La futura política comunitaria en materia de inmigración. El programa de Estocolmo.

1. Una importante Comunicación presentada por la Comisión el 10 de junio, que lleva por título “Un espacio de libertad, seguridad y justicia al servicio de los ciudadanos”, es el punto de partida para la elaboración del llamado “programa de Estocolmo”, el nuevo programa en tales materias que ha de sustituir al programa aprobado en La Haya en noviembre de 2004 y que finaliza su vigencia en diciembre de este año. Cabe recordar también que el texto aprobado en la ciudad holandesa sustituyó al primer programa quinquenal aprobado en la localidad finlandesa de Tampere en octubre de 1999 y que extendió su vigencia hasta la finalización de 2004. Justamente, la reunión ministerial informal de Ministros de justicia y asuntos de interior que se celebra del 15 al 17 de julio procederá a un primer examen de este documento.

La previsión de la presidencia sueca es que el programa sea después examinado por el Consejo “formal” que se celebrará el 30 de noviembre y el 1 de diciembre, y también por el Consejo de ministros de asuntos generales y relaciones exteriores que tendrá lugar los días 7 y 8 de diciembre, al objeto de que pueda ser definitivamente aprobado por el Consejo europeo previsto para los días 10 y 11 de dicho mes. Si el programa se aprueba, y sobre la base de la Comunicación ahora analizada, se propondrá un plan de acción que concrete su aplicación para el período 2010-2014.

Destaco en esta entrada del blog los aspectos más importantes en materia de inmigración y su relación con el mercado de trabajo, pero antes recuerdo cuales eran los objetivos marcados en el programa de La Haya en este punto, cuya evaluación la Comisión ha realizado muy recientemente, ya que uno de sus objetivos era la regulación de los flujos migratorios y el control de las fronteras exteriores de la Unión ante un crecimiento importante de la presión migratoria.

2. En el apartado de las políticas laborales relacionadas con la inmigración el programa de La Haya constató la importancia de valorar debidamente la aportación de los inmigrantes a largo plazo en las sociedades de acogida; al mismo tiempo, reclamó que se adoptaran por los distintos Estados miembros medidas que facilitaran la integración social, cultural y política de los migrantes. En las conclusiones del Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior de 19 de noviembre de 2004 se aprobaron unos principios comunes para lograr una adecuada política de integración de los inmigrantes en el territorio comunitario, subrayándose que el empleo “es una parte importante del proceso de integración, una forma de hacer visible su contribución a la sociedad”.

En relación con el mercado de trabajo, la Comisión se manifestaba de forma prudente, argumentando la conveniencia de que la admisión de migrantes se produjera, no de forma totalmente libre y espontánea, algo que nunca se ha producido en la Europa comunitaria, sino que guardara una estrecha relación con las necesidades laborales, es decir con la fluctuación de la demanda de trabajo en el mercado laboral. El texto sugería que sería conveniente la elaboración de unas líneas comunes de actuación que, en el respeto de las competencias de cada Estado, regulara de forma ordenada el acceso de los inmigrantes a cada Estado y a su mercado de trabajo, para evitar el crecimiento de la economía y la inmigración irregular. No menos importante, y repárese que la referencia comunitaria tenía entonces una especial importancia para la realidad legal española, era la petición de que se evitaran cambios radicales en la normativa y mucho más cuando se producen en cortos espacios de tiempo; en fin, en la línea de buscar aquello que aporte valor añadido a la actividad económica, se proponía mejorar los canales de acceso e incentivar las vías de entrada en la UE de la inmigración cualificada como vía para corregir los desajustes de nuestro mercado de trabajo, del que los estudios comunitarios constataban su inferior nivel de productividad con respecto al de los competidores estadounidenses y japoneses.

El programa de La Haya fue desarrollado con la presentación de una Comunicación de la Comisión, el 10 de mayo de 2005, en la que se establecían diez prioridades a alcanzar en el quinquenio 2005-2009. La relación de la inmigración con el mercado de trabajo era clara y evidente: los documentos comunitarios valoraban la aportación de los inmigrantes a largo plazo en las sociedades de acogida, preveían la adopción de medidas que facilitaran la integración social, cultural y política de los inmigrantes, y se planteaban en especial la adopción de políticas comunitarias (aun respetando el derecho de cada Estado miembro a fijar su cuotas de entrada al país) de admisión de migrantes muy estrechamente relacionadas con la fluctuación de la demanda de trabajo en el mercado laboral. Se trataba, en suma, de sentar las bases de una política europea de inmigración que regulara el acceso de forma ordenada a cada Estado y a su mercado de trabajo, que debía caracterizarse por evitar cambios radicales y en cortos espacios temporales de la normativa aplicable, y que tomara en consideración la importancia de la inmigración cualificada para corregir desajustes del mercado de trabajo (aunque en España el peso de la inmigración no cualificada, o hilando aún más fino el número de personas que se encuentran en los grupos bajos de cotización a la Seguridad Social, seguía siendo muy importante, en sintonía con los países del sur de Europa y a diferencia de lo que ocurría en la Europa nórdica y central).

3. En la misma fecha que el texto objeto de comentario principal en esta entrada de blog, la Comisión presentó su evaluación del programa de La Haya y del plan de acción al que acabo de hacer referencia, enlazando justamente con el fututo programa de Estocolmo que paso a explicar, al afirmar que “las prioridades para continuar trabajando a partir de lo que se ha logrado hasta ahora se establecerán en el próximo programa plurianual”.

En cualquier caso, me quedo de la evaluación con una tesis que considero importante y positiva: la integración de las políticas migratorias en la acción comunitaria a favor del desarrollo de terceros países implica un cambio del enfoque de la inmigración a escala comunitaria, ya que se pasa “de un enfoque esencialmente orientado hacia la seguridad a un enfoque guiado por una comprensión más profunda del conjunto de las facetas relativas a las migraciones”. La Comisión, en esta línea, apuesta como estrategia de futuro por integrar más las políticas migratorias en las estrategia de la UE en materia de relaciones exteriores, poniendo en funcionamiento “un marco global y equilibrado de diálogo y cooperación”, en el que podría incluso preverse la creación de un servicio para la acción exterior.


4. Para la Comisión europea, se han producido avances muy importantes en el espacio de libertad, seguridad y justicia, desde la introducción en el Tratado de Maastricht de las cuestiones de justicia e interior que anteriormente sólo se abordaban en el ámbito político intergubernamental, avances que se han ido consolidando con el desarrollo de los programas de Tampere y de La Haya.

Se destaca en primer lugar la mejora en el control de las fronteras y la supresión de las mismas en territorio Schengen, que nos da la oportunidad a más de 400 millones de ciudadanos de la UE de viajar libremente por todo ese espacio geográfico, que abarca “desde la Península Ibérica a los Estados bálticos y desde Grecia a Finlandia”. También se valora la puesta en práctica, aunque sea de forma embrionaria, de un sistema europeo común de asilo y de una política común de visados que aumenta la transparencia y seguridad jurídica de las personas implicadas, y se desarrolla más adelante la tesis de que la UE ha de convertirse en un espacio común y solidario de protección, “con un único procedimiento de asilo y un estatuto uniforme de protección internacional”.

5. En el primer comentario general dedicado específicamente a la inmigración se valora que se han realizado progresos importantes en la última década, con avances destacados en políticas tendentes a favorecer la inmigración legal, luchar contra la inmigración irregular, potenciar los mecanismos de integración de los nacionales de terceros países, y poner en marcha redes asociativas y acuerdos con terceros países de los que proviene en gran medida la inmigración o que son un importante espacio geográfico de tránsito. Por decirlo con las propias palabras del documento:

“Se han sentado las bases de una política de inmigración común, que incluyen, concretamente, el establecimiento de normas que garantizan una mayor equidad y capacidad de previsión en materia de inmigración legal; una agenda común para favorecer la integración en las sociedades europeas; y una acción reforzada contra la inmigración ilegal y el tráfico de personas. Se han creado asimismo varias asociaciones con terceros países para gestionar de manera concertada las cuestiones vinculadas con la migración”.

6. Estos avances no deben hacer olvidar que hay nuevos retos pendientes y cuestiones que aún siguen sin ser resueltas de forma adecuada, y más aún en un ámbito territorial donde se combinan la libre circulación de cerca de 500 millones de personas con una presión migratoria importante, en especial en la frontera meridional de la UE, aún cuando la crisis económica de los dos últimos años esté frenando temporalmente (pero en modo alguno haciéndola desaparecer) la llegada de inmigrantes (tanto por vía regular como irregular).

La UE es consciente de la necesidad de reforzar sus fronteras exteriores y hacerlo de forma eficaz, aportando el documento un dato significativo que demuestra la importancia de lo que estamos hablando: en territorio comunitario hay 1.636 puntos de entrada, y en 2006 el número de tránsitos fue de cerca de 900 millones. De ahí que desde los poderes comunitarios se insista en la mejora de la política de gestión integrada de las fronteras, la modernización de la normativa del espacio Schengen y el refuerzo de la política de cooperación, y todo ello desde la firma convicción (como mínimo en el plano teórico) de que “el mantenimiento de un alto nivel de seguridad interior no debe ir en menoscabo del respeto absoluto de los derechos humanos y del acceso a la protección internacional”.

Una de las propuestas más llamativas es la creación de un sistema electrónico de las entradas y salidas del territorio de los Estados de la UE, así como programas de viajeros registrados, con el horizonte del año 2015 para su puesta en marcha. En este punto considero especialmente relevante la propuesta de creación, a medio plazo, de un “visado Schengen común europeo”, que debería basarse, según la propuesta, no tanto en la estimación del riesgo vinculado a la nacionalidad “sino en la valoración del riesgo individual”.

Por lo que respecta a los datos disponibles (datados de 2006) sobre la presencia de la inmigración en países de la UE, las cifras de Eurostat indican que son unas 18.500.000 personas, o lo que es lo mismo un 3,8 % del total de la población europea en ese momento histórico, con previsión razonable de aumento, a pesar de la crisis económica y social de los dos últimos años, como consecuencia del proceso de envejecimiento de la población europea, que puede ver reducido el número de aquellas que se encuentra en edad laboral en alrededor de un 15 % (es decir, 50 millones) en los próximos 50 años. La Comisión es consciente, y creo que la presidencia sueca también es muy sensible a esta cuestión, de las dificultades que provoca la inmigración irregular que hay en los Estados de la UE, tanto en términos de cohesión social como de degradación de las condiciones laborales, y el asunto no es baladí ya que se calcula que de los cerca de 8 millones de inmigrantes en situación irregular una gran parte presta sus servicios en la economía informal. A partir de la constatación de la situación, se plantea el objetivo de conseguir mejorar los canales de la inmigración legal como uno de los ejes centrales de la política migratoria de la UE en los próximos 5 años. Por decirlo nuevamente con las propias palabras del documento, “hacer frente a los factores de atracción de la inmigración clandestina y hacer eficaces las políticas de lucha contra la migración ilegal son los principales objetivos para los próximos años”.