La política d’ocupació de la Unió Europea durant la crisi (octubre de 2007 a desembre de 2009) (y VI).

XV. Document de treball, de 24 de novembre de 2009, de la Comissió. La crisi de l’ocupació. Tendències, respostes polítiques i accions clau.

1. El document està dedicat a la crisi de l’ocupació a la UE i els seus Estats membres, amb l’examen de quines són les tendències i les respostes polítiques adoptades i quines accions clau s’han d’emprendre en el futur pròxim per millorar la situació de les persones treballadores, tant les que es troben en el mercat de treball com aquelles que l’han abandonat temporalment o en són fora però volen incorporar-s’hi.

2. Sobre les tendències als mercats de treball de la UE, es constata en primer lloc la important destrucció d’ocupació respecte a l’any anterior, ja que a mitjan 2009 l’ocupació s’havia reduït en 4,3 milions de persones respecte al mateix període del 2008, amb un impacte especial en la construcció i la indústria, i sent Espanya un dels països més afectats (com sabem àmpliament) per la incidència de la crisi del sector immobiliari. En el mateix període de temps la desocupació s’ha incrementat 2,5 punts fins a arribar al 9,2 %, és a dir, 22,1 milions d’aturats.

Quins han estat els col•lectius més perjudicats? Si bé en una primera etapa la població treballadora masculina va ser la més afectada (atesa la seva majoritària presència en la construcció i la indústria), l’impacte posterior al sector dels serveis ha repercutit sensiblement també sobre la població femenina. Més enllà de la classificació per raó de sexe, han estat els joves, els treballadors amb baix nivell de qualificació, els immigrants (sobretot els menys qualificats) i les persones amb contractes temporals els grups més intensament afectats per la crisi, circumstància que, d’altra banda, no és nova respecte al funcionament del mercat de treball, ja que tots aquests grups, com s’afirma en el document analitzat, “són tradicionalment els més desafavorits en el mercat de treball, i la crisi actual ha empitjorat encara més la seva situació relativa”.

En relació amb les respostes adoptades pels Estats membres, sembla que un eix comú d’actuació (que pensem que només és parcialment aplicable a Espanya a partir de les mesures adoptades a finals del 2008 i sobretot del març de 2009) ha estat l’ajust de la producció i el temps de treball per contrarestar el descens de la demanda, optant per aquesta alternativa en lloc de reduir el volum d’ocupació. Es tracta de reduir la jornada laboral, suspendre temporalment els contractes i/o reforçar els programes formatius per facilitar la millora de la qualificació professional dels treballadors afectats per la crisi i la seva transició cap a altres ocupacions.

Igualment, i en el marc de la protecció social, bona part dels Estats membres han millorat la protecció per a col•lectius desafavorits (a Espanya és paradigmàtic el nou programa extraordinari de prestació temporal per desocupació o la reposició de les prestacions en cas d’expedients de regulació d’ocupació de suspensió de contractes o reducció de jornada), tant en termes directament econòmics com en els d’assistència (en els àmbits educatius i de serveis socials). Igualment, el reforç dels serveis públics d’ocupació, amb la finalitat de poder prestar una millor atenció i individualitzada als nous demandants d’ocupació, s’ha configurat com una actuació que han posat en marxa la majoria d’Estats que han sofert la crisi amb més intensitat.

3. Com no podia ser de cap altra manera segons el nostre parer, el document comunitari manifesta que les tres prioritats definides pel Consell Europeu —i que es recullen en les orientacions generals en matèria d’ocupació per als Estats membres— continuen sent el marc polític adequat d’actuació a escala comunitària.

En primer lloc, es tracta de mantenir l’ocupació, crear llocs de treball i fomentar la mobilitat, i aquí la Comissió valora positivament les mesures adoptades en matèria de reducció de jornada com a alternativa a la destrucció d’ocupació, però alhora crida l’atenció sobre la necessitat de revisar-les periòdicament per determinar si continuen sent necessàries o s’han de revisar. És a dir, es considera que els règims de reducció del temps de treball poden continuar sent útils a curt termini, “amb la condició que siguin efectivament temporals, s’orientin adequadament i s’apliquin únicament en les empreses en les quals el descens de la demanda sigui degut a circumstàncies excepcionals de caràcter transitori”. Per això, es propugna que aquestes mesures es combinin amb polítiques formatives per facilitar les transicions laborals i se suggereix la introducció d’“un sistema de prestacions o crèdits fiscals associats a l’ocupació” (mesura, aquesta última, que pensem que ja està recollida a Espanya en la regulació de la formació professional per a l’ocupació).

En segon lloc, es tracta de millorar les qualificacions i de satisfer les necessitats del mercat de treball. Novament aquí es fa èmfasi en la necessitat de reforçar els serveis públics d’ocupació, reorientar els seus programes i serveis d’acord amb la nova i variada tipologia de demandants d’ocupació, i augmentar la seva capacitat d’intervenció en el mercat de treball. Es tracta, en suma, de posar en marxa mesures formatives i ocupacionals adaptades a la nova realitat, amb una estreta col•laboració i cooperació entre els serveis públics d’ocupació i altres administracions, centres i entitats col•laboradores i agents socials per poder dur a terme les accions necessàries d’informació, orientació, assessorament, formació i intermediació. Amb caràcter general es destaca que, “per a la mà d’obra en conjunt, la millora de les qualificacions i del reciclatge són essencials per garantir-ne l’adaptabilitat i ocupabilitat en èpoques d’incertesa”.

Finalment, facilitar l’accés a l’ocupació i el suport a les llars ha d’implicar dissenyar i posar en pràctica uns règims de prestacions i de fiscalitat que incentivin l’accés a l’ocupació i la permanència en el mercat de treball, en estreta complementarietat amb les actuacions posades en marxa en el marc de les polítiques actives d’ocupació. En aquest àmbit se situen les propostes de desincentivament de les jubilacions anticipades o la reducció dels costos laborals no salarials per als col•lectius més desafavorits en l’accés o permanència al mercat de treball.

4. La part més important del document, segons la nostra opinió, és aquella en la qual es proposen cinc accions clau per a l’any vinent i també per als futurs, si bé també constatem que són tesis i propostes que ja s’han anat reflectint en documents comunitaris dels dos últims anys.

En primer lloc, es demana invertir en mesures eficaces del mercat de treball i en competències, a fi d’evitar l’atur de llarga durada, amb un èmfasi especial en les polítiques educatives i formatives, en l’adopció de mesures que possibilitin que els treballadors es mantinguin més temps en el mercat de treball, i en el suport personalitzat per als demandants d’ocupació i per als que desitgin una millora de les seves competències com a mesura preventiva davant possibles canvis posteriors. La Comissió fa una crida a utilitzar millor els fons europeus per dur a terme les diferents accions.

En segon lloc, es demana ajudar les empreses a crear nous llocs de treball, amb un millor i més adequat accés al finançament i a la disponibilitat creditícia, incentius a la creació o manteniment de llocs de treball o incentius financers a la innovació i formació. En tercer lloc, s’aposta (i volem destacar-ho) per mesures de flexibilitat interna, com ara la reducció del temps de treball, per evitar acomiadaments, si bé s’insisteix novament que aquestes mesures s’han de revisar periòdicament per saber si continuen sent necessàries o no, i que s’han d’aplicar a empreses sòlides i que no estiguin afectades per problemes estructurals de rendibilitat i competitivitat, cas en què s’hauria d’apostar per facilitar mesures formatives al personal per adquirir les qualificacions necessàries per accedir a noves ocupacions i llocs de treball.

Respecte als joves i a altres persones més afectades per la crisi, s’insisteix a facilitar per als primers les transicions adequades de l’escola al treball i a promoure la mesures formatives i contractuals més adequades per facilitar la incorporació estable al món laboral. Per a la resta de grups vulnerables s’insisteix en la conveniència de disposar igualment de mesures formatives i contractuals adequades, combinades, si s’escau, amb les de protecció social. Segons la nostra opinió, té un interès especial la insistència del document en la cooperació entre serveis públics i privats per millorar la gestió de les polítiques d’ocupació, amb una crida a l’establiment d’associacions publicoprivades per aconseguir aquests objectius.

Finalment, també es destaca la millora de la situació dels treballadors amb contractes atípics. Novament es fa una crida a la millora de la seguretat de l’ocupació, a facilitar les transicions i a desplaçar el centre d’atenció de les polítiques d’ocupació de l’atenció de la defensa d’un lloc de treball a la defensa de l’accés a l’ocupació, amb una crida al diàleg social perquè contribueixi a l’assoliment d’aquesta protecció.

XVI. Projecte d’informe conjunt, de 15 de desembre de 2009, de la Comissió al Consell. Projecte d’informe conjunt sobre l’ocupació (2009-2010).

1. L’examen de quines polítiques d’ocupació proposen i/o adopten els poders públics, tant en l’àmbit estatal com comunitari, adquireix més importància si es té en compte que la desocupació és la preocupació principal dels ciutadans europeus, seguida molt de prop per la difícil situació econòmica que hem viscut en els dos últims anys i que alguns països (entre ells Espanya) continua tenint en l’actualitat. Sobre això, les dades de l’eurobaròmetre de tardor del 2009 sobre les percepcions de l’opinió pública constaten que la desocupació és la preocupació més important per al 51 % dels ciutadans en els seus Estats respectius, seguida de la crisi econòmica (42 %), percentatges que, en el cas espanyol, s’incrementen fins al 66 % i 55 %, respectivament.

2. La importància del manteniment de les mesures d’estímul a l’economia i a l’ocupació mentre no es produeixi una millora persistent d’aquella també és defensada en l’àmbit internacional per l’Organització Internacional del Treball (OIT), que al seu últim informe sobre el treball al món alerta sobre el risc que, “llevat que es prenguin les mesures apropiades, i en alguns casos es continuïn les mesures adoptades, més de 40 milions de persones podrien abandonar el mercat de treball”. S’expressa una preocupació especial per l’impacte que això tindria en els treballadors de poca qualificació i les persones d’edat avançada, i en menys mesura en els joves i les dones. Per defensar les seves tesis, en el document s’afirma clarament, amb rigorós suport empíric, que “és probable que s’hagi evitat una altra Gran Depressió gràcies a les mesures d’estímul adoptades pels governs des que es va declarar la crisi”.

L’OIT fa una crida a l’adopció de mesures adequades en el terreny de l’ocupació, la protecció social i la millora de les competències professionals, d’acord amb les línies mestres del Pacte mundial per a l’ocupació aprovat el mes juny en la Conferència Internacional del Treball, com també al reforçament del diàleg social per encarar la sortida de la crisi, i rebutja l’adopció de mesures que qualifica de “contraproduents”, com serien “una espiral descendent dels salaris o la degradació de les condicions laborals”. Una retirada prematura de les mesures d’estímul adoptades en els dos últims anys afectaria negativament l’ocupació segons l’OIT, ja que retardaria el risc de recuperació, incrementaria el nombre de persones aturades i provocaria un augment del nombre de persones afectades per processos d’exclusió social i amb prestació de serveis en l’àmbit de l’economia informal.

És especialment interessant i suggeridora la proposta formulada en el document d’imposar un preu a les emissions de CO2 i utilitzar els ingressos que s’originin per reduir els impostos del treball. Es calcula que amb això “augmentaria l’ocupació en un 0,5 % per al 2014, la qual cosa equivaldria a generar més de 14,3 milions de noves ocupacions per a l’economia mundial”. Tanmateix, l’OIT també posa de manifest la necessitat d’adoptar mesures adequades per facilitar aquestes noves ocupacions, ja que no es crearan automàticament, sinó que requeriran l’adopció de mesures polítiques i acords socials per facilitar el trànsit d’uns sectors i activitats a uns altres. És molt important la dada que es recull en l’estudi —que demostra la complexitat de les mesures que s’han d’adoptar en el futur pròxim— que “gairebé el 38 % de totes les ocupacions es troben en sectors que produeixen altes emissions de carboni”.

7. En aquest projecte, que ha estat definitivament aprovar en la reunió del Consell de Ministres de Treball del mes de març, s’insisteix novament a aconseguir l’equilibri entre el manteniment, perquè són necessàries, de mesures a curt termini que mantinguin i estimulin l’ocupació, de mesures a curt termini i l’adopció gradual de mesures a mitjà i llarg termini que facin més resistent la UE davant d’hipotètiques futures crisis. Com han destacat les autoritats comunitàries, s’han de “reforçar, reorientar i finalment retirar gradualment les nostres mesures contra la crisi a fi de millorar la flexibilitat i seguretat dels mercats laborals de la UE i incrementar la resistència de l’economia a futures desacceleracions”.

Convé recordar que la creació d’ocupació es produeix amb un cert retard respecte de la millora de la situació econòmica (estudis de l’OIT calculen aquest retard entre 3 i 5 anys), i que hi ha col•lectius especialment afectats per la crisi que hem tingut i als quals s’ha de dedicar una atenció especial, com són els joves, les persones amb baixa qualificació i la població immigrant. A l’abans esmentat Informe sobre l’ocupació al món, s’exposa que l’ocupació no tornarà als nivells anteriors a la crisi fins al 2013 als països amb un PIB per capita elevat, mentre que als països emergents i en desenvolupament “els nivells d’ocupació podrien començar a recuperar-se el 2010, però no assoliran els nivells anteriors a la crisi abans del 2011”.

Per això és necessari mantenir, i reforçar si s’escau, les mesures de lluita contra la crisi (novament s’emfasitza la bondat de les polítiques de reducció de jornada com a via alternativa a la d’extinció de contractes, si bé es recorda que són vàlides mentre la situació de crisi existeixi però no en etapes de millora de la situació econòmica, i que a més s’han d’adreçar a empreses i sectors viables de cara al futur; també un reforçament de les polítiques personalitzades d’orientació i formació per part dels serveis d’ocupació). En la mateixa línia que en documents anteriors, es fa èmfasi en la necessitat d’adoptar mesures que facilitin l’accés i el manteniment a l’ocupació de la població treballadora més que en un lloc de treball concret, per a la qual cosa és necessari facilitar l’adquisició de les capacitats necessàries per afavorir les transicions i la mobilitat al mercat laboral, amb un equilibri just entre les mesures de flexibilitat i seguretat laboral que permeti superar la preocupant segmentació del mercat de treball que afecta els treballadors amb contractes de durada determinada i que facilitin l’adaptació de les empreses als canvis requerits per les noves realitats econòmiques i productives sense minva dels drets dels treballadors, sent l’objectiu incrementar la resistència de l’economia europea a futures crisis.