sábado, 15 de agosto de 2009

Comentarios (no sólo jurídicos) sobre la nueva prestación extraordinaria por desempleo (y III).

5. Formulo a continuación algunas dudas e interrogantes que me han surgido tras la lectura detallada del texto, que son básicamente de articulación competencial entre las competencias de los poderes públicos estatales y las de las Comunidades Autónomas en materia de gestión de las políticas activas de empleo. Quizás en alguna ocasión sea repetitivo con respecto a la explicación ya efectuada, pero me ha parecido importante destacar aquellos preceptos o partes del texto que pueden plantear algunos problemas jurídicos de aplicación.

A) En el preámbulo de la norma, quinto párrafo del número I, se afirma que “el Gobierno y las Comunidades Autónomas se comprometen a llevar a efecto esta medida, dentro de sus competencias”. Me pregunto si se ha debatido, negociado o pactado el texto con las autonomías, y de la información disponible no recuerdo que haya pasado por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, algo que me parece del todo punto necesario – y es de esperar que se produzca el mes de septiembre – si reparamos en las amplias competencias que tienen las autonomías para gestionar la parte activa de este nuevo programa.

B). Se anuncia en el preámbulo, y se concreta después en la disposición final primera, la modificación de la LGSS para introducir una nueva disposición adicional cuya finalidad, se expone, es “dar cobertura a la tramitación electrónica del reconocimiento de las prestaciones por desempleo”. Sin cuestionar en modo alguno la bondad de la tramitación electrónica, no parece que su aplicación sea inmediata (objetivo de un Real Decreto-Ley) si se repara en que la norma remite al futuro establecimiento del “procedimiento o procedimientos de que se trate, el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoria del sistema de información y de su código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación”.

C) Se afirma en el preámbulo, cuarto párrafo del número II, que “se establecen también los contenidos de los itinerarios activos de inserción laboral que serán definidos y gestionados por los servicios públicos de empleo competentes”. La redacción de la frase no me parece técnicamente correcta, dado que creo que es contradictorio exponer que se establecen unos contenidos que más adelante deben ser definidos. Por otra parte, en el texto articulado no hay ninguna referencia expresa a cuáles son esos contenidos, sino sólo la remisión a la actuación de los servicios públicos de empleo competentes, algo que es completamente lógico desde la perspectiva jurídica en cuanto que son estos servicios (autonómicos) los que tienen atribuidas las competencias en materia de políticas de formación, orientación e intermediación laboral.

D) Según el preámbulo de la norma, quinto párrafo del número II, y el artículo 8 del texto articulado, será el SPEE quien informará a las personas que puedan acceder al programa de la posibilidad de acogerse al mismo.

Al respecto, formulo una pregunta: ¿Cuándo una persona desempleada acuda a las oficinas de empleo del servicio público autonómico correspondiente, se la podrá informar de sus posibilidades de acceder a la prestación extraordinaria, o habrá que remitirla a la oficina correspondiente del SPEE en el mismo ámbito territorial? Si una oficina de empleo autonómica comparte local con la del SPEE, ¿deberá enviársele desde el trabajador o trabajadora “autonómico” que atiende a la persona desempleada al trabajador o trabajadora “estatal” para que se le informe debidamente? ¿No será más conveniente disponer de información en papel y en formato electrónico que evite estas situaciones?

E) Según se expone en el preámbulo, séptimo párrafo del número II, y se concreta en el artículo 10, la financiación de la prestación extraordinaria por desempleo es asumida por el SPEE (con un suplemento de crédito de 345 millones de euros previsto en el artículo 11), mientras que la financiación de las acciones incluidas en los itinerarios de empleo “dependerán de los propios servicios públicos de empleo competente”, o más exactamente (artículo 10.2) “se financiarán con cargo a los presupuestos de los Servicios Públicos de Empleo competente”.

Al respecto, me pregunto si podrán financiarse las acciones formativas con las partidas presupuestarias territorializadas a las Comunidades Autónomas y que provienen del Real Decreto-Ley 2/2008 de 21 de abril, y me parece que jurídicamente la respuesta es negativa.

En el hipotético supuesto de que una Comunidad Autónoma no pueda facilitar itinerario de inserción a todas las personas que tengan derecho a ello, se puede llegar a plantear si perderán el derecho a percibir la prestación extraordinaria por desempleo las personas que no lo lleven a cabo. Mi respuesta es negativa porque puede entenderse jurídicamente que la persona desempleada tendrá derecho al percibo de la prestación económica porque ha actuado con cumplimiento estricto de todas las reglas fijadas en la norma y de las que era responsable.

F) La redacción del artículo 6 me suscita alguna duda sobre la rapidez en la aplicación de la norma (que recuerdo que entra en vigor, según su disposición final quinta, al día siguiente de su publicación), salvo que los formularios que deban cumplimentarse sean sensiblemente idénticos a los ya existentes para otras prestaciones por desempleo. En cualquier caso, repárese en que la norma hace referencia al “modelo oficial (de solicitud) que se establezca”.

G) También me suscita algunas dudas la organización de la tramitación de la prestación, dado que deberá existir una buena y adecuada coordinación entre las autoridades estatales y autonómicas, y ciertamente para ello sirven los medios telemáticos a los que se refiere el artículo 8.6, por cierto “en los formatos que se faciliten por el Servicio Público de Empleo Estatal”.

Si no existe esa coordinación, o incluso aunque la haya, el artículo 8 puede provocar un “viaje de ida y vuelta” en la tramitación de la prestación. Me explico: en primer lugar, se informa a la persona afectada por el SPEE y se la remite al servicio autonómico para solicitar su reconocimiento. Después, una vez efectuada la solicitud, es el servicio autonómico el que la traslada al SPEE, siendo este a continuación el que determina si procede admitir a la persona interesada en el programa, y en tal caso traslada dicha información a los servicios autonómicos correspondientes para que puedan poner en marcha las acciones oportunas de formación mediante itinerarios de inserción laboral.

Formulo una pregunta después de haber leído con atención el artículo 8 y de comprobar el circuito que ha de seguir la solicitud: ¿no será más conveniente transferir la gestión a los servicios autonómicos de empleo para la tramitación y reconocimiento de la prestación extraordinaria?

Sé de antemano que la respuesta es negativa por parte de los poderes públicos estatales porque se trata, véase la disposición final cuarta, de una competencia exclusiva estatal al amparo del artículo 149.1.17 de la Constitución. No entraré en este comentario en cuestiones de mayor calado jurídico como la del concepto de caja única, pero sugiero que sigamos debatiendo esta cuestión desde la perspectiva de garantizar la mayor agilidad y eficacia posible en la prestación al administrado.

H) Por último, también me suscita alguna duda sobre la rapidez en la aplicación del programa las previsiones contenidas en la disposición final segunda, salvo que las mismas se refieran (y ciertamente quizás sea así) a la mejora de los servicios públicos de empleo de cara al próximo futuro. En cualquier caso, no es menos cierto, y quien quiera acogerse a la literalidad del texto lo puede hacer perfectamente, que la norma se refiere a la adopción en Consejo de Ministros de las medidas necesarias que incluyan “´la provisión de recursos humanos necesarios para afrontar la ejecución del programa”, recursos humanos que serán necesarios tanto para el servicio público estatal como para los autonómicos y que deberán ir conjuntamente con “la modernización y mejora de los recursos materiales y tecnológicos de la red de oficinas”.

En cualquier caso, la norma (sus redactores) es (son) plenamente consciente (s) de la necesidad de coordinar las actuaciones estatales y autonómicas, y por ello remiten a las disposiciones que sea necesario adoptar para lograrla. Sería bueno y conveniente que la aplicación de la norma garantizará efectivamente esa coordinación en beneficio de las personas que puedan acceder al programa.

6. Para terminar mi explicación, que ya han podido comprobar los lectores y lectoras del blog que no ha sido sólo exclusivamente jurídica, un buen amigo y muy conocedor de los sistemas públicos de empleo me formula una pregunta directa y sin rodeos, y me pide que integre la respuesta en esta entrada. Así lo hago.

La pregunta es la siguiente: “¿Quien le dice al ciudadano o ciudadana que ha agotado las prestaciones antes de agosto de 2.009 que no está entre los sujetos de derecho reconocidos en este RDL 10/2009: el personal de la Comunidad Autónoma o el del SPEE?

Mi amigo añade, de su propia cosecha y con buen conocimiento de causa, que quien recibirá las criticas será la Comunidad Autónoma, ya que es la que gestiona la tramitación de la prestación, y aunque no haya sido la autora de la norma.

Mi respuesta es la siguiente:

A) En puridad jurídica, y de acuerdo a lo dispuesto en el texto, es el SPEE quien informa a quienes pueden tener derecho al percibo de la prestación extraordinaria, y los deriva a las oficinas de empleo del servicio público de empleo autonómico correspondiente. Esta es la interpretación más factible a mi parecer del artículo 8.1. Por consiguiente, parece que aquellos que hayan agotado las prestaciones contributivas o asistenciales antes del 1 de agosto de 2009 no serán informados de nada, dado que no tienen ningún derecho a la nueva prestación, salvo que acudan a la oficina para interesarse por la nueva norma.

B) En la práctica, me imagino que cualquier persona desempleada e inscrita como demandante de empleo preguntará en las oficinas de empleo del servicio público autonómico de empleo, dado que es allí donde se llevan a cabo toda la tramitación relativa a las acciones de orientación, formación e intermediación laboral. No creo que acudan en primer lugar a las oficinas territoriales (cuando las haya) del SPEE si ya no percibe prestaciones contributivas o asistenciales por desempleo.
Las preguntas se formularán al personal de las oficinas de empleo autonómicas, que deberán responder (porque así lo dice una norma estatal) que no tienen derecho quienes hayan agotado las prestaciones antes del 1 de agosto de este año. Si el ciudadano supiera distinguir con nitidez entre las competencias estatales y autonómicas en materia de empleo y de prestaciones por desempleo, descargaría su indignación por no poder acceder a la nueva prestación ante los responsables estatales (si los hay), pero como no creo que la distribución jurídica de competencias sea muy conocida entre las personas que acuden a las oficinas de empleo supongo que descargarán su enfado contra el personal de dichas oficinas, las autonómicas, y contra el gobierno autonómico (aunque en sus quejas no se olvidarán tampoco del estatal). Cuando la persona desempleada esté un poco más tranquila después de recibir la información, supongo que pensará que su autonomía tiene que dar una salida a las personas, como él, que no pueden acceder a la prestación estatal, y en esa tarea estará apoyado por las organizaciones sindicales. Y si nadie le da la respuesta que desea (percibir una prestación económica), se enfadará con todas las administraciones y con todos los políticos, y tratará de buscarse la vida por las vías que se le ocurran o a las que pueda acceder.

Intuyo, y ojala me equivoque, que puede haber tensión verbal en las oficinas de empleo con las personas que acudan en demanda de información y a los que se les informe de que no disponen de derecho a la prestación (en más de una ocasión, supongo por haber agotado las prestaciones pocos días antes del 1 de agosto). Ciertamente, si toda la tramitación se realiza por vía informática desaparecerá esa tensión, pero tengo dudas de que ello sea posible, al menos en su totalidad, a corto plazo.

En fin, como decimos los juristas en el momento de finalizar un dictamen, someto todas mis consideraciones anteriores a mejor parecer.