativo válido para determinar el ámbito competencial, y a dicha doctrina del TC se acoge el Dictamen del Consell, sin ninguna tacha jurídica a realizar sobre la opción efectuada desde mi punto de vista, para argumentar que el Real Decreto de traspaso de la ITSS “contiene una de las posibles interpretaciones de las normas delimitadoras de competencias en materia de función inspectora laboral que, en todo caso, es la que hemos de seguir para conocer la concreta distribución de competencias entre el Estado y la Generalidad en la materia”.

Tras un análisis muy amplio del Real Decreto y del convenio de colaboración suscrito entre ambas administraciones, que ya he tenido oportunidad por mi parte de realizar con todo detenimiento en entradas anteriores del blog y que coincide en líneas generales con la exposición recogida en el Dictamen, se concluye que la función inspectora laboral se encuadra en la materia laboral y que, por consiguiente, el Estado tiene atribuida la competencia legislativa (en el sentido material de incorporación de normativa legal y reglamentaria, según la jurisprudencia del TC), mientras que la Generalidad dispone de la competencia ejecutiva, de tal forma que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional ya analizada, las competencias ejecutivas asumidas en materia de seguridad y salud en el trabajo, y de la función inspectora laboral, y la ordenación del traspaso de la ITSS realizado por el Real Decreto y el convenio de colaboración (y tras reiterar una vez el carácter de cuerpo nacional de la ITSS), el nuevo cuerpo autonómico de subinspección realizará tareas de ejecución de la normativa laboral que entran en el ámbito funcional de la ITSS y competencial de la Comunidad Autónoma de Cataluña.