Sobre la Recomendación de una garantía de empleo juvenil y otros medidas de fomento de empleo. El Consejo Europeo de 28 de febrero y sus resultados (con alguna referencia a España y Francia) (y II).

5. Desde una perspectiva muy diferente, recomiendo la lectura de la reciente leyfrancesa n° 2013-185, de 1 de marzo, por la que se crea el llamado “contrato de generación” aprobada el 14 de febrero y publicada en el Diario Oficial el pasado lunes una vez que el Conseil Constitutionnel se pronunció sobre un recurso interpuesto contra dos artículos de la misma y que no afectan a la modalidad contractual, y que encuentra su origen, como ejemplo de legislación negociada, en el acuerdo interprofesional suscrito por las organizaciones sindicales y empresariales el 19 de octubre de 2012.

En dicho acuerdo se acordó la creación de este contrato que permite combinar el acceso al empleo de jóvenes y el mantenimiento de las personas de edad avanzada, con ayudas económicas por parte de los poderes públicos para permitir combinar la inserción juvenil con contratos de duración indefinida (menores de 26 años, aún cuando en algunos supuestos puede llegar a 30) con el mantenimiento del empleo “sénior” (a partir de 57 años y con posibilidad de reducir la edad a 55), con diferencias jurídicas coherentes a mi  parecer según el número de trabajadores de la empresa. En el acuerdo se preveía una ayuda financiera por parte del Estado tanto para posibilitar la incorporación de los jóvenes trabajadores como para garantizar el mantenimiento de los trabajadores de edad avanzada.  

La Ley ha recogido sustancialmente los términos del acuerdo, y fija como objetivos del contrato “facilitar la inserción duradera de los jóvenes en el empleo mediante el acceso a un contrato de duración indeterminada, favorecer la admisión y mantenimiento en el empleo de los trabajadores de edad, y asegurar la transmisión de los saberes y competencias”. En su preámbulo hay algunas afirmaciones que definen muy bien cuál es la razón de la norma y qué pretende el legislador: “El contrato de generación ofrece un cambio de perspectiva: ver a los jóvenes como una oportunidad y como una inversión para la empresa, y reconocer el valor de los trabajadores mayores, conocedores de todas las edades de la vida,  y con una experiencia valiosa para cualquier organización. Más que una u otra categoría, es la alianza de las generaciones la que dará la fuerza a la economía y la sociedad francesa……. El contrato  es una innovación que forma parte de la lucha del Gobierno para el empleo, en particular para el empleo juvenil. Los trabajos del futuro ofrecerán una solución para la educación de jóvenes con baja o nula cualificación, los más alejados del empleo, en los sectores de utilidad social y portadores de porvenir.  El contrato de generación se dirige a todos los jóvenes y todas las empresas. ..”.

 

6. Volvamos al documento de la llamada garantía juvenil.

A) En los documentos presentados el 5 de diciembre sobre empleo juvenil no hay duda de que la estrella era justamente la propuesta de Recomendación, en la que se explicaba que la garantía juvenil consiste en que “en un  máximo de cuatro meses tras acabar los estudios o quedarse en paro, los jóvenes de hasta 25 años reciban ofertas de trabajo, formación, aprendizaje o prácticas de calidad”, con ayuda financiera por parte de la UE a través de la reasignación de recursos del Fondo Social Europeo, siendo el objetivo de la Comisión que la propuesta de Recomendación se aprobara el mes de febrero de 2013 y se empezaran a adoptar las medidas oportunas por los Estados para su efectiva aplicación, dejando para el período estival de 2013 la puesta en marcha de otras medidas como la alianza europea para la formación de aprendices y la posible adopción de un marco de calidad de las prácticas.

En la Comunicación de la Comisión, que acompañaba a la propuesta de Recomendación, sobre cómo facilitar el acceso al empleo de los jóvenes se ponía de manifiesto, y después se concretaba en aquella, que el dispositivo de garantía para la juventud debe estar basado en medidas de apoyo que se conforman alrededor de estos seis ejes: construir un enfoque basado en la asociación; la intervención temprana y medidas de activación, las medidas que permitan la integración del mercado de trabajo; el uso de los Fondos Estructurales; la evaluación continua; la mejora del sistema y su rápida aplicación.

La base jurídica para la posible adopción de la Recomendación se encontraba, al parecer de la Comisión, en el art. 292 del Tratado de funcionamiento de la UniónEuropea,  ya que las competencias en materia de empleo, en especial el art. 149, no prevén una base o soporte legal específico para la adopción de una Recomendación en la materia.

En la introducción de la propuesta se destacaba que la puesta en marcha de esta Garantía contribuiría a la realización de tres objetivos de la Estrategia Europa 2020 como son alcanzar la tasa de empleo del 75 % para la población de  20 a 64 años, la reducción de la tasa de fracaso escolar por debajo del 10 %, y la reducción por debajo de la cifra de  20 millones del número de personas afectadas por las situaciones de pobreza y exclusión social. Además, la Comisión era consciente de que la propuesta debía tomar en consideración las circunstancias nacionales, regionales y locales de cada Estado, y llamaba la atención sobre la importancia de que se tuviera presente la cuestión de género y la diversidad de los colectivos desfavorecidos.

Para que esta propuesta tenga una aplicación real y eficaz, se requiere, advertía el documento, una implicación estrecha de los agentes sociales y una adecuada relación entre los servicios de empleo públicos y privados, y del mundo empresarial, a fin y efecto de “facilitar la transición del desempleo, de la inactividad o de la educación hacia el empleo”. 

La Comisión proponía prestar especial atención a los jóvenes que han abandonado de forma prematura sus estudios y a los que tienen bajo nivel de cualificación, mediante programas educativos y formativos especialmente adaptados a su situación y que les permitan adquirir las cualificaciones que no pudieron obtener con anterioridad. La Comisión era también consciente de la importancia de adoptar medidas que incentiven la participación empresarial, ya que “la formación mediante el trabajo no puede existir más que en aquellos países donde las empresas se adhieren a este concepto y ofrecen plazas de aprendizaje, de actividad formativa a los estudiantes o colaboran con los centros educativos”.

B) La propuesta de la Comisión mereció la aprobación del Parlamento europeo, en la Resoluciónaprobada el 16 de enero. De este texto merecen destacarse dos aportaciones a mi entender: en primer lugar, que dicha  medida “no constituye una garantía de empleo, sino un instrumento que permita asegurar que todos los ciudadanos y residentes legales de la Unión de hasta 25 años, así como los jóvenes menores de 30 años que se hayan graduado recientemente, reciban una buena oferta de empleo, educación continua o formación de aprendiz en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal”, y en segundo  término que para que pueda convertirse en una medida eficaz y efectiva, es indispensable “una estrecha cooperación entre la Comisión y los Estados miembros, así como, a escala nacional, entre los agentes sociales (sectoriales), las autoridades locales y regionales, los servicios de empleo públicos y privados y los centros regionales y locales de educación y formación”.

C) La misma valoración positiva ha recibido la propuesta por parte del Comité de las Regiones, en su Resolución aprobada el 1 de febrero, que pide que la aplicación efectiva de la norma en todos los países no vaya más allá del 1 de enero de 2014. Como aportaciones concretas, el Comité propone la ampliación del sistema “en particular sus facetas sobre empleo y período de prácticas o de aprendizaje, a los nuevos titulados de hasta 30 años”. Pide que las medidas que incentiven el empleo o la formación de los jóvenes no afecten negativamente al respeto de las condiciones de trabajo y a las medidas de seguridad y salud en el trabajo y, aun destacando su importancia y valorando positivamente la medida, llama la atención sobre el hecho de que “la principal manera de aumentar la tasa de empleo de los jóvenes consiste en incentivar la creación de nuevos puestos de trabajo para todos los niveles de cualificación y no únicamente en los sectores que requieren cualificaciones de alto nivel”, y que no se podrá mejorar la situación de empleo de los jóvenes “si no mejora la situación económica en general” y los Estados adoptan las medidas necesarias para ello. El Comité destaca igualmente la importancia de tomar en consideración la adquisición de competencias lingüísticas adecuadas, y facilitar la experiencia laboral práctica tanto para mejorar la empleabilidad como para favorecer “la movilidad de la mano de obra en la UE”.   

D) En fin, debe también reseñarse la valoración positiva de la medida, una vez ya alcanzado el acuerdo en el Consejo de Empleo, por parte de la Confederación Europea deSindicatos, habiendo manifestado su Secretario General Patrick Itschert que “La adopción de la Garantía juvenil es una buena noticia. Europa ha gastado cientos de miles de millones para salvar a sus bancos,  y es hora de cuidar de sus jóvenes y su futuro. Otra buena noticia: seis mil millones de euros se destinará a medidas en favor de la juventud. Aunque todavía es insuficiente,  es un paso en la dirección correcta en un momento en que Europa es atacada por todos lados. El verdadero problema, sin embargo, sigue siendo la creación de empleo y la calidad del empleo. Para ello, la inversión y un contrato social es necesaria".

E) La Recomendación aprobada guarda estrecha relación con la Iniciativa sobre empleo juvenil aprobada por  el Consejo Europeoel 8 de febrero en el seno del Marco Financiero Plurianual, dotado con 6.000 millones de euros para el período 2014- 2020. En la introducción, y ya adelanto que el contenido de la Recomendación es sensiblemente semejante al de la propuesta presentada en diciembre de 2012, se destaca la importancia de formar a los jóvenes como inversión social a medio y largo plazo, y muy especialmente en la situación económica y social actual que les ha afectado con especial virulencia, resaltando que la medida propuesta es coherente con las orientaciones generales de política de empleo aprobadas para el período 2011-2014, y en efecto así es a mi parecer, junto con las contenidas en la iniciativa “Juventud en movimiento”, aprobada en 2010 como parte de la Estrategia Europa 2020.  En la Comunicación sobre inversión social, antes citada, se pone de manifiesto que esta garantía ha de reforzar la seguridad del empleo en la juventud y fomentar las transiciones de la vida escolar a la laboral, y que debe complementarse “con oportunidades para mejorar las aptitudes mediante políticas de aprendizaje permanente”, con mención expresa al nuevo programa “Erasmus para todos” que debe permitir mejorar las perspectivas globales de empleo de los jóvenes.

En las orientaciones, y en el documento referenciado, se apunta la necesidad de adoptar medidas para crear empleo y reducir el desempleo juvenil, medidas que pasan no sólo por incentivos para facilitar su contratación por cuenta ajena o su establecimiento por cuenta propia, sino también por algo más (aparentemente) sencillo como es el cumplimiento de la normativa laboral y de protección social, y por el establecimiento de redes de seguridad adecuadas que combinen la protección económica con la activación profesional. Es decir, se deben adoptar medidas por parte de los Estados miembros para facilitar el acceso de los jóvenes a su primer empleo y el inicio de su carrera profesional, velando especialmente por evitar políticas contractuales que contribuyan a la segmentación del mercado laboral; ayudar decididamente a los jóvenes que están fuera tanto del ámbito educativo como del laboral, dándole una prioridad absoluta en las acciones a emprender; proporcionar redes de seguridad que permitan una cobertura económica, con especial atención a los jóvenes más vulnerables o desfavorecidos, vinculadas a una intervención activa por su parte en actividades formativas o de búsqueda de empleo; apoyo a los jóvenes que deseen poner en marcha proyectos emprendedores, con políticas adecuadas de información, orientación y asesoramiento, así como el soporte del instrumento europeo de microfinanciación Progress. Entre las propuestas concretas que la Comisión recomienda a los Estados miembros se encuentra justamente la de garantizar que todos los jóvenes que finalicen sus estudios obligatorios puedan trabajar, seguir estudiando o participar en medidas de activación “en un plazo de cuatro meses”.

En definitiva, y yendo al contenido concreto del texto, sin olvidar que se trata de una Recomendación y que no es un texto jurídicamente vinculante, se pide a todos los Estados que velen para que todos los jóvenes menores de  25 años “reciban una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal”, y que se articulen las medidas adecuadas para que todos los jóvenes puedan tener conocimiento de la medida y realizar los trámites administrativos que en su caso sean necesarios para poder acogerse a la medida. Se pide una estrecha colaboración entre los servicios de empleo públicos y privados, y de todos ellos con los centros educativos y las entidades que trabajan con los jóvenes. Se trata de potenciar “las asociaciones entre los empleadores y los agentes pertinentes del mercado de trabajo (servicios de empleo, diversos niveles de la administración, sindicatos y servicios dirigidos a la juventud) a fin de fomentar las oportunidades de empleo, de formación de aprendices y de prácticas para los jóvenes”.  

Entre las propuestas que se incluyen en la Recomendación, destacan las de mejora de las aptitudes en el ámbito educativo, con una llamada al ámbito educativo para que promueva y proporcione orientación continua a los jóvenes “sobre el emprendimiento y el trabajo por cuenta propia”; también las de adopción de medidas en el ámbito laboral, como la reducción de costes laborales no salariales y una utilización adecuada de medidas de incentivación económica de la contratación juvenil, vía regulación ad hoc de contratos en prácticas o para la formación y reducciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social. Igualmente se pide a los Estados que utilicen al máximo todas las posibilidades que ofrece el nuevo marco de financiación en el período 2014-2010 para la puesta en práctica de tales medidas, sin olvidar las posibilidades que aún existen de utilizar fondos del período 2007-2013, “incluidas las posibilidades de financiación de subvenciones específicas con cargo al Fondo Social Europeo”.

La Recomendación hace una llamada específica a prestar especial atención a la problemática de los jóvenes que ni estudian ni trabajan (alrededor de 7,5 millones de jóvenes, que representan un gasto equivalente al 1,2 % del PIB), y a conceder apoyo preferente a los emprendedores jóvenes y las empresas sociales. Sobre estas últimas, y con referencia general y no únicamente para jóvenes, la Comisión propone a los Estados, en su Comunicación sobre la inversión social, que las apoyen, “proporcionando incentivos para la creación de empresas y para su posterior desarrollo, ampliando sus conocimientos y redes y ofreciéndoles un marco reglamentario capacitador en consonancia con la Iniciativa en favor del Emprendimiento Social y el Plan de Acción sobre Emprendimiento 2020”.

Como petición de aplicación efectiva a los Estados, se debería conseguir, entre otras razones prácticas para poder beneficiarse de los fondos económicos de la Iniciativa de Empleo Juvenil, que los sistemas de garantía juvenil “estén adecuadamente integrados en los futuros programas cofinanciados por la UE, preferiblemente desde el comienzo del Marco Financiero Plurianual de 2014-2020”.  

7. Concluyo. Buena lectura de los documentos, y a esperar que sean de utilidad prácticas para encarar de frente uno de los retos más importantes de nuestra sociedad, el de dar respuestas a los jóvenes.