La Agenda Social comunitaria renovada de 2008.

1. El pasado 30 de junio la actual presidencia francesa de la Unión Europea y las futuras presidencias checa y sueca durante el año 2009 presentaron su programa de trabajo para los próximos 18 meses. En dicho texto se menciona la nueva Comunicación sobre la agenda social renovada, objeto de atención más adelante, y se expone que el citado documento, y todas las propuestas e iniciativas que de ella deriven, serán estudiadas “con celeridad y detenimiento”. En el apartado dedicado al empleo y política social se destaca la importancia de seguir aplicando de forma efectiva y coherente la Estrategia de Lisboa, en concreto las Directrices integradas y la Estrategia Europea de Empleo. Para seguir avanzando en el ámbito de la creación de empleo los tres Estados comunitarios proponen incidir en el desarrollo de medidas que guardan relación con la educación permanente, la formación profesional, el envejecimiento activo, la conciliación de la vida familiar y la actividad profesional, los incentivos de los sistemas fiscales y de las prestaciones sociales, y la lucha contra el trabajo no declarado y los fraudes en los sistemas de Seguridad Social.

2. Con respecto a la política de la presidencia francesa durante su semestre de mandato, encontramos los ejes centrales de su actuación en la intervención de Xavier Bertrand, Ministro de trabajo, de relaciones sociales, de la familia y de la solidaridad, ante la Comisión de Empleo del Parlamento Europeo el 25 de junio, intervención en la que manifestó que la dimensión social será un eje esencial de la presidencia francesa, y que la nueva agenda social será una importante guía de trabajo para los próximos años que estará centrada alrededor de cuatro ámbitos o desafío a los que, según el Ministro francés, Europa se enfrenta en estos momentos y que son la mundialización, el cambio climático, el cambio demográfico y la diversidad creciente de las sociedades europeas. Para enfrentarse adecuadamente a estos retos se proponen actuaciones también en cuatro ámbitos como son el retorno al empleo, la flexiguridad, la solidaridad en el mercado interior y la lucha contra la discriminación y la pobreza.

3. Los desafíos referenciados por el Ministro francés fueron objeto de análisis y debate en la reunión informal de Ministros de la UE de Trabajo y Asuntos Sociales que tuvo lugar en Chantilly los días 10 y 11 de julio, en donde se volvió a insistir por la presidencia francesa en la importancia de la agenda social renovada, considerada como un documento que debe servir para definir cómo debe ser la Europa social a 10, 15 o 20 años vista.

Además de la Comunicación de la Comisión, los Ministros tuvieron encima de la mesa para el debate otro documento de trabajo elaborado bajo la dirección de Bernard Bruhnes con el expresivo título de “Una agenda social para una Europa competitiva y solidaria”. Y me imagino que también disponían ya, otra cosa es el interés que le prestaran, de la declaración de la Confederación Europea de Sindicatos (CES) en la que manifiesta su preocupación por la deriva de la política social europea hacia objetivos genéricos, vagos e imprecisos, afirmando de forma clara y contundente que “se pasa de un programa social europeo claramente definido y dotado a una agenda social incoherente y sin hilo conductor, manifestación de una ausencia de voluntad política clara al respecto”.

Ciertamente, no me sorprende el enfado de la CES si nos fijamos en algunas de las propuestas avanzadas en el documento de reflexión, de las que destaco una en especial: se expone que el gobierno francés y los agentes sociales han llegado a principios de año a un acuerdo sobre las reglas del contrato de trabajo, y se argumenta que en los demás países de la UE, y de distinta manera según cada Estado, “podrían ser necesarias modificaciones del derecho, cuyo objetivo consistiría en facilitar, aunque sujeta a nuevas condiciones, la ruptura del contrato de trabajo”

4. ¿Cuáles son los contenidos más importantes del documento presentado el día 2 de julio por la Comisión con el título de “Agenda social renovada: oportunidades, acceso y solidaridad en la Europa del siglo XXI”? Los expongo detalladamente a continuación a continuación, y destaco ya de entrada que el texto comunitario tiene una amplia sintonía con el documento elaborado para la presidencia francesa y al que me he referido con anterioridad.

En la introducción del documento comunitario se refuerzan algunas ideas sobre las que, a juicio de la Comisión, deben pivotar los futuros cambios o adaptaciones del modelo social europeo. En primer lugar, hay que partir del impacto que están teniendo en los últimos años sobre las sociedades europeas los avances tecnológicos, la globalización y el envejecimiento demográfico, y también tener presente que sigue siendo preocupante el dato de numerosas personas en situación de desempleo o inactivas, y que un número no menospreciable de jóvenes abandonan prematuramente el sistema educativo, por lo que el riesgo de que haya y se mantenga un número importante de personas en situación de riesgo o exclusión social no debe nunca dejarse de lado.

Cambios más o menos recientes por una parte, y mantenimiento de situaciones socialmente preocupantes por otra, deben llevar según los redactores del texto a que la política social europea sea flexible y se adapte a los cambios, articulando de forma estrecha las actuaciones comunitarias y las de los Estados miembros en sus respectivos ámbitos competenciales. De ahí que se proponga un cambio de enfoque con respecto a las Agendas sociales de 2000 y 2005, cambio que ha recibido una dura crítica de la CES, como he indicado con anterioridad, y que se observa con claridad en el siguiente texto: “La presente agenda no puede limitarse a los ámbitos sociales tradicionales; debe ser transversal y multidimensional y abarcar una amplia gama de ámbitos, desde políticas de mercado de trabajo hasta la educación, la sanidad, la inmigración y el diálogo intercultural. La realidad es que las medidas económicas y sociales a escala de la UE y nacional se refuerzan y complementan mutuamente. Por ello, la presente Agenda Social Renovada es plenamente coherente con la Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo, y la refuerza”. Y también en las palabras con las que casi se cierra el documento ahora analizado: “las nuevas realidades sociales requieren nuevas respuestas. Los cambios se producen con rapidez y las políticas deben adaptarse a ese ritmo, respondiendo innovadora y flexiblemente a los retos de la globalización, los avances tecnológicos y la evolución demográfica”.

Que el mundo del trabajo está cambiando a pasos agigantados también se constata en un reciente documento de la OIT al que más adelante me referiré más detalladamente, y en el que se expone que “el contexto actual de la globalización, caracterizado por la difusión de nuevas tecnologías, los flujos de ideas, el intercambio de bienes y servicios, el incremento de los flujos de capital y financieros, la internacionalización del mundo de los negocios y de sus procesos y del diálogo, así como de la circulación de personas, especialmente de trabajadoras y trabajadores, está modificando profundamente el mundo del trabajo”

5. La nueva Agenda Social se articula alrededor de los tres subtítulos: oportunidades para poder crear más y mejores puestos de trabajo y facilitar la movilidad; acceso de todas las personas a la educación (con una mención especial al desarrollo de capacidades durante toda la vida), la asistencia sanitaria y los servicios sociales de carácter general; solidaridad de los poderes públicos con las personas que se ven afectadas por los cambios y que no pueden adaptarse con la rapidez requerida, o dicho con el frío y tecnócrata lenguaje del texto, la obligación de los poderes públicos de “ayudar a quienes están expuestos a los problemas temporales y transitorios de la globalización y el cambio tecnológico”.

Y todo el documento gira, o al menos así me lo parece, alrededor de un cambio conceptual con respecto a las agendas anteriores que respondían a una diferente situación económica y social tanto a escala europea como internacional, y de ahí que la Comisión propugne esfuerzos suplementarios para que la globalización, el cambio tecnológico y el cambio demográfico permitan conseguir una sociedad europea más solidaria y con una mejor utilización de los recursos disponibles. Tampoco se olvida el documento, aunque sea de forma colateral, de la inmigración de la que destaca su importancia para el crecimiento del empleo en los últimos años en la UE, y también para el próximo futuro, ya que expone que “es probable que la demanda de inmigrantes, en particular de los que tengan capacidades específicas, aumente durante los próximos años debido al cambio demográfico y la escasez en el mercado laboral en determinados sectores y regiones”.

6. Vayamos a algunas de las propuestas más o menos concretas del nuevo texto, y digo más o menos concretas porque están redactadas con la suficiente ambigüedad para que en la mayor parte de las ocasiones no exista una obligación de hacer por parte de los poderes comunitarios. En primer lugar, se hace referencia la problemática de los menores y los jóvenes, con la referencia consabida, pero no por ello menos necesaria de recordar, a que 19 millones de niños y jóvenes corren riesgo de pobreza y que cada año 6 millones abandonan la enseñanza secundaria. Desde la perspectiva más social, la nueva agenda social incluye dos documentos recientemente publicados: una comunicación sobre la educación escolar y con propuestas para mejorar la calidad de los sistemas educativos de los Estados miembros, y un libro verde sobre inmigración y movilidad que aborda los retos de los sistemas educativos de la UE ante el número cada vez mayor de niños y jóvenes que provienen de otras latitudes geográficas y de otras culturas. Una de las propuestas para el próximo futuro es la elaboración de un enfoque integrado de la pobreza infantil, con indicadores cuantitativos.

7. Para la Comisión hay que invertir en recursos humanos, más y mejores puestos de trabajo y nuevas capacidades. Se valora positivamente la creación de siete millones de puestos de trabajo en los años 2006 y 2007, así como la previsión de creación de tres millones en los dos próximos años, y se destaca que para encarar los cambios en el mercado de trabajo es necesario un papel más activo de los agentes sociales y una mejor utilización de los fondos comunitarios, señaladamente del nuevo fondo europeo de ajuste a la globalización, del que se afirma que “ha tenido un impacto positivo en varios Estados miembros, pero aún tiene margen para aprovechar más su potencial”, con especial atención al desarrollo de actuaciones formativas para las personas afectadas por los procesos de cambio y reestructuración, aunque no sólo para ellos, que potencie el aprendizaje permanente y una renovación continua de las capacidades “en consonancia con las necesidades presentes y futuras del mercado laboral”.

Entre las medidas concretas cabe destacar la propuesta de directiva, ya presentada, para mejorar el funcionamiento de los Comités de Empresa Europeos y que les permita intervenir de forma previa y eficaz en los procesos de reestructuración empresarial. Para el próximo futuro, se anuncia un documento sobre nuevas cualificaciones para nuevos empleos, en el que se hará una radiografía de las necesidades del mercado de trabajo europeo hasta el año 2020, y de qué medidas deberían adoptarse para garantizar un ajuste eficaz de la oferta y demanda de la mano de obra “mediante sinergias entre las políticas de empleo, formación y educación”.

8. Al abordar la temática de la movilidad, el documento destaca la importancia de la aplicación real y efectiva de la libre circulación de personas, y valora positivamente la Directiva de 1996 sobre el libre desplazamiento de trabajadores para prestación de servicios en el marco de otros Estados por parte de sus empresas, si bien constata que se han planteado algunos problemas en su aplicación y que es necesario mejorar la coordinación entre las autoridades administrativas laborales de los Estados miembros.

Mucho más importante, y a ello le he dedicado algunos comentarios en el blog, es cómo se esta aplicando esa directiva por el Tribunal de Justicia y cómo se ha colocado el derecho a la libre prestación de servicios por encima de los derechos sociales (condiciones de trabajo) de los trabajadores desplazados. La Comisión convoca un foro para el próximo otoño en el que se analizará esta temática con los agentes sociales, si bien avanza ya (sorprendentemente a mi parecer, ante el carácter poco concreto del documento en casi todos sus apartados) que se compromete a garantizar “que no existe ninguna contradicción entre las libertades fundamentales del Tratado y la protección de los derechos fundamentales”, y que también en ese foro se evaluarán los motivos de preocupación, se debatirá sobre ellos y se darán respuestas por la Comisión, “incluso proporcionando directrices interpretativas en caso necesario”.

Parece que hay gran coincidencia con las propuestas contenidas en el documento de Bernard Bruhnes, que entiende la crítica formulada por las organizaciones sindicales en varias sentencias que han hecho prevalecer la libertad de competencia en el mercado interior con relación a los derechos de los trabajadores tal como se definen en los convenios colectivos, y que expone que aquello que reclaman las organizaciones sindicales europeas con razón “es una reflexión más amplia sobre la conciliación entre los derechos colectivos de los trabajadores y la libre prestación de servicios”.

Al mismo tiempo, la Comisión seguirá trabajando para mejorar la libre circulación de jóvenes e investigadores, con la plena aplicación de la Directiva de 2005 sobre el reconocimiento mutuo de las cualificaciones profesionales.

9. El cambio demográfico lleva en la Europa comunitaria a un incremento de la expectativa de vida, situada en el año 2007 en 77 años para los varones y en 83 para las mujeres. Esa mejora requiere ir acompañada de la adopción de medidas que posibiliten una adecuada política de envejecimiento activo en el trabajo, de una asistencia sanitaria de calidad y de unas políticas económicas que garanticen la viabilidad financiera de los sistemas de protección social. Entre las propuestas concretas se encuentra una propuesta de Directiva, ya aprobada, sobre el derecho a la asistencia sanitaria transfronteriza, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Más adelante, se prevé la publicación de diversos documentos de trabajo sobre cómo conseguir que el uso de las tecnologías de la información y de la comunicación repercuta en beneficio de la población de mayor edad, o el impacto del envejecimiento de la población en el gasto público.

10. No se olvidan en el documento comunitario las referencias obligadas a la lucha contra la pobreza y exclusión social, y a la necesaria adopción de las medidas adecuadas para enfrentarse a un problema que no sólo afecta a personas desempleadas o a colectivos desfavorecidos como las personas con discapacidad, las personas de edad o las mujeres, sino también a quienes disponen de un empleo, ya que se constata el incremento de la pobreza de personas que trabajan, “ya que un 8 % de los trabajadores corren riesgo de caer en la pobreza”. Entre las propuestas de especial interés sociolaboral se anuncia la presentación de una propuesta de Recomendación sobre la inclusión activa, en la que deberán tratarse cuestiones tales como el derecho a unos ingresos mínimos para las personas sin recursos, la articulación entre las políticas de protección social y las políticas de inserción o reinserción en el mercado de trabajo, y el acceso a unos servicios de calidad (en los ámbitos de salud, enseñanza, empleo, vivienda, etc.) por parte de las personas desfavorecidas.

11. La lucha contra la discriminación se configura como una pieza fundamental de la renovada agenda social, pero ahora básicamente para evitar que se produzca fuera del ámbito del empleo, ya que la Comisión considera que es justamente fuera de ese ámbito donde se están produciendo en la actualidad las mayores diferencias de trato no justificadas, y de ahí que se haya ya presentado una propuesta de Directiva al respecto, cuyo artículo 1 dispone que “la presente Directiva tiene por objeto establecer un marco general para luchar contra la discriminación por motivos de religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, con el fin de que en los Estados miembros se aplique el principio de igualdad de trato en ámbitos distintos del empleo y la ocupación”. El nuevo texto comunitario, una vez aprobado, complementará el marco jurídico comunitario actual, en el que la prohibición de discriminación por los motivos de religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual se circunscribe al parecer de la Comisión, al empleo, la ocupación y la formación profesional.

No obstante, las propuestas comunitarias no olvidan tampoco las referencias, inevitablemente obligadas por su existencia, a las diferencias laborales entre hombres y mujeres, señaladamente en materia salarial y de tasas de empleo, por lo que se propone reforzar la integración de la perspectiva de género en todas las políticas comunitarias, integración que ha de concretarse en propuestas de acceso de los menores de tres años a servicios de cuidado, y también en mejoras de la normativa vigente sobre conciliación de la vida familiar y laboral. En este línea, el documento de trabajo presentado en la reunión de los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales apunta acertadamente a mi entender que medidas en esta dirección permitirían dar respuesta positiva al necesario incremento de las tasas de actividad femenina y al acercamiento profesional entre hombres y mujeres, “así como a la cuestión de la natalidad en los países donde la tasa de fecundidad ha descendido de manera importante y a la necesidad de aumentar la igualdad de oportunidades para los niños”.

12. En relación con la coordinación de las políticas comunitarias con otras de carácter social que se desarrollen en el ámbito internacional, el documento apuesta por reforzar la dimensión social en los acuerdos y tratados internacionales que suscriba la Unión Europea, la aplicación de la estrategia de la OIT sobre un trabajo digno, y la promoción de la responsabilidad social empresarial en cooperación con las partes interesadas pertinentes.

Quiero destacar aquí la importante Declaración sobre la justicia social por una globalización equitativa, aprobada en la recientemente finalizada Conferencia anual de la OIT, en el que los Estados se comprometen, de acuerdo con sus propias líneas de actuación a situar el empleo pleno y productivo y el trabajo decente como elemento central de sus políticas económicas y sociales, basándose en los cuatro objetivos estratégicos de la OIT que son los siguientes: la promoción del empleo y la creación de un entorno institucional y económico sostenible; la adopción y ampliación de medidas de protección social que sean sostenibles y que estén adaptadas a las circunstancias nacionales; la promoción del diálogo social y del tripartismo; en fin, el respeto, promoción y aplicación de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, debiendo destacarse especialmente a mi parecer la tajante afirmación de que “la violación de los principios y derechos fundamentales en el trabajo no puede invocarse ni utilizarse de modo alguno como ventaja comparativa legítima y que las normas del trabajo no deberían utilizarse con fines comerciales proteccionistas”.

13. Por último, el documento aborda cuáles son los instrumentos jurídicos y técnicos más adecuados para llevar a cabo la aplicación de los objetivos programáticos de la nueva agenda social. Se apuesta por una aplicación real y efectiva de la normativa vigente, y seguir legislando cuando haya pruebas convincentes sobre el valor añadido que aporte al desarrollo comunitario (Ej.: nuevas competencias de los comités de empresa europeos, o nuevas regulaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo). Con respecto al diálogo social entre los agentes sociales se considera que ha sido y debe seguir una piedra angular del modelo social europeo, y se anima a las organizaciones empresariales y sindicales a que, con sus conocimientos y experiencias, detecten los cambios en la realidad social y ayuden a dar respuestas a los problemas que se plantean, comprometiéndose la UE a seguir facilitando dicho diálogo, “incluso a nivel sectorial/industrial, así como la aplicación de acuerdos marcos europeos por los interlocutores sociales nacionales”. Sobre el método abierto de coordinación, se destaca su carácter de ayuda de primer orden para compartir experiencias y aprender de otras realidades, con la elaboración de políticas nacionales, señaladamente en materia de empleo, “más basadas en el conocimiento, orientadas a la apertura, la transparencia y la participación”, y se propone seguir avanzando en este línea y con la fijación de nuevos objetivos cuantitativos, así como de valorar si se deben fijar objetivos más ambiciosos que los actualmente existentes sobre las tasas de empleo de los jóvenes, de las personas de edad madura y de las mujeres.

Para lograr todos estos objetivos deberán utilizarse de la manera más eficaz posible los recursos económicos puestos a disposición por los fondos estructurales comunitarios. Además de la implicación de todos los agentes políticos, económicos y sociales en la aplicación de la nueva agenda social, la Comisión también destaca la importancia de poner en marcha medidas de impacto adecuadas para valorar qué consecuencias tiene de carácter social, medioambiental y de empleo cualquier propuesta que se elabore.