La reforma de la normativa de extranjería entra en la fase final (y II)

4. Ya he dicho con anterioridad que fueron aprobadas sólo algunas enmiendas en la Comisión correspondiente del Senado y que fueron desestimadas la mayor parte de las 382 enmiendas presentadas, cuya lectura detallada puede hacerse en el Boletín Oficial del Senado del día 12. Me ha sorprendido en especial el rechazo de todas las enmiendas presentadas por el grupo parlamentario “Entesa Catalana de Progrés”, porque algunas de ellas hubiera podido merecer más atención, en razón de las cuestiones técnicas suscitadas en relación con las competencias autonómicas en materia de autorización inicial de trabajo y la relación de conflicto existente entre el texto que se aprobará en pocos días y el Reglamento 2393/2004 de 30 de diciembre.

Al igual que hice con las enmiendas del Congreso, esta semana he dedicado algunas horas a la lectura detallada de las 382 enmiendas, aún siendo consciente de que se trataba más de una inversión “intelectual” que no de un aprovechamiento estricto del tiempo, dado que intuía, por pura lógica parlamentaria, que se mantendría el núcleo duro del pacto alcanzado en el Congreso. Para quienes estén interesados, y seguro que en el mundo universitario y de las ONGs habrá personas dispuestas a ello, en dicha inversión intelectual les recomiendo la lectura de algunas enmiendas que tratan sobre las competencias autonómicas y sobre las políticas de empleo, siendo la mayor parte de ellas del grupo parlamentario Entesa Catalana de Progrés, aunque algunas de ellas también fueron presentadas por otros grupos como el nacionalista vasco.

A) En materia competencial se proponía una redacción del objetivo principal de la política migratoria (artículo 2 bis) que pusiera más el acento en la política de colaboración del Estado con las Comunidades Autónomas y otras administraciones públicas, y que se guiara por las políticas acordadas por la Unión Europea (número 5). También, el derecho de las CC AA que tramiten las autorizaciones iniciales de trabajo a ser informadas sobre las autorizaciones de residencia por reagrupación familiar que afecten a su territorio, justificándose dicha petición porque “el proyecto de ley prevé que la autorización de residencia habilita para trabajar sin necesidad de ningún otros trámite administrativo”, por lo que la autoridad competente en tramitación inicial de permisos de trabajo, que es la Generalitat en Cataluña, “debe disponer de la información necesaria” (número 39).

B) Varias enmiendas (véanse las números 50, 51 y 85) plantean una cuestión jurídicamente interesante respecto al período de tiempo en el que debe producirse el alta del trabajador extranjero en la Seguridad Social, una vez que se encuentra en España de forma regular para iniciar su actividad laboral, y el efecto que dicha falta de alta tiene sobre la eficacia, o falta de eficacia, de la autorización de residencia y trabajo concedida para trabajar por cuenta propia o ajena.

En efecto, hay dos cuestiones que deben merecer nuestra atención: mientras que en el proyecto de ley el período durante el que se puede tramitar el alta en la Seguridad Social parece ser que es de 3 meses, el Reglamento del año 2004 fija un período de 1 mes (artículo 51.14). Por otra parte, el Reglamento estipula en su artículo 75 que la falta de dicho requisito legal podrá producir la extinción de la vigencia de la autorización concedida, decisión que será adoptada por la “autoridad competente” (autonómica, añado yo ahora, cuando tenga asumida las competencias en materia de autorizaciones iniciales de trabajo), mientras que el proyecto de ley dispone que la eficacia de la autorización de residencia y de trabajo inicial (obsérvese, en consecuencia, que se trata parcialmente de una competencia autonómica) “se condicionará al alta del trabajador en la Seguridad Social”.

Varias enmiendas presentadas por ECP, y de las que no he encontrado ninguna referencia en los debates parlamentarios en el Senado, llaman la atención sobre el impacto que esta medida tiene a su parecer sobre las competencias transferidas, argumentándose que en el acuerdo de 12 de febrero de 1009 la transferencia se pactó sobre las funciones y servicios en relación con las autorizaciones iniciales de trabajo, y que “la previsión que efectúa la Ley de condicionar la eficacia de la autorización del alta en la SS contraviene el EAC y vacía de contenido la competencia sobre la expedición de las autorizaciones iniciales de trabajo y, consecuentemente, sobre su extinción. Por ello se propone la supresión…”. El planteamiento de estas enmiendas es coherente con otras presentadas, y que tampoco han sido tomadas en consideración, como la que preveía la posibilidad de que el trabajador (por cuenta ajena) que no hubiera sido de alta pudiera solicitar una autorización de residencia excepcional (número 51).

C) No ha prosperado, y ya era previsible que así ocurriera visto el debate en el Congreso, la propuesta de extender el derecho a obtener prestaciones de Seguridad Social por parte del trabajador extranjero que se encuentre en situación irregular (carencia de autorización de residencia y de trabajo) tanto por contingencias comunes como profesionales, así como el reconocimiento expreso de las prestaciones por desempleo. Se critican las interpretaciones restrictivas que el proyecto de ley realiza respecto de las contingencias comunes, y la precariedad que puede provocar en el extranjero que ha trabajado el no poder acceder a una prestación económica mientras se encuentre desempleado, acudiendo a la Recomendación número 151 de la OIT (texto jurídicamente no vinculante, ciertamente, aunque pueda servir de criterio interpretativo de otras normas de acuerdo con la doctrina del TC español) para defender su tesis (número 88).

D) Desde el pragmatismo y conocimiento de la realidad del mercado de trabajo español, alguna enmienda no aceptada (número 222 del grupo nacionalista vasco) planteaba una modificación del artículo 36.4 del proyecto de ley. Mientras que dicho precepto, que supongo que será aprobado en los términos del proyecto, obliga a que la autorización de trabajo se acompañe de un contrato de trabajo “que garantice una actividad continuada durante el período de vigencia de la autorización”, la enmienda proponía que la duración fuera “al menos de 6 meses”, argumentándose que garantizar empleo durante dicho período “proporciona estabilidad al trabajador extranjero y demuestra suficientemente la seriedad del empresario”.

E) De especial interés me ha parecido la enmienda del grupo popular (número 330) al artículo 38.5 del proyecto de ley, solicitando su supresión. El texto ahora objeto de atención dispone que la autorización inicial de residencia y trabajo “se limitará ….. a un determinado territorio y ocupación. Su duración se determinará reglamentariamente”, justificándose la propuesta en aras a “facilitar la movilidad geográfica y no poner trabajas en la integración laboral de los extranjeros que trabajen por cuenta ajena”. En coherencia con la enmienda anterior, la número 331 pedía la supresión de la consideración de infracción leve por prestar un trabajo en una ocupación o sector de actividad no contemplado en la autorización de residencia. En todo caso, hubiera quedado por ver cómo se adaptaba este cambio normativo a las competencias de algunas CC AA en materia de autorizaciones iniciales de trabajo para su ámbito territorial (obviamente, no superior al autonómico, salvo aquellos supuestos expresamente previstos por la normativa que puedan atribuir unas consecuencias de alcance supraautonómico a la autorización)

F) La aplicación del principio de no discriminación debería aplicarse a todos los extranjeros y no sólo a los que vivan y trabajen legalmente en España, dada la existencia de derechos para todas las personas con independencia de su estatus administrativo en ámbitos como la educación, protección de menores, protección de las víctimas de violencia o de tráfico de seres humanos, etc. (número 6).

G) Se pretendía una modificación más clara del artículo 6 del proyecto que la realizada en el Congreso, para que no haya duda de que los ayuntamientos deberán incorporar al padrón municipal a todos los extranjeros que vivan en el municipio y no sólo aquellos que residan. En cualquier caso, me parece que el texto que finalmente se ha aprobado no deja duda sobre el empadronamiento de las personas que vivan en el municipio, empadronamiento que otorga derechos a la asistencia sanitaria, educación (sin entrar ahora en la fase obligatoria o no obligatoria de la misma) y prestaciones sociales básicas (número 14).

H) Varios grupos parlamentarios han insistido en modificar el artículo 9, relativo al derecho a la educación, para que quedara claro, de acuerdo a su parecer con la doctrina del TC en su sentencia número 236/2007, el derecho de todo extranjero a la educación no obligatoria en las misma condiciones que los españoles, aun cuando no sean titulares de una autorización para residir. En su enmienda número 194, el grupo nacionalista vasco insiste en que la redacción del texto actual no garantiza dicha igualdad y que por ello “se podría imposibilitar el acceso de los menores extranjeros a la educación infantil”, exponiéndose además que si ello se produjera en tales términos se atentaría contra el objetivo número 5 del Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración, que incluye “facilitar el acceso del alumnado inmigrante a etapas no obligatorias”.

I) En fin, por parte del grupo popular se ha insistido en la petición de supresión de algunos informes que las CC AA con competencias en cada materia deberán realizar con respecto a la integración social del extranjero o para la concesión de la nacionalidad española, argumentándose, entre otros razonamientos, que ese informe puede tener factores subjetivos, y que si ese informe es diferente de una CC AA a otra “puede significar un trato diferente de los inmigrantes en el territorio español”.

5. El próximo pleno del Senado, a celebrar del 17 al 19 de noviembre, aprobará previsiblemente el proyecto de ley en los mismos términos que el texto aprobado el día 12 por la Comisión de Trabajo e inmigración, aunque la senadora socialista Matilde Fernández manifestó su voluntad el pasado jueves de seguir “hablando” con el grupo popular para intentar acercar posiciones antes de la votación, algo que me parece muy difícil de conseguir dadas las diferencias existentes en los planteamientos de cada grupo y el rechazo, tanto en el Congreso como en el Senado, de la gran mayoría de enmiendas del grupo popular.

A partir de ese momento sólo faltará la aprobación del texto definitivo por el Pleno del Congreso de los Diputados, que previsiblemente se producirá en la sesión plenaria de la última semana de noviembre o primera de diciembre, y recuérdese que el texto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el BOE.

Seguiré analizando, en consecuencia, la tramitación del proyecto de ley en posteriores entradas del blog, hasta su aprobación y entrada en vigor. A partir de entonces, ya se tratará de analizar, debatir, criticar e interpretar, cuando fuere necesario, los preceptos de un nuevo texto legal, texto que, no se olvide, sigue siendo objeto de críticas, al menos en su redacción actual, por parte de cualificadas ONGs por considerar que, a pesar de las mejoras introducidas en la tramitación parlamentaria, todavía existen “importantes restricciones que afectarán gravemente a las personas inmigrantes que viven en España”, entre las que se citan las siguientes:

“- El artículo 17 restringe de manera injusta la reagrupación familiar de los ascendientes de la persona inmigrante, lo que perjudicará gravemente el proceso de integración social.

- El artículo 31 bis, a pesar de las mejoras introducidas, eleva a rango legal la obligatoriedad de iniciar un expediente sancionador a las inmigrantes en situación administrativa irregular en España que denuncien ser víctimas de violencia de género, lo que objetivamente desincentivará estas denuncias.

- Los artículos 53.1c) y 53.2c) establecen el aumento de las sanciones a quienes faciliten el empadronamiento de personas extranjeras en situación irregular. Esto supondrá, por ejemplo, que un sector significativo de la población inmigrante podrá ver en peligro el acceso a los recursos de la sanidad pública, en un momento de especial preocupación.

- Por último, lamentamos que el artículo 62 mantenga el incremento del período máximo de internamiento en los CIE de 40 a 60 días”.