La nueva ley catalana de creación de la agencia de la Inspección de Trabajo (II)

3. El debate a las enmiendas a la totalidad presentadas por el grupo mixto y por el grupo popular se celebró el 2 de julio, siendo rechazadas las mismas por 15 votos a favor y 114 en contra, enmiendas que en síntesis se pronunciaban contra lo que era considerado una ruptura del carácter nacional de los cuerpos de inspectores y subinspectores, así como también por la conveniencia, se afirmaba en la enmienda del grupo mixto, de mantener una inspección generalista. Las enmiendas, y la solicitud de dictamen ha sido coherente con las mismas, manifestaban su crítica a la creación del nuevo cuerpo autonómico de subinspección, con lo que ello supondría según los enmendantes de ruptura de las competencias y de la unidad funcional que ha de presidir la actuación de los cuerpos de inspección en las Comunidades Autónomas.

En definitiva, las enmiendas, que fueron rechazadas en el debate por los restantes grupos parlamentarios, se centraban en los puntos más polémicos de la norma y a los que se había referido la Consejera de Trabajo en la presentación del proyecto, al afirmar que el gobierno de Cataluña hacía una apuesta clara y decidida “por el establecimiento de un modelo organizativo en forma de agencia, la cooperación y coordinación institucional con las otras administraciones, y la creación de un cuerpo propio de subinspección de seguridad y salud en el trabajo, con competencias inspectoras y que suponen importantes avances con respecto a los técnicos habilitados”.

Las enmiendas al texto articulado se publicaron en los Boletines Oficiales del 23 de noviembre de 2009 y 15 de marzo de 2010, siendo rechazadas todas aquellas presentadas por los grupos mixto y popular que cuestionaban la creación de la agencia y del nuevo cuerpo de subinspección, y siendo aceptadas algunas de las presentadas por CiU, de especial interés en algunos casos. Al análisis del texto elaborado por la ponencia (que dedicó 6 sesiones de trabajo, en concreto los días 19 y 26 de enero, 2 y 9 de febrero, 2 y 10 de marzo), y en concreto a las modificaciones introducidas en el proyecto de ley, me voy a referir a continuación.

A) En la exposición de motivos de la norma se hace obligada mención al Real Decreto 206/2010 de 26 de febrero, mención que obviamente no podía recogerse en el proyecto de ley por la fecha de su aprobación, norma que se vincula al desarrollo de las competencias asumidas en materia de ITSS en el artículo 170.2 y en la de tramitación de autorizaciones iniciales de trabajo reguladas en el artículo 138 del EAC.

De no menor importancia, aunque a primera vista pudiera pensarse que se trata de una mera concreción normativa sobre la capacidad de autoorganización de la autonomía, es la referencia expresa, no contemplada en el proyecto, al artículo 150 del EAC. Digo que no es de menor importancia porque, como se verá más adelante, este precepto tiene especial importancia en el razonamiento y fundamentación del Dictamen del Consell que considera conforme a derecho la creación del cuerpo de subinspección de seguridad y salud laboral, ya que dicho precepto atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva sobre “a) La estructura de la regulación de los órganos y directivos públicos, el funcionamiento y la articulación territorial. b) Las distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa”.

Tampoco es de menor importancia la referencia expresa al artículo 136 para justificar la ampliación de competencias de la Generalidad en materia de prevención de riesgos laborales y la creación del cuerpo de la subinspección de seguridad y salud laboral (también este precepto será objeto de atención en el dictamen del Consell). Recuérdese que el artículo 136, titulado “La función pública y el personal al servicio de las Administraciones públicas catalanas”, atribuye a la Generalitat “a) la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario del personal al servicio de las Administraciones públicas catalanas y sobre la ordenación y la organización de la función pública, salvo lo dispuesto en la letra b). … c) La competencia exclusiva, en materia de personal laboral, para la adaptación de la relación de puestos de trabajo a las necesidades derivadas de la organización administrativa y sobre la formación de este personal”.

Sin ninguna modificación con respecto al texto presentado el mes de mayo de 2009, pero digno de mencionarse ahora en cuanto que manifiesta claramente cuál es la voluntad gubernamental (y posteriormente parlamentaria si la ley se aprueba en estos términos) respecto a los ámbitos competenciales laborales, la ITSS se considera como un servicio valioso y necesario para la ejecución de las políticas públicas de mejora del “espacio catalán de relaciones laborales y de la calidad del empleo”. Esta referencia, recuérdese, ya se contiene en el EAC cuyo artículo 45.4 dispone lo siguiente: “La Generalitat debe promover la creación de un espacio catalán de relaciones laborales establecido en función de la realidad productiva y empresarial específica de Cataluña y de sus agentes sociales, en el cual deben estar representadas las organizaciones sindicales y empresariales y la Administración de la Generalitat. En este marco, los poderes públicos deben fomentar una práctica propia de diálogo social, de concertación, de negociación colectiva, de resolución extrajudicial de conflictos laborales y de participación en el desarrollo y la mejora del entramado productivo”.

En la exposición se reafirma nuevamente, y sin duda tiene una importancia institucional relevante que la manifestación se contenga en la parte no normativa pero que debe inspirar la interpretación y aplicación de todo el texto articulado, que el traspaso a la autonomía había de realizarse, y así consta en el Real Decreto, con pleno respeto a los principios de “unidad e integración del sistema de inspección, unidad de función y actuación en todas las materias del orden social, unidad de ingreso y movilidad entre administraciones”, así como el de colaboración con la AGE.

Pero sin duda la novedad más significativa contenida en la exposición de motivos con respecto al proyecto de ley es un nuevo párrafo con el que se pretende “blindar” frente a hipotéticos recursos (y la solicitud de Dictamen al Consell, así como el voto particular, auguran que se pueden producir) a la nueva norma autonómica. Se trata del epígrafe IX, incorporado a partir de una enmienda conjunta de los tres grupos parlamentarios que apoyan al gobierno.

La nueva mención a los artículos 150 y 136 (organización de la función pública catalana) se relaciona con los preceptos de atribución específica de competencias en materia de ITSS, autorizaciones iniciales de trabajo de extranjeros y economía social y cooperativa, para a continuación resaltar que la nueva organización de la función pública, por lo que respecta, añado yo ahora, a la creación del cuerpo autonómico de subinspección, es respetuosa con el marco constitucional de regulación de las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario (artículo 149.1.18 de la CE) y con la normativa reguladora de la función pública de la ITSS de la que se afirma que se ha dictado al amparo del artículo 149.1.7º de la Carta Magna, es decir el precepto que atribuye competencia exclusiva al Estado en materia de legislación laboral “sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas”. La fundamentación jurídica de la nueva norma, y en especial de aquellos contenidos que pudieran resultar más polémicos, será un punto de referencia obligado para la interpretación que efectuará el Consell sobre la constitucionalidad del nuevo cuerpo de subinspección.

B) Con respecto a la naturaleza jurídica de la agencia la nueva redacción del precepto es técnicamente más correcta que la contenida en el proyecto, y de ahí que valore favorablemente su consideración como organismo autónomo de la Generalidad de carácter administrativo” frente a la más inconcreta de “entidad autónoma administrativa” del proyecto. Según dispone el artículo 45.1 de la Ley 6/1997 de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la AGE, “los Organismos autónomos se rigen por el Derecho administrativo y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos”.

C) Respecto a las competencias y funciones de la agencia, se regula con más detalle, y probablemente para poder ampliarlas, el texto del apartado e), que como cláusula abierta le atribuía en el proyecto “cualquier otra función” que cupiera en el marco del artículo 2. Esta previsión se mantiene en el texto ahora comentado pero se concreta en cuanto que dicha atribución podrá efectuarse “por ley o convenio administrativo”. Aún cuando la ponencia del proyecto la califica de enmienda técnica, el cambio no parece un mero ajuste técnico sino más bien el deseo de que, en virtud de los acuerdos que pueden establecerse con la AGE en relación con el traspaso de competencias de la ITSS, puedan ampliarse las competencias y funciones.

D) Las referencias a la normativa autonómica, a fin y efecto de dejar claro que la regulación de la agencia debe ajustarse a las mismas, se han incorporado de forma expresa en varios preceptos, siendo destacable a mi parecer la menciones recogidas en el artículo 4, regulador de su régimen jurídico con mención al sometimiento de la agencia a las disposiciones reguladoras de las entidades que conforman el sector público de la Generalidad, así como también a que los actos que dicte en el ejercicio de sus funciones se regirán por la normativa catalana sobre procedimiento administrativo. Creo que además de mejoras técnicas, insisto una vez más, las enmiendas incorporadas al proyecto han tratado de dotar de mayor cobertura jurídica al encaje de la agencia, tanto de su régimen jurídico como de su estructura y organización, dentro de las previsiones del EAC y señaladamente del régimen de sus entidades públicas y de la función pública autonómica; tales enmiendas, creo que han surtido efecto en la valoración de constitucionalidad y ajuste al EAC que ha efectuado el Dictamen del Consell.

De menor importancia jurídica, pero significativa en cuanto al manifiesto deseo de que la Consejería competente en materia de trabajo mantenga la mayoría de los miembros presentes de la administración autonómica, es la modificación operada en el artículo sobre la composición del consejo de gobierno. Mientras que en el proyecto se preveía la presencia de 7 vocales, 4 de los cuales serían nombrados a propuesta de la persona responsable del departamento de trabajo, el texto que se lleva a plenario los amplía a 9, en el bien entendido de que la mayoría sigue estando en manos del departamento laboral (5), mientras que los 4 miembros restantes estarán en representación de otros departamentos “que desarrollen funciones relacionadas con la Inspección de Trabajo”. No ha habido ninguna modificación en cuanto a la obligación que asumen las autoridades departamentales, y en último caso el Gobierno porque es quien nombra a los miembros del Consejo, de atender al “principio equilibrado entre hombres y mujeres” a los efectos de su nombramiento.

E) Mientras que en el texto del proyecto no se hacía mención expresa en el artículo 16, regulador de los cuerpos de inspectores y subinspectores adscritos a la agencia, al nuevo cuerpo autonómico de subinspectores, por lo que había que esperar a la disposición adicional quinta para conocer su creación, el texto que será sometido a aprobación sí incluye dicha mención en el citado precepto junto con la obligada referencia a los funcionarios del cuerpo superior de ITSS y al cuerpo de subinspección de empleo y Seguridad Social. La mención cobra importancia en cuanto que la agencia ejerce la competencia en materia de personal respecto del personal funcionario referenciado, y también porque el departamento competente en materia de función pública ha de emitir informe previo sobre las ofertas públicas de empleo y los procesos de selección y promoción profesional, aprobación, modificación y supresión de las relaciones de puestos de trabajo.

La ponencia ha considerado técnicamente más correcto, y comparto esa decisión, trasladar el texto de la anterior disposición adicional cuarta a un artículo de la futura ley, justamente el que está ahora siendo objeto de comentario, de tal manera que quede constancia expresa en el texto articulado, como también queda en la exposición de motivos y en los acuerdos de traspasos de la ITSS entre la Generalidad y la AGE, que los cuerpos nacionales (es decir, inspectores de trabajo y Seguridad Social, y subinspectores de empleo y seguridad social), y no el cuerpo autonómico que se crea, tienen garantizado los principios de unidad de ingreso, movilidad entre administraciones y unidad de función de la actuación inspectora en todas las materia del orden social. Respecto a la movilidad y a la regulación de las condiciones de trabajo de dicho personal nacional, la agencia llevará a cabo su actividad “de conformidad con lo previsto en los acuerdos y normas de transferencia, la normativa reguladora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y los convenios de colaboración en esta materia”.

F) Desde que se presentó el proyecto hasta la aprobación por la ponencia del texto que se someterá al plenario del Parlamento han transcurrido varios meses, y durante ese período se ha aprobado el Real Decreto de traspaso de competencias y se ha decidido que las relaciones entre ambas administraciones se formalizarán mediante la figura administrativa del consorcio. Por ello, el texto final ha modificado el del proyecto, a partir de la enmienda presentada por los tres grupos parlamentarios que apoyan al gobierno, ya que mientras en el presentado en mayo de 2009 se mencionaba de forma genérica que la cooperación y coordinación entre ambas administraciones se llevaría a cabo mediante los mecanismos que se acordaran en los convenios de colaboración que suscribieran, el texto final mantiene dicha referencia pero con el añadido previo, y obviamente importante, de que dicha cooperación y colaboración se llevará a cabo “mediante la constitución de un Consorcio u otro mecanismo de cooperación”.

G) Con relación al nuevo cuerpo autonómico de subinspectores de seguridad y salud laboral, cabe destacar una importante modificación incorporada al texto de la ponencia y que ha sido cuestionada de forma contundente en el Dictamen del Consell por no respetar a su parecer el artículo 23.2 de la CE sobre el principio de igualdad en el acceso de los ciudadanos a las funciones y cargos públicos, “con los requisitos que señalen las Leyes”.

La modificación encuentra su origen en una enmienda de CiU, sustancialmente recogida en el texto ahora comentado y sólo matizada en cuestiones técnicas a mi parecer. La norma (nueva disposición transitoria primera), que está por ver si se mantendrá en el texto que finalmente aprueba el Parlamento pero que me suscita numerosas dudas de su conformidad a derecho porque comparto el planteamiento y la argumentación del Dictamen, prevé la convocatoria, con carácter excepcional, transitorio y por una sola vez, de un “proceso selectivo, en turno de reserva especial, por concurso oposición, para la integración en el cuerpo de subinspección de seguridad y salud laboral del personal técnico habilitado que no reúna el requisito de ser funcionario de carrera”. Por cierto, con una precisión y concreción más propia de una norma de desarrollo reglamentario de la ley que no del propio texto legal, se fijan los méritos que deberán aportar los hipotéticos concursantes así como su valoración, pudiendo alcanzar hasta el 30 % de la puntuación máxima total la obtenida por el tiempo de servicio prestados en los centros de seguridad y salud laboral y en la subdirección de seguridad y salud laboral.

H) Por fin, la disposición final ha sido modificada, a propuesta de los tres grupos que apoyan al gobierno, para concretar que los estatutos de la agencia, y las disposiciones y medidas necesarias para el inicio de su actividad, se han de aprobar en un plazo de 3 meses a partir de la entrada en vigor de la ley, entrada que está prevista para el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial, y previendo el plazo suplementario de 1 mes para que la agencia pueda iniciar su actividad después de la aprobación de los estatutos. Si se cumplen todos los plazos marcados la agencia debería estar operativa y en funcionamiento a finales de septiembre o durante el mes de octubre.