lunes, 22 de septiembre de 2008

Proyecto de Ley de integración de los inmigrantes en la Comunidad Valenciana.

1. El Boletín Oficial de las Cortes Valencianas publicó el pasado viernes el Proyecto de Ley de integración de los inmigrantes. La publicación, y posterior tramitación, del Proyecto fue acordada por la Mesa de las Cortes en su reunión del día 2 de septiembre, y se abre un plazo de 15 días hábiles a contar a partir del día 20 para la presentación de enmiendas.

Cabe recordar que el anteproyecto de ley generó un importante debate en el ámbito político y social, ya que se hacía hincapié por parte de los representantes del gobierno en la importancia de la suscripción del llamado compromiso de integración, y en una primera etapa de dicho debate se hacia referencia a su posible carácter obligatorio, si bien en la fase previa a la aprobación del Proyecto por el Gobierno autonómico a finales de julio ya se destacaba su carácter voluntario y se ponía el acento en la integración, olvidándose de ese pretendido carácter coercitivo que pudiera haber tenido el compromiso. Quien vaya a la lectura detallada del texto ahora comentado comprobará efectivamente que se destaca el carácter voluntario del compromiso – al igual que ocurre en la normativa francesa – aún cuando le surja (me surja) la duda de qué valor real tendrá la superación del programa de integración, ya que el art. 6.2 dispone, con una frase que ciertamente no es un prodigio de concreción (aunque probablemente tampoco se haya querido que lo sea de forma deliberada), que la persona que supere el programa “recibirá un certificado acreditativo que podrá hacer valer en sus relaciones sociales y jurídicas”.

2. Destaco a continuación los aspectos más relevantes a mi parecer del proyecto de ley.

En su exposición de motivos la futura norma deja bien claro que su objetivo es conseguir la integración de los inmigrantes y para ello la Generalitat actuará en sus ámbitos competenciales, poniendo de manifiesto que en el texto se recogen medidas ya existentes en la normativa vigente y otras que tienen un carácter novedoso, otorgándoles a todas ellas el rango normativo de ley. Se insiste, de acuerdo con los criterios básicos comunitarios sobre integración de inmigrantes en las sociedades de acogida, en que dicha integración tiene un carácter bidireccional y que implica el reconocimiento tanto de derechos como el cumplimiento de unos deberes, en el marco político regulado por nuestro marco constitucional y autonómico, y dentro de ese marco con el respeto “a la identidad cultural y religiosa de los recién llegados”. También se destaca el carácter transversal de las políticas de integración, que han de tomar en consideración, y ese es el objetivo que pretende el proyecto de ley, aspectos políticos, económicos, sociales y culturales.

La futura norma asume que el valor de la igualdad real debe presidir la actuación de todos los poderes públicos para conseguir que el disfrute de los derechos y libertades por parte de todos los ciudadanos, y en este caso concreto de los inmigrantes, sea real y efectivo, y al mismo tiempo aprovecha para enfatizar, aunque no se diga en los términos que yo ahora utilizaré, que esa igualdad no irá en perjuicio alguno de la población autóctona. Me parece que se trata de una concesión política, y de efectividad jurídica más que dudosa porque la protección ya existe aunque no se manifieste de manera expresa, el que se diga que la futura norma es un medio por el que la Generalitat pretende hacer posible la aplicación del principio de igualdad y que “asegura, al mismo tiempo, el mantenimiento de las prestaciones reconocidas a los nacionales”. La preocupación por la aplicación de este principio y que ello sirva para corregir y evitar situaciones de desigualdad en el seno de la población inmigrante también parece deducirse claramente de la manifestación contenida en la exposición de motivos según la cual “el respeto a las ideas religiosas y a la cultura propia no puede ser un impedimento para que la dignidad de la mujer y el principio de igualdad sean plenos y efectivos”.

3. El Título I regula el objeto, ámbito, principios, fines y medios. El núcleo central gira alrededor de la idea de facilitar la integración de los inmigrantes, que ha de tener como contrapartida la voluntad de incluir por parte de la sociedad de acogida. La norma autonómica se remite, al igual que en muchos otros preceptos, a la normativa estatal de extranjería, la, tantas veces modificada, Ley Orgánica 4/2000, para determinar qué se entenderá por inmigrantes, “todo extranjero no comunitario que se encuentre en la Comunitat Valenciana en cualquiera de las situaciones administrativas previstas en la Ley Orgánica 4/2000…”. Una valoración especial merece la manifestación contenida en el art. 3.3 de que podrán instrumentarse medidas de acción positiva en aquellos ámbitos en los que la condición de inmigrante “pueda comportar una situación objetiva de desigualdad”. Por fin, no deja de sorprender que uno de los fines de la integración, en una redacción del precepto me parece que excesivamente rebuscada, sea el “mantenimiento de la identidad propia de la Comunidad Valenciana, respetando la diversidad cultural dentro del marco constitucional”.

4. El Título II de sólo tres artículos, aborda el tema estrella desde el ámbito mediático, el llamado compromiso de integración, consistente en un programa de carácter voluntario que ofrecerá la Generalitat, y cuyo desarrollo se remite al desarrollo reglamentario de la futura ley, para facilitar la integración de los inmigrantes mayores de edad que “residan” en el territorio autonómico, y con el valor jurídico no aclarado en el art. 6.2 al que ya me he referido con anterioridad. En dicho programa podrán participar tanto las administraciones locales como los diversos agentes sociales que actúan en el ámbito de la inmigración, y deberá garantizar a quienes manifiesten su voluntad de seguirlo con aprovechamiento “el conocimiento de los valores y reglas de convivencia democrática, de sus derechos y deberes, de la estructura política, la cultura y los idiomas oficiales de la Comunitat Valenciana”.

Decepción, en consecuencia, para quien esperara un texto mucho más concreto, y expectación diferida hasta el desarrollo reglamentario.

5. El título III aborda la organización y las actuaciones públicas en materia de integración. Al referirse a los planes de integración (ya existentes, por otra parte, en el ámbito autonómico) se destaca que son aquellos instrumentos organizativos por medio de los cuales se concretan las actuaciones que los poderes públicos autonómicos deben llevar a cabo para conseguir la plena integración social de los inmigrantes. Se vuelve a enfatizar que las medidas que se adopten deben garantizar la equiparación de derechos y deberes de todas las personas, y se sigue insistiendo en que puede plantearse la adopción de acciones positivas para combatir “las discriminaciones que puedan sufrir los inmigrantes en el ejercicio de sus derechos”.

Se mencionan los mecanismos de coordinación y cooperación administrativa, tanto con las entidades locales como con los agentes sociales y las entidades ciudadanas, se regula con carácter legal la figura de los mediadores interculturales y de las agencias de mediación para la integración y la convivencia social, entendiéndose que el objeto de la mediación intercultural es “la gestión de la convivencia entre las personas o grupos pertenecientes a una o varias culturas”, por lo que el mediador, en situaciones habitualmente conflictivas, deberá actuar en todo momento “desde la imparcialidad, el diálogo y el acercamiento de posturas”.

Por fin, la norma también menciona al foro valenciano de inmigración y al observatorio de la inmigración, y deja la puerta abierta a que puedan crearse, con carácter permanente y cultural, otros órganos “para los fines que se establezca a favor de la integración plena de los inmigrantes”. Por último, el título tercero dedica un único artículo a la participación ciudadana de los inmigrantes, con remisión a los mecanismos ya previstos en la Ley autonómica de participación ciudadana, y una manifestación de que los poderes públicos autonómicos favorecerán la representación de los inmigrantes “en los casos que proceda”.

6. El título IV está dedicado a los diferentes ámbitos de actuación, que serán la acogida, salud y asistencia sanitaria, educación y cultura, formación y empleo, vivienda, inmigrantes menores y jóvenes, mujeres inmigrantes, familia, y el retorno y la cooperación al desarrollo. Es en este título donde, lógicamente, encontramos muchas referencias al reconocimiento de los derechos inmigrantes en los términos que establezcan los correspondientes preceptos de la normativa estatal, la LO 4/2000, con mención igualmente a la normativa autonómica estatutaria y remisiones a las actuaciones que pueda llevar a cabo la administración autonómica “en el ámbito de sus competencias”.

Por lo que respecta a la acogida destaca en especial la diferencia de qué debe entenderse por inmigrante con respecto al resto de la futura ley, ya que dicha acogida se facilitará a los inmigrantes que lleguen a la Comunidad Valenciana “con independencia de su situación administrativa”, es decir sin consideración al estatus de regularidad o irregularidad en punto a disponer de una autorización de residencia y/o de trabajo. Sorprenden algunas referencias a los servicios que comprende la acogida, ya que las mismas pueden ya extraerse de la Constitución de forma clara e indubitada, como por ejemplo que en caso de orientación sobre los centros de culto o servicios religiosos, si se desea por el inmigrante, en ningún caso se le podrá preguntar por su fe o creencia. También me resulta llamativo, y supongo que la redacción del precepto encuentra su razón de ser en conflictos sociales que se han producido, que la acogida incluya procurar que los inmigrantes adquieran el conocimiento básico que les permita la utilización y disfrute de viviendas donde hayan de vivir “de manera respetuosa con las normas establecidas”. Me pregunto, permítanme una reflexión casi infantil, si no hemos de ser todos, y no solamente los inmigrantes, quienes debamos vivir en nuestras vivienda “de manera respetuosa con las normas establecidas”. Se remite al desarrollo reglamentario la regulación de los centros de acogida, que son asumidos por la sociedad civil, esto es por organizaciones sociales sin ánimo de lucro.

No he encontrado en el capítulo dedicado a la salud y asistencia sanitaria ninguna cuestión relevante y que permita hablar de reconocimiento de nuevos derechos para los inmigrantes, ya que la futura ley se remite tanto a la LO 4/2000 como a la Ley autonómica de aseguramiento sanitario, y la concesión de la tarjeta sanitaria queda condicionada a que “reúnan los requisitos imprescindibles para su obtención”.

En el ámbito de la educación y cultura es de particular interés el reconocimiento de la garantía del derecho de los inmigrantes a la educación no obligatoria, si bien esta medida deberá llevarse a cabo “en las condiciones que determinen los órganos competentes en materia de educación no obligatoria” (recuérdese en este punto la sentencia del TC núm. 236/2007 de 7 de noviembre, que abrió la puerta al acceso de los inmigrantes en igualdad de condiciones que los autóctonos a la enseñanza no obligatoria). Nuevamente, al igual que en otros preceptos de la futura norma, se observa en el texto una cierta prevención o precaución ante cómo actuarán los inmigrantes durante su proceso escolar, ya que no de otra forma cabe entender la redacción del art. 28.3, en el que se afirma que los inmigrantes escolarizados “deben aceptar las normas establecidas de carácter general y las de convivencia en los centros educativos en que se integren”, si bien a continuación el texto se cuida de precisar que dichos inmigrantes “tienen derecho a que se respeten sus ideas y creencias”, siempre que todo se desarrolle “de acuerdo con lo establecido en la Constitución”.

Que los inmigrantes que dispongan de autorización administrativa para trabajar pueden y deben hacerlo en igualdad de condiciones con los trabajadores autóctonos, y que el acceso al empleo público debe producirse también en igualdad de condiciones, a salvo de las excepciones establecidas en la normativa administrativa vigente, es algo que es y seria de aplicación en la Comunidad Valenciana aunque no existiera un precepto que así lo estableciera, como es el caso de art. 32 y que en cualquier caso hay que valorar de forma positiva dicha mención.

El proyecto reconoce el acceso a la formación profesional no reglada “a los inmigrantes con autorización de residencia”, y ello para facilitar su inserción laboral en las mismas condiciones que los españoles. El texto se fija unos objetivos (art. 34) para facilitar el acceso a la formación y trabajo de los inmigrantes “en el ámbito de las competencias reconocidas por el Estatuto”, que son básicamente las de ejecución de la legislación laboral del Estado. En el ámbito de las políticas activas de empleo, cuya gestión está transferida a la autonomía, deberá facilitarse a los inmigrantes el acceso a los servicios de información, orientación y asesoramiento, la puesta en marcha de políticas de formación y reciclaje, fomento de la actuación coordinada de las instituciones publicas y privadas para facilitar el acceso al mercado de trabajo, apoyar todo tipo de acciones que apuesten por una eficaz gestión de la diversidad en la empresa, o en fin fomentar el autoempleo como una alternativa al trabajo por cuenta ajena.. Además, las autoridades autonómicas realizarán estudios, difundirán información, fomentarán acciones formativas y establecerán sistemas de fomento y colaboración con el ámbito empresarial para facilitar el acceso de los inmigrantes (regulares, no se olvide, de acuerdo con la LO 4/2000) al mundo laboral, habiendo una mención específica a las actuaciones conjuntas con las entidades de inserción “que realicen acciones dirigidas a abrir el mercado de trabajo a los inmigrantes”.

Que el acceso al disfrute de una vivienda por parte de los inmigrantes debe darse en condiciones semejantes que los españoles ya lo dispone la LO 4/2000 y lo refuerza el proyecto de ley ahora analizado, disfrute que deberá garantizarse, con un conjunto de medidas recogidas en el art. 37, para quienes se encuentren inscritos en el padrón del municipio en el que residan habitualmente”.

Como ya he indicado, la futura norma, con remisión a la normativa estatal y autonómica ya vigente y de aplicación, contiene preceptos específicos dedicados a los inmigrantes menores y jóvenes, las mujeres inmigrantes (con una llamada directa para atender la situación de quienes se encuentren en situaciones de riesgo, debiendo las autoridades autonómicas velar por la prevención de situaciones que puedan ocasionar abandonos, malos tratos, “dependencia absoluta del varón” u otras situaciones similares), Por otra parte, la Generalitat asume el compromiso de facilitar información sobre el derecho a al reagrupación familiar, las ayudas públicas a la familia, y “los medios y procedimientos que faciliten el flujo de remesas dinerarias de los inmigrantes hacia sus países de origen”, y también promoverá medidas para facilitar el retorno voluntario y de sus familias.

Por último, la norma dedica un artículos a la política de codesarrollo y plantea una serie de medidas a poner en marcha para conseguir la implicación efectiva de las personas inmigrantes en el desarrollo de sus países de origen, que deberán llevarse a cabo de forma coordinada con las instituciones y entidades de los países de origen. Desde mi ámbito de actuación iuslaboralista deseo destacar la mención que se efectúa a las políticas de formación profesional, generación de empleo y creación de pequeñas empresas, “concesión de microcréditos o mecanismos similares en los países de origen de la población inmigrante”.

7. Ya hay proyecto, ahora hay que iniciar el debate sobre el mismo, y llegar a formular una política de integración que goce, para que sea eficaz, del acuerdo y consenso de todos los sujetos, entidades, instituciones y organismos, tanto públicos como privados que se encuentren implicados.

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