La Estrategia Europea de Empleo y las Directrices para el Empleo. Análisis del período 1998-2002.

A) Es objeto de explicación en esta entrada del blog la EEE durante el período 1998-2002, dedicando especial atención a los documentos referidos específicamente a la misma pero haciendo énfasis, igualmente, en todos los trabajos y documentos que abordan, directa o indirectamente la política de empleo en el ámbito comunitario y que guardan, en consecuencia, relación con aquella.

Parto en mi exposición del Programa de Acción Social de la Comisión 1998-2000 recogido en la Comunicación de 29 de abril de 1998, texto en el que se fijaron las grandes líneas maestras a desarrollar por la Comisión, tanto en su ámbito competencial como en el de las relaciones con los Estados miembros y con las organizaciones sociales, y que perseguía la concreción y desarrollo de los pilares sobre los que se asienta la EEE a partir de 1997 y que son básicamente tres: creación de empleo y prevención del desempleo; adaptación del mundo empresarial y laboral a un entorno productivo cambiante; fijación de reglas que permitan considerar la sociedad europea como no excluyente para colectivos necesitados de protección.

En el primer pilar, que constituye el objeto de mi estudio, la Comisión se marcó el objetivo de asegurar la puesta en práctica de la EEE aprobada en Luxemburgo en 1997, fomentar el intercambio de las prácticas de los Estados y apoyar el desarrollo de una base de datos comparable en todos los Estados para facilitar el seguimiento de la puesta en práctica de las Directrices anuales para el empleo. Entre las medidas más concretas, y algunas de ellas han ido poniéndose en práctica de forma gradual y paulatina en los años posteriores, se propuso el desarrollo de formas innovadoras de creación de empleo por medio de medidas de desarrollo local, incluidos los Pactos Territoriales para el Empleo, en el marco de los Fondos Estructurales; también se apostó por mejorar la libre circulación de trabajadores con el desarrollo y fortalecimiento de la red EURES de servicios europeos de empleo.

B) La cumbre extraordinaria del Luxemburgo sobre el empleo, celebrada los días 20 y 21 de noviembre, marcó a mi parecer un renacimiento de lo social y un cuestionamiento de la primacía de lo económico en el ámbito comunitario; probablemente, el riesgo de fractura social que implica dar prioridad absoluta a las cuestiones económicas y monetarias en perjuicio de las cuestiones sociales llevó a los gobiernos progresistas a poner el acento nuevamente en las cuestiones que interesaban, entre ellas las del empleo y la mejora de la calidad de vida. Esta realidad se produjo no sólo en Europa sino también en otros ámbitos geográficos, al hilo de las convulsiones económicas ocurridas en el período inmediatamente anterior (en especial en el sureste asiático) y debido al incremento de las desigualdades sociales, paradójicamente acompañadas de un destacado crecimiento económico. En aquel momento se constataba que la creación de empleo debía convertirse en la cuestión prioritaria en las políticas de la UE, porque el crecimiento económico no servía, no ya para reducir el desempleo, sino fundamentalmente para posibilitar la incorporación al mundo laboral de la “reserva potencial de empleo” que se cifraba en 1997 en algo más de 20 millones de personas.

C) Centro ahora mi atención en el examen de las directrices comunitarias sobre el empleo. A pesar de la limitada competencia comunitaria en materia de empleo cabe señalar que desde 1997 se ha puesto en funcionamiento un importantísimo proceso de gran visibilidad, basado en un firme y serio compromiso político que ha sido aceptado y apoyado por todos los agentes implicados para alcanzar el objetivo común, reconocido como prioritario, de combatir el desempleo y elevar los actuales niveles de empleo de forma duradera. Muestra de ello es que el Consejo Europeo de Luxemburgo de noviembre de 1997 decidió aplicar el nuevo artículo 128 antes de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, con el fin de poder coordinar las políticas de empleo de los Estados miembros a partir de 1998. Según las conclusiones de la Presidencia de la cumbre extraordinaria, la aplicación se decidió con el objetivo de “crear, tanto para el empleo como para la política económica, la misma voluntad de convergencia hacia objetivos, verificables y actualizados periódicamente. Frente al problema del empleo, el Consejo decidió “señalar un nuevo punto de partida para la reflexión y la acción de los Estados miembros y de la Unión, iniciadas desde el Consejo Europeo de Essen”, concretado en las directrices para el empleo.

De tal forma, la Resolución del Consejo de 15 de diciembre de 1997 sobre las directrices para el empleo en 1998 tenía por objeto fijar unas directrices generales para todo el ámbito comunitario en materia de empleo que deberían ser tenidas en cuenta por todos los Estados miembros en la elaboración de sus planes nacionales de empleo, además de que estos se obligaban a cuantificar los objetivos a alcanzar. Como aspecto más relevante a destacar, a mi parecer, se encuentra la apuesta por potenciar la cultura de la empleabilidad; los poderes públicos debían ofrecer, en un período de cinco años, un puesto de trabajo o una formación adecuada a todo desempleado que llevara en esa situación al menos doce meses, y a los jóvenes que se encontraran en dicha situación como mínimo desde hace seis meses, pudiendo ampliarse ese plazo de cinco años en los Estados miembros que tuvieran una tasa de desempleo particularmente elevada. Los Estados miembros quedaban obligados a elaborar planes preventivos centrados en la capacidad de inserción profesional y a adoptar medidas activas que fueran sustituyendo de forma gradual y paulatina a las políticas pasivas.

Por su parte, la Resolución del Consejo de 22 de febrero de 1999 fija las directrices para ese año y mantiene la estructura de las del año anterior. Destaca la propuesta de explorar todas las posibilidades de creación de empleo que se abren en el ámbito local, el de la economía social y en las nuevas actividades vinculadas a los llamados yacimientos de empleo, es decir actividades aún no satisfechas por el mercado, y estudiar todos los obstáculos que pueden frenar dicha creación a fin de intentar suprimirlos. La Comisión ya valoraba críticamente las medidas que incitaban a los trabajadores a abandonar relativamente pronto el mercado de trabajo, ya que consideraba necesario incrementar la tasa de empleo de todos los Estados.

En cuanto a las Directrices de Empleo para el año 2000, a las que se dio el visto bueno en el Consejo Europeo celebrado en Helsinki los días 10 y 11 de diciembre de 1999, consolidaron el marco de la política de empleo basado en las de los dos años anteriores, si bien introdujeron un número limitado de cambios con el objetivo de precisar más los objetivos de aquellas, y se reforzó el papel de las autoridades regionales y locales.

Con carácter general cabe decir que las instituciones comunitarias consideraron esencial reconocer ampliamente el papel fundamental de los interlocutores sociales, de las autoridades regionales y locales y otras partes interesadas a nivel regional y local para la correcta aplicación de las Directrices. En la misma línea recomendaron a los Estados que actuaran en base al principio de subsidiariedad, al ser imprescindible que tengan en cuenta las circunstancias regionales y locales para la aplicación de las Directrices sobre el empleo. Por su parte las autoridades regionales y locales deberían respetar los compromisos fijados y trabajar con eficacia para conseguir alcanzar los objetivos nacionales y comunitarios acordados. La UE propuso, en especial, explorar todas las posibilidades de creación de empleo que se abren en el ámbito local, en la economía social y en las nuevas actividades vinculadas a los nuevos yacimientos de empleo, y estudiar todos los obstáculos que pueden frenar dicha creación con el fin de intentar suprimirlos.

Las Directrices para el año 2001, aprobadas por Decisión del Consejo de 19 de enero, siguieron la línea continuista de las de los años anteriores, manteniendo la estructura básica de los cuatro pilares (empleabilidad, espíritu de empresa, adaptabilidad e igualdad de oportunidades) y apuntando algunas propuestas nuevas de actuación que desarrollaban las prioridades puestas de relieve en las cumbres celebradas durante la presidencia portuguesa: la potenciación de la economía del conocimiento y de la formación requerida para la adaptación al cambio, la modernización de la promoción social y la integración social. Así mismo, las Directrices guardaban coherencia con las orientaciones generales de política económica que elabora anualmente la Comisión.

Las Directrices seguían apostando por el reforzamiento de la intervención de los poderes regionales y locales en el ámbito de las políticas de empleo, si bien siempre que sus actuaciones se insertaran dentro de un objetivo nacional. También se potenciaba la colaboración con los agentes sociales para que intervinieran activamente en este ámbito.

Como novedad con respecto a los años anteriores, el texto fijaba en primer lugar unos objetivos horizontales que debían inspirar todas las medidas concretas que se adopten. Tales eran, dentro del objetivo global de la búsqueda del pleno empleo, los siguientes: mejorar las posibilidades de empleo y proporcionar incentivos adecuados para todas las personas dispuestas a emprender una actividad remunerada; elaborar estrategias globales y coherentes con el fin de que los ciudadanos de los distintos Estados pudieran adquirir y actualizar las competencias necesarias para adaptarse a los cambios económicos y sociales a lo largo de toda la vida; establecimiento de una asociación global con los interlocutores sociales para la aplicación, el control y el seguimiento de la estrategia para el empleo; establecimiento por los Estados de sus prioridades en materia de empleo de forma equilibrada, de forma que se respetara el carácter equilibrado y la equivalencia de las directrices.

Como aspectos específicos de las Directrices que interesa destacar respecto a las de años anteriores, cabe destacar la importancia que da la Comisión a la modernización de los servicios públicos de empleo, los cuales deberán colaborar con otros prestadores de servicios a fin y efecto de incrementar la eficacia de la estrategia de prevención y activación; también, el poner en marcha políticas tendentes a prolongar la vida activa a fin de mejorar la capacidad de los trabajadores de más edad y aumentar los incentivos para que sigan perteneciendo a la población activa durante el mayor tiempo posible; adopción de medidas que permitan reducir a la mitad hasta el año 2010 el número de jóvenes de 18 a 24 años que no hayan seguido más que el primer ciclo de enseñanza secundaria y no prosigan sus estudios o su formación; reforzar la integración en el mercado de trabajo de los colectivos más desfavorecidos (incluyendo los trabajadores migrantes en lo que se refiere a su integración); potenciar la creación de empleo a escala local y reforzar el papel de los servicios públicos de empleo en la detección de las oportunidades de empleo locales y en la mejora del funcionamiento de los mercados de trabajo locales; adoptar medidas de discriminación positiva, es decir medidas dirigidas a mejorar la situación de las mujeres y reducir la desigualdad entre hombres y mujeres.

Las directrices comunitarias para el año 2002, aprobadas por Decisión del Consejo de 18 de febrero, siguen sensiblemente las mismas líneas de actuaciones que las directrices de los años anteriores y sólo presentan modificaciones de matiz, poniendo el acento en introducir el objetivo de la calidad de los puestos de trabajo en las nuevas directrices, fomentar la modernización de los mercados de trabajo y la movilidad de la mano de obra y fomentar el empleo en el sector del medio ambiente. Ello, con respeto al principio de subsidiariedad y respeto a las competencias de los Estados miembros, al tiempo que estos últimos deberán tomar en consideración las situaciones regionales. Además, se dispone que los Estados miembros deben establecer una asociación global con los agentes sociales para la aplicación, el control y el seguimiento de la estrategia de empleo.

En el primer pilar, aumento de la empleabilidad, destaca la importancia que se concede al mantenimiento en el empleo de los trabajadores de más edad, propugnando que se introduzcan “profundos cambios en las actitudes sociales predominantes frente a dichos trabajadores, así como una revisión de los sistemas fiscales y de protección social”. Igualmente, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para garantizar que en el año 2010 se haya reducido en un 50 % el número de jóvenes de 18 a 24 años que no hayan seguido más que el primer ciclo de enseñanza secundaria y no prosigan sus estudios o formación. Para facilitar la integración social mediante el acceso al empleo, cada Estado miembro ha de adoptar las medidas adecuada para cubrir las necesidades de los trabajadores migrantes y “si ha lugar, fijará objetivos nacionales al respecto”.

En el segundo pilar, desarrollo del espíritu empresarial y la creación de empleo, destaca nuevamente la importancia conferida a los ámbitos locales y regionales en el desarrollo de políticas adecuadas de empleo, debiendo reforzarse a tal fin el papel de los servicios públicos de empleo. Igualmente, se destaca la importancia de adoptar medidas para impulsar el desarrollo competitivo y la capacidad de la economía social para crear más puestos de trabajo y aumentar su calidad.

En el tercer pilar, fomento de la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas, se sigue insistiendo en combinar adecuadamente la necesaria flexibilidad organizativa demandada desde instancias empresariales con la conveniente seguridad en el empleo reivindicada por las organizaciones sindicales. De ahí que se propugne prestar especial atención a la nueva realidad y diversificación del mundo del trabajo, posibilitando la incorporación a la normativa de cada Estado de una regulación contractual más flexible y que al mismo tiempo los trabajadores que se acojan a las nuevas modalidades contractuales “tengan una seguridad suficiente y una categoría profesional más elevada”.

Por último, en el cuarto pilar, refuerzo de la política de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, se propone la elaboración de indicadores que vayan destinados a evaluar los progresos realizados en el terreno de igualdad en cada directriz, adoptar las medidas que posibiliten el crecimiento del empleo femenino y la reducción de la tasa de desempleo, la adopción cuando proceda de medidas de promoción de la mujer con el objetivo declarado de reducir las desigualdades, y la elaboración, aplicación y promoción de “políticas de apoyo a la familia, incluidos servicios de cuidado de los niños y otras personas a cargo que sean asequibles, de fácil acceso y elevada calidad, así como regímenes de permiso parental o de otro tipo”.

D) En suma, todas las Directrices aprobadas por el Consejo en el período 1998-2002 se basan en cuatro acciones prioritarias, los llamados cuatro pilares del empleo en sede comunitaria y que son los siguientes:

a) Mejora de la capacidad de inserción profesional, con medidas concretas de acceso al empleo o de formación para los desempleados de larga duración y los jóvenes que se encuentren en paro desde hace seis meses.

b) Desarrollo del espíritu de empresa, es decir el fomento de una nueva cultura empresarial y con especial atención a medidas de apoyo para las pequeñas y medianas empresas.

c) Fomento de la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas ante un cambio tecnológico cada vez más importante y significativo.

d) Refuerzo de las políticas tendentes a garantizar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, en la línea de avanzar hacia un nuevo modelo de reparto de las responsabilidades laborales y familiares que, al tiempo que incrementa la tasa de empleo, ha de servir para generar empleos y ocupaciones en ámbitos anteriormente vinculados al denominado “trabajo familiar”.