El trabajo no declarado.

1. Hace veinte años escribí un amplio artículo en la revista Cáritas (número 261, enero de 1987) sobre la economía sumergida. He tenido recientemente oportunidad de leerlo nuevamente con ocasión de la preparación de un material bibliográfico para la realización de una tesis doctoral sobre el trabajo no declarado, ya sea de forma total o parcial, que dirijo en la Universidad de Girona y que me gustaría que llegara a buen puerto, como afortunadamente así ha ocurrido con las que he dirigido también desde hace veinte años en las Universidades de Barcelona y de Girona, y que espero que ocurra lo mismo si llego a dirigir alguna tesis doctoral en mi nuevo destino en la Universidad Autónoma de Barcelona.

La lectura del artículo y el hecho de que recientemente la Comisión Europea ha vuelto a destacar la importancia de la economía irregular me llevan a redactar esta nueva entrada del blog, en la que abordo la política comunitaria sobre el trabajo no declarado, pero antes me permitirán que inicie este artículo con la misma cita con la que inicié el trabajo de 1987, ya que creo que sigue siendo válida: “es un dato comúnmente aceptado por todos los estudiosos que los indicadores macroeconómicos no reflejan fielmente en muchas ocasiones la realidad económica, al estar todos los países afectados, en mayor o menor medida, por un conjunto de actividades ocultas de importancia cuantitativa variable y que son de difícil aprehensión por las estadísticas oficiales” (Ph. Barthélemy. “Travail au noir et économie souterraine : un état de la recherche ». Travail et Emploi, nº 13, avril - juin 1982, págs. 25 a 33).

2. Quizás los mayores de 50 años, en bastantes ocasiones prejubilados de forma involuntaria, sigan trabajando aunque sea de forma irregular o sumergida, como también los hacen muchas mujeres en su domicilio, muchos jóvenes que no tienen otra posibilidad ante la negativa empresarial de darles de alta en la Seguridad Social, o muchos inmigrantes en situación irregular y que no tienen otra posibilidad que trabajar en dichas condiciones, por no disponer de “los papeles necesarios” (autorización de residencia y de trabajo) para poder trabajar con arreglo a la legalidad.

Que el trabajo no declarado es una parte importante de la actividad productiva de muchos Estados es algo que se constata a partir de los diferentes estudios realizados sobre esta materia, y baste ahora citar como ejemplo práctico el caso alemán; la presentación , el mes de diciembre de 2003, de un conjunto de medidas para combatir el trabajo declarado encontró su justificación en que el mismo alcanzaba cerca del 17 % de su Producto Interior Bruto (PIB), creciendo a una media del 6-7 % anual mientras que la economía oficial sólo crecía un 0’5 %, y calculándose que si todo el trabajo no declarado aflorase a la luz pública ello permitiría ocupar a cinco millones de personas a jornada completa

3. En el ámbito de la Unión Europea, la Comisión constata su preocupación por los costes económicos y sociales que conlleva. Al respecto, baste aportar aquí una Resolución del Consejo de 29 de octubre de 2003 sobre la transformación del trabajo no declarado en empleo regular.

La norma subrayó en primer término la dificultad de evaluar el trabajo no declarado, dada su naturaleza heterogénea, si bien se refirió a estudios realizados en el ámbito comunitario que la estimaban entre el 7 y el 16 % del PIB, consideraba preocupante a continuación que buena parte de ella se nutriera de inmigrantes en situación irregular, y destacaba por fin la necesidad de una implicación activa de las fuerzas sociales para garantizar que aflorara con los menores costes sociales posibles. Se sugería la combinación de medidas preventivas y sancionadoras, estableciendo de una parte el marco jurídico apropiado, tanto legal como administrativo, que propiciara la declaración de toda actividad económica y del empleo, y de otra aplicando sanciones adecuadas a los que se beneficiaran del trabajo clandestino, y garantizando la protección de aquellos que era explotados en tales situaciones, previendo políticas de empleo adecuadas respecto de los beneficiarios de medidas de protección social “para ayudarlos a participar en el mercado de trabajo”. La norma también llamaba al incremento de la conciencia social en el conjunto de la ciudadanía sobre las consecuencias nocivas de este tipo de actividad, tanto en términos económicos y de protección social como en términos de solidaridad y justicia.

4. Cuatro años más tarde, nuevamente el trabajo no declarado es objeto de atención en sede comunitaria. La nueva, e importante Comunicación de 24 de octubre de 2007 se estructura en cinco grandes apartados. En la introducción se define y conceptúa qué debe entenderse por trabajo no declarado, qué ha hecho la Comisión hasta ahora para combatirlo y qué nuevas medidas son necesarias para enfrentarse a una realidad que sigue teniendo indudable importancia en buena parte de los países de la UE, medidas que pueden proponerse, y adoptarse en su caso por los Estados miembros, a partir de los conocimientos adquiridos por una encuesta armonizada del año 2004 y por los datos aportados por un reciente eurobarómetro del segundo trimestre de 2007 dedicado monográficamente al trabajo no declarado.

A continuación, se analiza la pertinencia de las políticas destinadas a combatirlo como mecanismo para contribuir al éxito de la Estrategia renovada de Lisboa (2000,2001, 2005 y 2007) para el crecimiento y el empleo. Un amplio apartado de la Comunicación se dedica al examen y análisis de los datos disponibles sobre el trabajo no declarado, poniendo de relieve la dificultad de conseguir datos fiables de un fenómeno que es muy difícil de observar y de registrar estadísticamente, y más cuando sus características varían a medida que también lo hace la vida laboral y la organización del trabajo y de las actividades productivas. Un nuevo epígrafe se dedica a proponer políticas para su reducción, partiendo de la premisa de que la complejidad y heterogeneidad del fenómeno impide la existencia de soluciones claras y sencillas para combatirlo. Por fin, el último apartado se dedica a las conclusiones y al seguimiento de las medidas que se adopten en el futuro inmediato, desde el planteamiento y convicción previa de la importancia de este fenómeno y de la necesidad de intensificar los esfuerzos por parte de los Estados miembros para combatirlo, destacando la necesidad de que se conozca qué se está haciendo por cada Estado y qué buenas prácticas podrían proponerse a escala comunitaria.

5. Destaco a continuación algunos de los aspectos más relevantes, a mi parecer, de esta importante Comunicación, que continúa el trabajo iniciado por otra más lejana en el tiempo, de 7 de abril de 1998, y también por la ya citada Resolución del Consejo de 29 de octubre de 2003.

A) En primer lugar, obviamente, debemos partir de la definición o concepto de trabajo no declarado, dónde la Comisión sigue considerando válida la acuñada en 1998, es decir “cualquier actividad retribuida que sea legal en cuanto a su naturaleza pero que no sea declarada a las autoridades públicas, teniendo en cuenta las diferencias en el sistema regulador de los Estados miembros”. La Comisión constata, por consiguiente, que el trabajo no declarado se vincula con el fraude fiscal y a la Seguridad Social, y que abarca actividades diversas (entre las que cabe citar, por ejemplo, el trabajo doméstico informal, el falso trabajo por cuenta propia, o la prestación laboral de inmigrantes en situación irregular) pero con la característica de su legalidad, quedando fuera de la definición las actividades delictivas.

B) La importancia de reducir el trabajo no declarado, y de adoptar medidas que desincentiven su prestación, se vincula por la Comisión al éxito de la Estrategia de Lisboa, ya que dicha actividad afecta negativamente a la recaudación de los sistemas tributarios y de Seguridad Social, provoca situaciones de competencia desleal (dumping social) entre empresas, y genera una mayor ineficacia productiva, ya que las empresas o el trabajo no declarado no acceden a los circuitos ordinarios de ayudas y subvenciones a la actividad productiva y de medidas de fomento del empleo. En línea con los debates existentes sobre la reforma del modelo social europeo y del Derecho del Trabajo, se alerta en la Comunicación sobre los riesgos que el trabajo no declarado provoca en una mayor segmentación del mercado laboral, el incumplimiento de las medidas de seguridad y salud en el trabajo en numerosas ocasiones, y la pérdida por la parte trabajadora del acceso a determinadas prestaciones públicas. Se pone de manifiesto, en este punto, por la Comisión, que “a menudo, los trabajadores no declarados pueden tener derecho a subsidios por desempleo, inactividad o familia, pero al mismo tiempo renuncian a todas las ventajas que se derivan de trabajar con un contrato formal, como las pensiones contributivas, la formación, o la perspectiva de progresar tanto en cuestión de sueldo como de posición…”.

C) ¿Hay amplio espacio para el trabajo no declarado en la actividad productiva del siglo XXI? La pregunta no puede sólo responderse con el análisis de dicha actividad, sino que también debe serlo a partir de la aceptación social, mayor o menor, que un trabajo no declarado puede tener en cada sociedad. Desde la primera perspectiva, la Comisión alerta, y creo que acertadamente, sobre el impacto en dicho trabajo de la mayor demanda de servicios domésticos y de atención a las personas, de la flexibilización en la organización del trabajo, de los procesos de subcontratación y de segmentación del mercado de trabajo, y de los proceso de transnacionalización de la actividad. Ciertamente, no está escrito en ningún lugar que los factores enumerados, y creo que de forma no exhaustiva, por la Comisión, lleven per se a un incremento de la actividad no declarada, pero un mal uso de los mismos sí es cierto que puede contribuir a ello.

D)Sobre los datos estadísticos, ya se ha indicado antes la dificultad de su medición, tanto si se utilizan métodos indirectos (comparación de agregados macroeconómicos) como directos (encuestas estadísticas), y de ahí que se apueste por una adecuada combinación de ambos. Con datos de un estudio de 2004, se recuerda que el trabajo no declarado tiene una mayor importancia en los países del sur y del este de Europa, donde puede igualar o superar el 20 % del Producto Interior Bruto, y mas recientes estudios enfatizan que el crecimiento económico y la carencia de mano de obra en algunos sectores puede contribuir a la reducción del fenómeno.

E) Entre las políticas propuestas para reducir el trabajo no declarado, y para las que se pide la implicación de activa de las organizaciones sociales representativas de empresarios y trabajadores, se sigue poniendo el acento en medidas ya apuntadas en la Resolución del año 2003. Se trata, por ejemplo, de reducir su atractivo financiero, y ello se vincula, en el debate sobre la Estrategia Europea de Empleo y las Directrices integradas sobre el crecimiento económico y el empleo, con que las prestaciones laborales y de protección social deben permitir vivir en condiciones dignas, “sin que por ello el trabajo regular deje de ser más atractivo que el no declarado combinado con las prestaciones”, con propuestas que van desde un mayor control de las prestaciones sociales percibidas hasta una reducción de la fiscalidad sobre los empleos de baja productividad.

Otra medida propuesta es la reforma y simplificación de los trámites administrativos, para reducir el coste derivado del cumplimiento de la legislación, con una amplia explicación de sistemas introducidos en diferentes Estados miembros, ya que la Comisión constata que “en algunos casos extremos, la combinación de la baja productividad con cargas administrativas o fiscales hace que determinadas actividades dejen de ser viables desde el punto de vista económico en la economía formal”. Entre las medidas propuestas me parecen de especial interés el máximo aprovechamiento de la administración electrónica, la afiliación por sistemas informáticos y el intercambio de información entre bases de datos administrativas.

Inevitablemente se propone el refuerzo de los mecanismos de vigilancia y sanción, con una implicación más activa de la Inspección de Trabajo, de las autoridades tributarias, y de los propios agentes sociales, destacando la importancia de adoptar reglas adecuadas para detectar y sancionar el falso trabajo por cuenta propia, así como también la reducción de los contratos que no se formalicen por escrito y la sanción a empresarios que contraten a trabajadores inmigrantes en situación irregular; en fin, no se olvida la importancia de reforzar la cooperación transfronteriza entre los Estados miembros y las necesarias tareas de sensibilización hacia toda la sociedad en las que se ponga de manifiesto el daño económico y social que dicha actividad implica para toda la ciudadanía.

F) Por último, en el marco del seguimiento de la Comunicación, se acuerda la realización de un estudio durante el año 2008, incardinado en el programa PROGRESS, para determinar qué metodología es la más adecuada para cuantificar el trabajo no declarado, y su tratamiento como una prioridad en su programa de aprendizaje mutuo.