Una reflexión sobre el acceso al empleo de las personas con discapacidad.

1. Un colectivo al que debe prestarse también especial atención en el ámbito de las políticas de empleo es al de los discapacitados. Las medidas adoptadas para su promoción van desde planes específicos de formación hasta ayudas económicas para su contratación o adecuación de puestos de trabajo a sus necesidades, o bien la posibilidad de instalarse como trabajador autónomo, hasta llegar a medidas instrumentales que faciliten su inserción en la vida social.

Voy a hacer referencia en este comentario a tres importante documentos comunitarios, y, sin ningún ánimo de exhaustividad, a algunas de las reformas emprendidas en España a partir del año internacional de discapacidad celebrado el 2003.

2. La Comunicación de la Comisión Europa de 30 de octubre de 2003 está dedicada a la elaboración de un plan de acción europeo para la igualdad de oportunidades de las personas discapacitadas. El documento describe las iniciativas comunitarias que tienen por finalidad consolidar la integración de las personas discapacitadas en todos los ámbitos de la vida económica y social, articuladas mediante un plan plurianual que pretende tener vigencia hasta el año 2010 y que persigue que la dimensión de la discapacidad se tenga presente en todas las políticas que se lleven a cabo en el seno de la Unión Europea.



El documento apuesta por el abandono de la concepción de las personas discapacitadas como meros sujetos pasivos necesitados de asistencia, y la defensa de planteamientos que reivindican los derechos e intereses de este colectivo y que afirman la estrecha relación entre participación e inserción. Hacer una política de empleo para todos es también hacer una política de empleo para las personas discapacitadas, y es en esta línea por donde avanza la Estrategia Europea por el Empleo (EEE) que está contribuyendo, al abandono progresivo de programas orientados sólo hacia los discapacitados y a la apuesta por planteamientos más integrados; por consiguiente se pretende potenciar en la medida de lo posible la participación de este colectivo en las actividades generales de la sociedad y no segregarlos, aunque sea involuntariamente, mediante la adopción de medidas específicas de discapacidad.

La Comunicación recuerda que, según los estudios realizados en sede comunitaria, el 14’5 % de la población comprendida entre los 16 y 64 años, en edad de trabajar, afirma sufrir algún tipo de discapacidad, si bien el dato más importante y a la vez preocupante es que el 63 % de las personas con discapacidad se concentre en los mayores de 45 años y con tendencia a aumentar. Otros datos poco favorables son que sólo el 43 % de las personas discapacitadas están ocupadas, frente al 65 % de las personas no discapacitadas, y que el porcentaje de inactivos discapacitados (52 %) es muy superior al de los no discapacitados (28 %).

En el ámbito de las políticas de empleo, el eje central del Plan se basaba en conseguir en los años 2004 y 2005 la plena aplicación de la Directiva 2000/78/CE sobre igualdad de trato en el empleo y la ocupación; a tal efecto, se preveían un conjunto de medidas articuladas alrededor de cuatro acciones prioritarias: la lucha contra toda discriminación que atente contra el acceso al empleo y al mantenimiento en la vida activa; el aprendizaje permanente como vía para mejorar la capacidad de inserción; el aprovechamiento máximo de las nuevas tecnologías para facilitar el acceso de las personas discapacitadas al empleo; la accesibilidad del entorno público construido, “como medio para mejorar la participación en el trabajo y la integración en la economía y la sociedad”. La UE se esforzará por integrar de forma permanente la discapacidad en todas las políticas laborales, en desarrollo de la EEE y de las Directrices anuales, y llama a los Estados miembros a que tengan en especial consideración las necesidades de las mujeres discapacitadas y de los discapacitados psíquicos.

Como complemento y seguimiento de la anterior, la Comunicación de 28 de noviembre de 2005 fijó el plan de empleo europeo 2006-2007 para las personas con discapacidad, y se marcó un doble objetivo: por una parte, incrementar la presencia de las personas discapacitadas en el mercado de trabajo para que puedan contribuir a la mejora del crecimiento y del empleo en el ámbito europeo, de acuerdo con los objetivos fijados en la Estrategia de Lisboa revisada y en la Agenda Social 2006-2010; por otra, conseguir que los Estados miembros fomenten la inclusión de las personas con discapacidad en sus próximos programas de reforma para el crecimiento y el empleo.
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Muy recientemente, el pasado 26 de noviembre, la Comisión ha presentado su Comunicación sobre el plan de acción europeo 2008-2009 para las personas con discapacidad, en donde confirma que éstas continúan siendo excluidas del mercado de trabajo de forma desproporcionada con respecto al resto de trabajadores, y que además las desigualdades son mucho más acusadas para las mujeres que para las hombres. Al mismo tiempo, y me parece un aspecto importante a destacar porque en muchas ocasiones no nos fijamos suficientemente en el mismo, se enfatiza la importancia que supone el cuidado de las personas con discapacidad en el crecimiento de empleo en la Unión Europea, ya que en el año 2004 dicho sector aportaba cerca de ocho millones de empleo y una cifra anual de negocios de aproximadamente 68.000 millones de euros en los 27 Estados miembros, con tendencia en ambos casos a aumentar en el futuro inmediato.



El documento pasa revista a la acción comunitaria durante el período 2006-2007, es decir a los cuatros ejes que debían configurar su actuación: incentivar la actividad profesional, facilitar el acceso a una asistencia y a unos servicios de cuidado de calidad, mejorar la accesibilidad a los bienes y servicios, e incrementar la capacidad de análisis comunitaria sobre esta realidad social. Me interesa destacar en este punto la importancia que el texto confiere a la actuación de dos de los fondos estructurales comunitarios, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE), así como a las previsiones del Reglamento general 1083/2006 de los fondos comunitarios para el período 2007-2013, cuyo artículo 16 se refiere a la igualdad entre mujeres y hombres y la no discriminación, y disponer que “la accesibilidad para las personas discapacitadas constituye uno de los criterios que debe observarse al decidir operaciones cofinanciadas por los Fondos y que debe tenerse en cuenta durante las diversas etapas de ejecución de dichas operaciones”. Justamente, la accesibilidad es considerada como objetivo prioritario para los próximos dos años al objeto de favorecer la inclusión activa de las personas discapacitadas y el acceso a sus derechos

Conviene recordar que el FSE apoyará las acciones de los Estados miembros que se ajusten a las directrices comunitarias para el empleo, en el marco de la Estrategia Europea de Empleo, con el objetivo de lograr un triple objetivo: reforzar la cohesión económica y social, mejorar el empleo y las oportunidades de trabajo, favorecer un alto nivel de empleo y la creación de más y mejores puestos de trabajo, y que prestará especial atención a las prioridades y objetivos comunitarios en materia de educación y formación, con la finalidad de incrementar la presencia de los colectivos desfavorecidos en el mercado de trabajo. En esta línea, la Comisión Europea valora como positivo que las personas con discapacidad sean consideradas por prácticamente todos los Estados miembros como un colectivo que debe merecer especial atención y apoyo en los programas nacionales de empleo que se elaboran anualmente para acoger las directrices comunitarias para el crecimiento y el empleo, si bien recuerda que todavía queda mucho camino por recorrer.

Para el período 2008-2009, la accesibilidad en el ámbito del empleo debe implicar el incremento de la tasa de actividad de los discapacitados, y la normativa europea ya existente en materia de igualdad de trato y de prohibición de discriminación deberá ser completada con políticas laborales que desarrollen las directrices comunitarias y que concreten en el ámbito de las personas con discapacidad las nuevas orientaciones de la llamada flexiguridad, es decir programas de empleos flexibles, empleos con apoyo, medidas de inclusión activa y medidas positivas. Más concretamente, la Comisión apuesta por potenciar empleo asistido o con apoyo, del que afirma que todavía no se ha desarrollado toda su potencialidad, y argumenta que dicha potenciación se efectuará “gracias a la simplificación de las reglas relativas a las ayudas de Estado y a una política de inclusión activa de las personas desfavorecidas, en especial las personas con discapacidad, completando el vínculo con el mercado de trabajo por una ayuda económica y con el acceso a servicios sociales de calidad”.

En otros ámbitos, la accesibilidad debe implicar el mejor acceso a los bienes, servicios e infraestructuras, en especial por lo que respecta a los transportes y a las tecnologías de la información y de la comunicación, así como también la puesta en marcha de una red científica europea de especialistas en este ámbito y que permita mejorar el conocimiento sobre todo aquello que debe hacerse para mejorar la situación de las personas discapacitadas. No menos importante me parece la tesis comunitaria de que las actuaciones europeas deben servir para desarrollar y concretar en nuestro ámbito territorial, junto con las acciones que lleve a cabo cada Estado, las medidas propugnadas por la Convención de las Naciones Unidas sobre las personas con discapacidad, aprobada por la Asamblea general el 13 de diciembre de 2006, cuyo artículo 1 dispone que “El propósito de la presente Convención es promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente. Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”.




3. Pasemos ahora al examen de algunas normas destacadas del ámbito estatal, y también del autonómico catalán.

A) La Ley 51/2003 de 2 de diciembre regula la igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, y entró en vigor al día siguiente de su publicación, si bien la efectiva aplicación de la mayor parte de los preceptos se remitió a posteriores desarrollos con plazos bastante amplios para su cumplimiento. Tiene por finalidad complementar la Ley de Integración Social de los Minusválidos (LISMI), datada de 1982, y potenciar las políticas de equiparación de las personas con discapacidad.

La norma encuentra su punto de apoyo comunitario en el artículo 13 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y en las Directiva 2000/43, 2000/78 y 2002/73, todas ellas referentes al principio de igualdad y no discriminación, y se construye sobre la plena aplicación de los principios de lucha contra la discriminación, aplicación de medidas de acción positiva que tiendan a prevenir o compensar las desventajas o especiales dificultades que tienen las personas con discapacidad, y accesibilidad universal, entendiendo por tal el derecho que les asiste a las personas discapacitadas a que se remuevan todos los obstáculos en los entornos, productos y servicios, que impiden su plena participación.

Interesa retener dos definiciones que efectúa la norma: de una parte la de igualdad de oportunidades, conceptuada como “la ausencia de discriminación directa o indirecta, que tenga su causa en una discapacidad, así como la adopción de medidas positivas orientadas a evitar o compensar las desventajas de una persona con discapacidad para participar plenamente en la vida política, económica, cultural y social”; de otra, la de persona discapacitada, toda aquella a quien se le haya reconocido un grado de minusvalía igual o superior al 33 %. Es precisamente ese porcentaje el que, como mínimo o en cuantía superior, será tomado en consideración para generar el derecho a los beneficios establecidos en las medidas de fomento de empleo para el mercado ordinario de trabajo a favor de los discapacitados, así como para que estas personas puedan ser contratadas en formación o en prácticas en tal mercado.

B) El Real Decreto 469/2006, de 21 de abril, regula las unidades de apoyo a la actividad profesional en el marco de los servicios de ajuste personal y social de los Centros Especiales de Empleo.



La norma tiene por finalidad regular, como bien se indica en el título, las unidades de apoyo a la actividad profesional en el marco de los servicios de ajuste personal y social en los centros especiales de empleo. La norma, que encuentra su fundamento en el artículo 42 de la LISMI, en el artículo 17.3 del Real Decreto Legislativo 1/1995 de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores, y en el artículo 26.1 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, conceptúa como unidades de apoyo a los equipos multiprofesionales que tienen entre sus funciones y cometidos permitir ayudar a superar “las barreras, obstáculos o dificultades que los trabajadores con discapacidad de dichos centros tienen en el proceso de incorporación a un puesto de trabajo, así como la permanencia y progresión en el mismo”.

En concreto, los trabajadores destinatarios de las unidades de apoyo serán las personas que sufran parálisis cerebral, enfermedad mental, o discapacidad intelectual, con un grado de minusvalía reconocido igual o superior al 33 %; igualmente, serán destinatarias las personas que padezcan una discapacidad física o sensorial con un grado de minusvalía reconocido igual o superior al 65 %.

La norma regula sólo los aspectos esenciales del programa que han de aplicarse en todo el territorio nacional, ya que al tratarse de una materia cuya gestión ha sido transferida a las Comunidades Autónomas deberán ser estas las que la ejecuten, y para ello podrán regular los aspectos de procedimiento y la adecuación de la norma estatal a sus peculiaridades organizativas. Las subvenciones aquí contempladas tienen carácter de fondos de empleo de ámbito nacional y son competencia del Estado, previéndose su territorialización autonómica.

Será objeto de subvención la contratación indefinida de los trabajadores de las unidades de apoyo, y su duración será como máximo de un año. La cuantía será de 1.200 euros anuales por cada trabajador con discapacidad que reúna las condiciones explicadas con anterioridad y que sea contratado por tiempo indefinido, o por contrato temporal de duración no inferior a seis meses, y dicha cuantía sufrirá una reducción proporcional si la duración del contrato temporal es menor y/o si el contrato se formaliza a tiempo parcial. Los beneficiarios directos de la subvención serán las entidades titulares de los centros especiales de empleo, así como estos cuando tengan personalidad jurídica propia.

Es importante destacar que la norma que permite que las contrataciones de personal que integren las unidades de apoyo sean subvencionadas también permite que la subvención alcance tanto al personal contratado con anterioridad a su entrada en vigor como al posterior. Es decir, el documento importante a los efectos de resolución favorable de la concesión de subvención será el de la resolución de concesión y la fecha del mismo.

C) En el ámbito autonómico catalán debe merecer ahora nuestra atención la Orden ASC/163/2007, de 23 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones públicas para la realización de acciones relativas a las unidades de apoyo a la actividad profesional, en el marco de los servicios de ajuste personal y social de las personas con discapacidad en los centros especiales de trabajo, y se abre la convocatoria para el año 2007.



La norma desarrolla en el ámbito autonómico la regulación general para todo el Estado recogida en el Real Decreto 469/2006 de 21 de abril, y se dicta al amparo de las competencias asumidas por la Generalidad de Cataluña en la Ley orgánica 6/2006 de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. En concreto, se hace referencia en la introducción a los artículos 114 (actividad de fomento), 166.1 (competencia exclusiva en materia de servicios sociales) y 170.1 (competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales). La norma hace uso de las posibilidades ofrecidas por el nuevo marco estatutario y no sólo desarrolla la normativa estatal sino que también regula una ayuda complementaria para los centros especiales de empleo que cumplan unos determinados requisitos, con cargo a los presupuestos autonómicos.

La norma tiene por finalidad regular la concesión de subvenciones para el año en curso para las acciones relativas a las unidades de apoyo a la actividad profesional, en el marco de los servicios de ajuste personal y social de las personas con discapacidad en los centros especiales de trabajo, y de las ayudas complementarias en reconocimiento y compensación del esfuerzo de los centros en la contratación de personas trabajadoras más cualificadas en las unidades de apoyo, para la mejora de la calidad, tanto de la vertiente laboral como social, de los servicios que prestan.

A tal efecto, se prevén dos tipos de ayudas: las que van dirigidas a subvencionar las unidades de apoyo a la actividad profesional en el marco de los servicios de ajuste personal y social de los centros especiales de trabajo, con cargo a los presupuestos generales del Estado, de acuerdo con el Real Decreto 469/2006, de 21 de abril; las denominadas complementarias, con cargo a los presupuestos de la Generalidad de Cataluña, en reconocimiento y compensación del esfuerzo de los centros en la contratación de personas trabajadoras más cualificadas en las unidades de apoyo, para la mejora de la calidad, tanto de la vertiente laboral como social de los servicios que prestan.

En el primer caso, las ayudas, destinadas a financiar los costes salariales que deriven de la contratación indefinida de trabajadores de las unidades de apoyo a la actividad profesional en los centros especiales de empleo, tendrán una cuantía máxima de 1.200 euros anuales por cada trabajador discapacitado que se beneficie de la prestación de la unidad de apoyo en los términos previstos en la norma, siempre que su contrato a tiempo completo sea indefinido o de duración igual o superior a seis meses, con reducción proporcional de dicha cuantía si la duración del contrato es inferior o se celebra a tiempo parcial. En el segundo, las ayudas complementarias podrán ascender hasta la cuantía de 1450,80 euros anuales. La norma también prevé que las cuantías que provienen de los presupuestos generales del Estado puedan ampliarse, y en tal caso dispone de forma expresa la reducción de las ayudas complementarias “para que la suma total no exceda de 2.650,80 euros por trabajador”.

En el anexo de la norma se dispone qué centros especiales de empleo pueden ser beneficiarios de las ayudas, y se recuerda que deben formar parte de su plantilla personas con parálisis cerebral, personas con enfermedad mental o personal con discapacidad intelectual con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 33 %, así como también personas con discapacidad física o sensorial con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 65 %. Son estas personas las que deberán beneficiarse de los servicios prestados por las unidades de apoyo a la actividad profesional, en el bien entendido que la norma permite la prestación de servicios a otras personas trabajadoras de la empresa siempre y cuando ello no afecte negativamente a la atención de las personas especialmente necesitadas de ellos.

D) Volvemos al ámbito estatal y nos centramos a continuación en el Real Decreto 870/2007, de 2 de julio, por el que se regula el programa de empleo con apoyo como medida de fomento de empleo de personas con discapacidad en el mercado ordinario de trabajo.



La norma entró en vigor al día siguiente de su publicación y tiene por finalidad, según dispone el artículo 1, regular los contenidos comunes del programa de empleo con apoyo como medida de integración laboral de las personas con discapacidad en el sistema ordinario de trabajo. La norma define las acciones que constituyen un programa de empleo con apoyo, los destinatarios finales, los promotores de las mismas y las subvenciones derivadas de la contratación de preparadores laborales que realicen tales tareas.

El programa va dirigido a personas que tengan una parálisis cerebral o enfermedad mental o discapacidad intelectual con un grado de minusvalía reconocido igual o superior al 33 %, así como también a las personas con discapacidad física o sensorial con un grado de minusvalía reconocido igual o superior al 65 %. Estas personas deberán ser contratadas por empresas del mercado ordinario de trabajo, mediante contrato indefinido o temporal de una duración mínima de seis meses, a tiempo completo o parcial con una jornada mínima del 50 % de la de un trabajador a tiempo completo comparable.

Por lo que respecta a la cuantía de las subvenciones que perciban las empresas o entidades que lleven a cabo los programas de apoyo, estarán en función del tiempo de atención que los preparadores laborales deban dedicar a los colectivos de discapacitados que pueden acogerse a la norma, con cuantías que oscilan entre 2.500 y 6.600 euros anuales por trabajador. Los programas de apoyo se desarrollarán durante un período de seis a doce meses, si bien se prevé una posible prórroga por un año más.

Por su importancia para el correcto entendimiento de qué debe entenderse por “empleo con apoyo” y de cuáles son las acciones que deben llevarse a cabo, reproducimos el artículo 2 de la norma ahora objeto de comentario.

“1. Se entiende por empleo con apoyo el conjunto de acciones de orientación y acompañamiento individualizado en el puesto de trabajo, prestadas por preparadores laborales especializados, que tienen por objeto facilitar la adaptación social y laboral de trabajadores con discapacidad con especiales dificultades de inserción laboral en empresas del mercado ordinario de trabajo en condiciones similares al resto de los trabajadores que desempeñan puestos equivalentes.
2. Las acciones de empleo con apoyo se desarrollarán en el marco de proyectos de empleo con apoyo, en los que deberán contemplarse, al menos, las siguientes acciones:
a) Orientación, asesoramiento y acompañamiento a la persona con discapacidad, elaborando para cada trabajador un programa de adaptación al puesto de trabajo.
b) Labores de acercamiento y mutua ayuda entre el trabajador beneficiario del programa de empleo con apoyo, el empleador y el personal de la empresa que comparta tareas con el trabajador con discapacidad.
c) Apoyo al trabajador en el desarrollo de habilidades sociales y comunitarias, de modo que pueda relacionarse con el entorno laboral en las mejores condiciones.
d) Adiestramiento específico del trabajador con discapacidad en las tareas inherentes al puesto de trabajo.
e) Seguimiento del trabajador y evaluación del proceso de inserción en el puesto de trabajo. Estas acciones tendrán por objeto la detección de necesidades y la prevención de posibles obstáculos, tanto para el trabajador como para la empresa que le contrata, que pongan en peligro el objetivo de inserción y permanencia en el empleo.
f) Asesoramiento e información a la empresa sobre las necesidades y procesos de adaptación del puesto de trabajo”.

Dada la distribución competencial en materia de empleo, la norma estatal sólo recoge los aspectos esenciales del programa que deben ser de aplicación en todo el Estado, y deja a las autonomías la regulación de los aspectos de procedimiento y las peculiaridades organizativas.

Para la aplicación efectiva de este programa, del que podrán beneficiarse cerca de 2.000 trabajadores con discapacidad, la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales del 5 de noviembre aprobó distribuir 2.700.000 euros entre las Comunidades Autónomas con competencia en la materia, habiendo sido el Consejo de Ministros del pasado viernes el que ha aprobado el Acuerdo de distribución territorial de tales fondos, de los que corresponderán a Cataluña 239.760 euros, y recuérdese que el criterio de distribución de los fondos ha sido el número de demandantes de empleo discapacitados inscritos en agosto de 2007 en las Oficinas de Empleo.

Por último, señalemos que en el ámbito territorial catalán, se acaba de aprobar, y publicar, la Orden TRE/439/2007, de 28 de noviembre, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para el trabajo con apoyo de personas con discapacidad en el mercado ordinario de trabajo, y se abre la convocatoria para la presentación de solicitudes para el año 2007 para la concesión de estas subvenciones. A tal efecto, la partida presupuestaria asignada es de 300.000 euros para el año en curso.