Unión Europea. A propósito de las Recomendaciones del Consejo a España para 2016 y 2017 (y recordatorio de las formuladas para 2015) (y II).

5. Las Recomendaciones para 2016 han tenido también en consideración para su elaboración dos documentos presentados por el gobierno de España, el programa nacional dereformas y la actualización del programa de estabilidad. 

En efecto, el Consejo de Ministros del gobierno en funciones aprobó en la reunión de 29 de abril remitir al Consejo de Ministros de la UE y a la Comisión Europea ambos documentos, en cumplimiento de la dispuesto en la normativa comunitaria, explicando en la nota de prensa que aun cuando se trate de un gobierno en funciones ello no exime del cumplimiento de las obligaciones europeas de presentar ambos documentos, en los cuales el Gobierno explica la evolución reciente de la economía española, el grado de avance en su agenda de reformas y el cumplimiento de las recomendaciones específicas formuladas por el Consejo Europeo en junio de 2015, además de exponer su escenario macroeconómico y fiscal a medio plazo”. Respecto, más concretamente, al Programa de Reformas, se expone que “En relación con las reformas futuras, al estar el Gobierno en funciones, el PNR 2016 únicamente esboza, en términos generales, cuáles serían las medidas que, en su opinión, sería necesario adoptar a partir de ahora para mantener el crecimiento y el ritmo de creación de empleo, consolidando lo conseguido en estos cuatro últimos años, en los que el Gobierno ha puesto en marcha una ambiciosa agenda de reformas que han transformado la economía española”.

A) Tras una breve introducción, el programa dedica el primer bloque al contexto y escenario macroeconómico para el período 2016-2019, examinando a continuación las Recomendaciones específicas formuladas por la UE a España en 2015 y las medidas adoptadas para responder adecuadamente a las mismas, siendo de especial interés para mi comentario la Recomendación número 3, en la que se incluyen las referencias al mercado de trabajo, las políticas activas de empleo y el desempleo juvenil, y el ámbito social (“Promover, en consulta con los interlocutores sociales y de acuerdo con las prácticas nacionales, la adecuación de los salarios a la productividad teniendo en cuenta las diferencias en las cualificaciones y las condiciones de los mercados laborales locales, así como las divergencias en los resultados económicos entre regiones, sectores y empresas. Tomar medidas para aumentar la calidad y eficacia de la ayuda y del asesoramiento para la búsqueda de empleo, especialmente como parte de la lucha contra el desempleo juvenil. Racionalizar los regímenes de renta mínima y de ayuda familiar y fomentar la movilidad regional”).

Más adelante, se abordan los progresos llevados a cabo según el gobierno para alcanzar los objetivos nacionales de la Estrategia Europa 2020, estando dedicado el siguiente bloque a la explicación de las propuestas de futuras reformas en el ámbito nacional, con mención específica en el primer bloque a la creación de empleo y la inclusión social. Concluye el programa con un capítulo dedicado a los aspectos institucionales y participación de la sociedad civil, y tres anexos dedicados a la aplicación de las recomendaciones específicas, la cuantificación de las principales reformas estructurales, y los objetivos Europa 2020. Un amplio resumen ejecutivo al inicio del programa (en castellano y en inglés) permite tener una buena visión de conjunto de las líneas maestras del documento.

B) El gobierno en funciones manifiesta que en los últimos años se han producido importantes transformaciones, entre las que se cita expresamente la legislación laboral, y no le falta razón ya que la reforma de 2012 altero sustancialmente los equilibrios sobre los que sustentaba la normativa laboral y de protección social hasta esa fecha, desequilibrando a mi parecer las relaciones laborales en beneficio del empleador y debilitando la negociación colectiva como elemento vertebrador de aquellas, tesis las que acabo de exponer que obviamente no son las del gobierno y tampoco han sido las del Tribunal Constitucional al validar la reforma en tres sentencias y un auto. Junto a esas transformaciones en el marco laboral se citan también como muy relevantes las operadas en el funcionamiento de la Administración, el marco de competencia, la regulación del sector energético, la unidad de mercado, el fomento de la actividad emprendedora y la financiación empresarial.

En el apartado dedicado al análisis cuantitativo de las medidas adoptadas para responder a las Recomendaciones formuladas por la UE en 2015, se pasa revista a las medidas adoptadas por la reforma laboral de 2012 y su aplicación y desarrollo, manifestando que dicha reforma “facilita la expansión de la demanda agregada, incentivando la creación de empleo desde el primer momento”.   Con un tono autolaudatorio que creo que necesitaría más mesura y ponderación, se afirma que el conjunto de medidas recogidas en la reforma de 2012 “dio lugar a una drástica reducción de las tasas de destrucción de empleo, a un menor coste de cobertura de vacantes, contribuyó a un reparto de las rentas de la negociación y aumentó la eficiencia en la búsqueda de empleo”. Supongo que si “traduzco” este párrafo con mención a la reducción de los costes salariales y de indemnización por despido, a un mayor poder del empleador en la modificación de condiciones de trabajo (entre ellas el salario), a una negociación colectiva muy condicionada por la crisis económica y que se traduce en una reducción de la participación de los salarios en la renta nacional, y a la posibilidad de descolgarse de un convenio colectivo estatutario por voluntad unilateral de una de las partes (y no cabe decir por obvio que será el empleador), se entenderá mejor, aunque desde  una perspectiva más crítica, el párrafo referenciado con anterioridad ¿no les parece?

C) El programa pasa revista a la evolución del mercado de trabajo en España durante 2015, y lógicamente enfatiza el crecimiento de la población ocupada y la disminución de la población desempleada, no dando prácticamente ninguna importancia al importante decremento de la población activa (153.200 personas) por considerar esta cifra “esencialmente equiparable a la reducción observada en la población en edad de trabajar (que disminuyó en 147.200 personas).

Por cierto, la satisfacción sobre los datos de desempleo debería ir acompañada a mi parecer con una valoración crítica de la caída de la tasa de protección por desempleo que se observa mes a mes desde hace ya bastante tiempo, pero no parece que este dato sea motivo de preocupación para el ejecutivo en funciones al no aparecer ninguna referencia al mismo en el documento remitido a Bruselas.

En la explicación de las medidas adoptadas en 2015 el programa enfatiza la nueva regulación de la formación profesional para el empleo, con la aprobación de un nuevo marco legal “que supone una revisión completa de las políticas públicas en materia de formación profesional y cualificación de los ocupados y trabajadores desempleados”, asegurándose con el mismo “el mayor rendimiento a los fondos públicos empleados con esa finalidad”, aun cuando un año después de la aprobación del nuevo marco normativo, la situación es mucho menos bonita de la que pintaba la Ministra Fátima Báñez en el Congreso.

D) El grueso más relevante a mi parecer del documento no es ciertamente la explicación (laudatoria) de todo lo que se ha hecho por el gobierno, sino las manifestaciones que se formulan sobre las próximas reformas a instrumentar, desde el punto de partida general que el principal objetivo de la política económica y de empleo “debe seguir siendo la creación de empleo y la calidad del mismo El gobierno en funciones apuesta por otorgar prioridad a la creación de empleo, con un ritmo que sea como mínimo el de los años 2014 y 2015, teniendo ello como objetivo que los trabajadores españoles “disfruten de un empleo de calidad basado en una alta productividad”, y hace referencia concreta a cuatro medidas.

En primer lugar, “reformar las cotizaciones sociales para que crear empleo indefinido sea mucho más atractivo que utilizar la contratación temporal”. Está por ver qué significa exactamente esta propuesta: ¿incrementar el coste de Seguridad Social de las contrataciones de duración determinada? ¿Reducir tales costes sólo para los contratos indefinidos? Y en el supuesto de optar por esta segunda vía, ¿la reducción se aplicaría a todos los contratos o sólo a los de colectivos que el gobierno considere que deben merecer especial protección? ¿Cómo se financiaría la reducción, según se tratara de bonificaciones o de exenciones? Preguntas para el debate, sin olvidar que los estudios empíricos realizados demuestran de manera fehaciente que sólo unas medidas muy bien orientadas a colectivos especialmente necesitados de protección son las que pueden justificar las medidas de reducción de los costes de cotización, convirtiéndose en muy poco operativas, y con perjuicios importantes para las arcas de la Seguridad Social, cuando el colectivo de sujetos beneficiarios se amplía considerablemente.

En segundo lugar, se formula propuesta de hacer compatible con el empleo la percepción de distintas prestaciones, “en línea de lo que sucede ya con el Programa de Activación para el Empleo”. Está por ver si esta medida, que puede perseguir la integración de buena parte de los desempleados en el mercado de trabajo a cambio de reducir el coste salarial que su contratación (además, normalmente de personal poco cualificado) supone para el empleador, afectaría negativamente, y la respuesta es afirmativa a mi parecer, sobre las posibilidades laborales del cada vez mayor número de personas desempleadas que no perciben prestaciones.

Como tercera medida, que se repite periódicamente en los diversos documentos en los que el gobierno aborda la temática laboral y social, encontramos la propuesta de “seguir avanzando en un diseño más eficiente del Servicio Público de Empleo Estatal y de las políticas activas de empleo, para utilizar las técnicas más modernas de perfilado individual, orientación laboral, formación y colocación”, así como también para “reforzar la evaluación de todas las políticas activas para asegurar su máxima efectividad en la inserción laboral”. Supongo que se adoptarán, así debería hacerse a mi parecer, las medidas oportunas para que las tasas de reposición en la función pública permita la incorporación de más personal a los servicios públicos de empleo para ajustarnos a las ratios recomendadas por organizaciones internacionales y europeas, y que se ponga fin a situaciones de interinidad arrastradas desde hace bastante tiempo, así como a una adecuada coordinación entre la actividad de tales servicios y la de las agencias de colocación, partiendo siempre de la base de la consideración de servicio público que implica la dedicación a la puesta en práctica de políticas activas de empleo.

Por último, se plantea “impulsar la formación de los trabajadores con nuevas fórmulas más eficaces”. Quedamos a la espera de conocer cuáles serán estas fórmulas, al menos para evitar que se repitan los problemas suscitados con la aplicación del nuevo marco legal, a los que me he referido con anterioridad, y para conseguir que se ponga en marcha realmente el componente formativo de los contratos para la formación y el aprendizaje.   

6. Una vez analizados los documentos que son referenciados en la parte introductoria de las Recomendaciones para 2016, procedo ya al examen de su contenido.

A) En dicha parte introductoria (apartados 4 a 8) se enfatiza la preocupación comunitaria por el incumplimiento por nuestro país del objetivo de déficit marcado para 2016, objetivo comprometido además por la propia política económica del gobierno en funciones, por “las incertidumbres que rodean la realización de los ahorros propiciados por las medidas de marzo y abril de 2016”. También se pone de manifiesto que los objetivos presupuestarios internos no fueron cumplidos por las diferentes Administraciones, y por otra parte crítica las deficiencias observadas, haciendo suyas las observaciones del Tribunal de Cuentas español , en la tramitación de la contratación pública, con una crítica concreta a  “la utilización frecuente del procedimiento negociado sin convocatoria de licitación previa, la modificación recurrente de los contratos, el fraccionamiento indebido de los contratos en otros de menor cuantía y la insuficiente precisión y claridad de algunos documentos de licitación y decisiones administrativas”.

Por todo ello, la primera recomendación que formula el Consejo a España es la siguiente: “Garantizar una corrección duradera del déficit excesivo, de conformidad con las decisiones y recomendaciones pertinentes en el marco del procedimiento de déficit excesivo, tomando las medidas estructurales necesarias y aprovechando todos los beneficios imprevistos para reducir el déficit y la deuda. Aplicar en todos los niveles de la Administración los instrumentos contemplados en la Ley Marco Presupuestaria. Mejorar los mecanismos de control de la contratación pública y la coordinación de las políticas de contratación en todos los niveles de la Administración”.  

B) El documento formula una valoración positiva de la reestructuración llevada a cabo en el sector financiero, con especial atención a la aplicación de la ley de cajas de ahorros “para reforzar su gobernanza y reducir las participaciones en manos de fundaciones bancarias”.  Las políticas puestas en marcha deberían permitir adoptar políticas “que tomen plenamente en cuenta la evolución del mercado”.

C) Los apartados 10 y 11 están dedicados al ámbito laboral y social, y tienen su concreción en la recomendación número 2. El Consejo sigue efectuando una valoración positiva de la reforma laboral de 2012 que a su parecer ha contribuido a que el empleo reaccione más rápidamente al crecimiento económico, lo que se habría traducido en la reanudación de la creación de puestos de trabajo, eso sí “sobre la base de una mayor flexibilidad y el mantenimiento de la moderación salarial”.

Se sigue manifestando preocupación porque el aumento del empleo no ha mejorado las expectativas de los trabajadores contratados con contratos de duración determinada para pasar a una situación de estabilidad contractual, así como también por el importante número de jóvenes desempleados y de personas (con independencia de su edad) que son desempleadas de larga duración, así como sobre la falta de cualificaciones profesionales adecuadas para el mercado de trabajo actual de buena parte de estos últimos, por lo que se haría necesaria, además de una mayor implicación de los empresarios en la concepción de los programas formativos, “impulsar políticas adecuadas de formación y políticas activas y pasivas de empleo, para corregir la inadecuación generalizada de las competencias e impedir que se deprecien las competencias con que cuenta ese grupo”.

La preocupación por el buen funcionamiento de los servicios públicos de empleo en España es recurrente desde hace tiempo en las recomendaciones comunitarias, valorándose positivamente las últimas reformas efectuadas en las políticas activas de mercado de trabajo, si bien se manifiesta preocupación por las dificultades existentes para ofrecer tratamiento y seguimiento individualizado a las personas desempleadas, o en búsqueda de nuevo empleo, que la necesitan, así como también por lo que se califica de insuficiente coordinación entre los servicios públicos de empleo autonómicos y las agencias de colocación privadas, insuficiencia que también se manifiesta con respecto a la relación entre los servicios de empleo y los servicios sociales, algo que dificultaría la correcta aplicación de la normativa autonómica sobre la renta mínima de inserción, de la que se sigue insistiendo en sus diferencias normativas entre la distintas autonomías (ciertamente, recuerdo por mi parte, en el ejercicio de sus competencias constitucionalmente atribuidas en materia de asistencia social).

Igualmente, se sigue señalando que las prestaciones familiares son escasas y que la poca consistencia (por llamarlo de alguna manera) de medidas de conciliación de vida familiar y laboral respecto al cuidado de menores y de mayores que tengan necesidad de ello “desanima a las mujeres, en particular, de incorporarse al mercado laboral”.

Por todo ello, se recomienda al gobierno “Adoptar medidas adicionales que mejoren la integración en el mercado laboral centrándose en el apoyo individualizado y aumentando la eficacia de las medidas de formación. Mejorar la capacidad de los servicios autonómicos de empleo y reforzar su coordinación con los servicios sociales. Corregir las deficiencias y las disparidades de los regímenes de renta mínima y mejorar los sistemas de apoyo a las familias, incluido el acceso a guarderías y cuidados de larga duración de calidad”.

D) Los apartados 12 a 14 guardan relación directa en algún punto, e indirecta a mi parecer en todos ellos, con las políticas de empleo, y tienen su concreción en la recomendación número 3. Además de seguir insistiendo en los bajos niveles de cualificación, ya señalados con anterioridad, que dificultan la incorporación al mercado de trabajo, o el mantenimiento en el mismo, de un número importante de desempleados  y trabajadores ocupados, se enfatiza ahora la que se califica de inadaptación de los estudios superiores a las necesidades del mercado laboral y manifiesta su preocupación por el subempleo de los titulados universitarios, planteando la necesidad de una reforma del sistema universitario que facilite una relación más estrecha con las empresas, si bien se valora positivamente la reforma realizada en la normativa universitaria en los últimos años que ha supuesto “el aumento de representación de las empresas en los órganos rectores de las universidades”.

Se critica igualmente la baja intensidad del gasto en I+D y los escasos incentivos que existen al parecer del Consejo para la innovación empresarial y la colaboración entre la investigación pública y las empresas, algo a lo que no contribuye ciertamente el tamaño medio de las empresas españolas, por lo que su mayor crecimiento, junto con una seria de factores que se enumeran de forma sumaria y que cada uno de ellos podría dar lugar a un estudio monográfico (“mejoras en el capital humano, innovación, tecnología, acceso a financiación, eficiencia de la justicia”) “podrían impulsar la productividad agregada”.

Por todo ello, la Recomendación número 3 llama al gobierno a “Adoptar medidas adicionales que mejoren la pertinencia de la enseñanza superior para el mercado laboral, entre otras cosas, estimulando la cooperación entre las universidades, las empresas y el sector de la investigación. Aumentar la financiación por resultados de los organismos públicos de investigación y las universidades y adoptar medidas para estimular la investigación y la innovación por el sector privado”.

E) Por último, el apartado 15 de la parte introductoria, en la que se vuelve a manifestar la escasa simpatía hacia las políticas autonómicas por entender que muchas de ellas afectan al buen funcionamiento de la libre competencia entre empresas, se valora positivamente los objetivos y finalidad de la ley estatal de garantía de la unidad de mercado, pero se critica la “lentitud” de aplicación por las autonomías, y se critica igualmente el retraso en una normativa que regule de forma más abierta que en la actualidad, y en consonancia con el ordenamiento jurídico las profesiones reguladas y las asociaciones profesionales, afirmando que “no ha registrado ningún avance, salvo en el ámbito del visado de proyectos por los colegios profesionales.

Por todo ello, la recomendación número 4 pide al gobierno “Acelerar la aplicación a nivel autonómico de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado. Garantizar la aplicación por las comunidades autónomas de las medidas de reforma adoptadas para el sector minorista. Adoptar la reforma prevista de los colegios y servicios profesionales”.  

Buena lectura, y me permito añadir que con necesario espíritu crítico y atención a la vida laboral real de la población española, de los textos comunitarios.

Anexo. Texto comparado de las Recomendaciones de 2015, documento aprobado por la Comisión para 2016 y Recomendaciones de 2016.

Recomendaciones 2015	Proyecto de Recomendaciones 2016.	Recomendaciones 2016.
RECOMIENDA que España tome medidas en 2015 y 2016 con el fin de: 1. Garantizar una corrección duradera del déficit excesivo en 2016 a más tardar, tomando las medidas estructurales necesarias en 2015 y 2016 y aprovechando los resultados positivos imprevistos para acelerar la reducción del déficit y de la deuda. Reforzar la transparencia y la obligación de rendir cuentas de las haciendas públicas de las Comunidades Autónomas. Mejorar la relación coste-eficacia del sector sanitario y racionalizar los gastos farmacéuticos de los hospitales. 2.Completar la reforma del sector de las cajas de ahorros, particularmente con medidas legislativas, y la reestructuración y privatización de las cajas de ahorros de propiedad estatal. 3. Promover, en consulta con los interlocutores sociales y de acuerdo con las prácticas nacionales, la adecuación de los salarios a la productividad teniendo en cuenta las diferencias en las cualificaciones y las condiciones de los mercados laborales locales, así como las divergencias en los resultados económicos entre regiones, sectores y empresas. Tomar medidas para aumentar la calidad y eficacia de la ayuda y del asesoramiento para la búsqueda de empleo, especialmente como parte de la lucha contra el desempleo juvenil. Racionalizar los regímenes de renta mínima y de ayuda familiar y fomentar la movilidad regional. 4. Suprimir los obstáculos al crecimiento de las empresas, tales como las disposiciones que dependen del tamaño de las empresas, adoptar la reforma planeada de los servicios profesionales, acelerar la aplicación de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado.	RECOMIENDA a España que tome medidas en 2016 y 2017 con el fin de: (1) Garantizar una corrección duradera del déficit excesivo de aquí a 2017, reduciendo el déficit de las finanzas públicas al 3,7 % del PIB en 2016 y al 2,5 % del PIB en 2107 tomando las medidas estructurales necesarias y aprovechando todos los beneficios imprevistos para reducir el déficit y la deuda. Esto es coherente con una mejora del balance estructural del 0,25 % del PIB en 2016 y del 0,5 % del PIB en 2017. Aplicar en todos los niveles de la Administración los instrumentos contemplados en la Ley Marco Presupuestaria. Mejorar los mecanismos de control de la contratación pública y la coordinación de las políticas de contratación en todos los niveles de la Administración. (2) Adoptar medidas adicionales que mejoren la integración en el mercado laboral centrándose en el apoyo individualizado y aumentando la eficacia de las medidas de formación. Mejorar la capacidad de los servicios autonómicos de empleo y reforzar su coordinación con los servicios sociales. Corregir las deficiencias y las disparidades de los regímenes de renta mínima y mejorar los sistemas de apoyo a las familias, incluyendo el acceso a guarderías y cuidados de larga duración de calidad. (3) Adoptar medidas adicionales que mejoren la pertinencia de la enseñanza superior para el mercado laboral, entre otras cosas, estableciendo incentivos a la cooperación entre las universidades, las empresas y el sector de la investigación. Aumentar la financiación por resultados de los organismos públicos de investigación y las universidades y adoptar medidas para estimular la investigación y la innovación. (4) Acelerar la aplicación a nivel autonómico de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado. Garantizar la aplicación por las comunidades autónomas de las medidas de reforma adoptadas para el sector minorista. Adoptar la reforma prevista de los colegios y servicios profesionales.	RECOMIENDA a España que tome medidas en 2016 y 2017 con el fin de: 1.         Garantizar una corrección duradera del déficit excesivo, de conformidad con las decisiones y recomendaciones pertinentes en el marco del procedimiento de déficit excesivo, tomando las medidas estructurales necesarias y aprovechando todos los beneficios imprevistos para reducir el déficit y la deuda. Aplicar en todos los niveles de la Administración los instrumentos contemplados en la Ley Marco Presupuestaria. Mejorar los mecanismos de control de la contratación pública y la coordinación de las políticas de contratación en todos los niveles de la Administración. 2.         Adoptar medidas adicionales que mejoren la integración en el mercado laboral centrándose en el apoyo individualizado y aumentando la eficacia de las medidas de formación. Mejorar la capacidad de los servicios autonómicos de empleo y reforzar su coordinación con los servicios sociales. Corregir las deficiencias y las disparidades de los regímenes de renta mínima y mejorar los sistemas de apoyo a las familias, incluido el acceso a guarderías y cuidados de larga duración de calidad. 3.         Adoptar medidas adicionales que mejoren la pertinencia de la enseñanza superior para el mercado laboral, entre otras cosas, estimulando la cooperación entre las universidades, las empresas y el sector de la investigación. Aumentar la financiación por resultados de los organismos públicos de investigación y las universidades y adoptar medidas para estimular la investigación y la innovación por el sector privado. 4.         Acelerar la aplicación a nivel autonómico de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado. Garantizar la aplicación por las comunidades autónomas de las medidas de reforma adoptadas para el sector minorista. Adoptar la reforma prevista de los colegios y servicios profesionales.