1. Del 20 de
febrero de 2004 al 31 de enero de 2013.
Casi nueve años después de su interposición, el TC ha dictado sentencia sobre
el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Parlamento Vasco contra
diversos preceptos de la Ley Orgánica 14/2003 de 20 de noviembre, que reformó varias
leyes, entre ellas la LO 4/2000 de 11 de enero y la Ley 7/1985 de 2 de abril.Se trata de una sentencia importante a mi parecer, porque aunque se dicte
transcurrido tanto tiempo desde la aprobación de aquella norma, y habiéndose
sucedido cambios relevantes, tanto normativos (en especial la LO 2/2009 de 11
de diciembre) como de política general, en el ámbito de la inmigración, el TC
fija unos criterios generales de cómo han de interpretarse determinados
preceptos que limitan derechos de los extranjeros, apostando más por políticas
de control que no de integración, y buena prueba de ello a mi parecer es elvoto particular de cuatro magistrados que se alinea a favor de la segunda opción
de forma clara y decidida frente al pronunciamiento de la mayoría del TC. Un
voto particular que se centra en el acceso a los datos de inscripción padronal
de extranjeros por la Dirección General de la Policía y las medidas de
seguridad en los centros de internamiento de los extranjeros, pero que va más
allá con el planteamiento de una cuestión previa general que destaca su redactor,
el magistrado Pablo López Tremps, “…sobre un aspecto que considero nuclear del
sistema de garantías diseñado por la Constitución en la protección de los
derechos y libertades públicas, que es relegado y desatendido en la posición de
la mayoría: la calidad de la ley como exigencia material impuesta al legislador
de los derechos fundamentales con el fin de respetar el principio de reserva de
ley y el contenido esencial del derecho fundamental concernido (art. 53.1 CE)”.
2. Yo creía que
ya teníamos superado este debate en España, tanto en el terreno social como
político y jurídico, pero parece que soy bastante ingenuo. Ciertamente, puede
afirmarse, y quien lea la larga sentencia y el voto particular (56 y13 páginas
respectivamente) así puede pensar, que el TC sólo interpreta la norma impugnada
para analizar su encaje constitucional dentro del amplísimo espectro de
opciones políticas que nuestra Carta Magna permite, y no estará cometiendo una
incorrección, pero no es menos cierto que ha habido otras sentencias del TC en
materia de inmigración en donde la interpretación de la CE más cercana al pleno
reconocimiento de los derechos de los extranjeros en cuanto personas en unos
casos, y como trabajadores en otros, ha ido en la línea de una visión más
abierta e integradora de los derechos y obligaciones de las personas. Es
paradigmático al respecto cómo trata la sentencia la posibilidad de que las
fuerzas de seguridad puedan acceder a los datos del padrón municipal (en
términos de control y de lucha contra la inmigración “ilegal”) y el
planteamiento radicalmente contrario del voto particular que apuesta por una
interpretación de la norma favorecedora del ejercicio de los derechos
reconocidos en la normativa de régimen local…, al menos hasta la entrada en
vigor del Real Decreto-Ley 16/2012 que ha suprimido la asistencia sanitaria ordinaria
a los inmigrantes en situación irregular.
3. El recurso
planteó la vulneración de varios preceptos de la LO 14/2003 por infringir, a
juicio de la parte recurrente, diversos preceptos constitucionales, tesis
rechazada por la Abogacía del Estado. En este punto, por volver al debate entre
“ciudadanos” o “súbditos”, me interesa destacar que la AE manifestó que el
recurso había planteado el reconocimiento de los derechos de los extranjeros
desde una perspectiva de abordaje de los derechos fundamentales “como derechos
extraterritoriales con vigencia universal independiente de conexión territorial”,
rechazando esta tesis porque el recurrente “se habría olvidado que el derecho a
residir y el derecho a circular dentro de las fronteras del Estado no son
derechos imprescindibles para la dignidad humana, y por tanto, no pertenecen a
todas las personas en cuanto tales al margen de su condición de ciudadano”,
concluyendo que “si el presupuesto del ejercicio de los derechos fundamentales
es la estancia o residencia en España, resulta difícil reconocer estos derechos
en quienes no deben estar en territorio español”. Estoy seguro de que estas
afirmaciones volverán a ser motivo de especial atención por parte de los
internacionalistas, en concreto, y por todos aquellos que defienden la igualdad
de trato de todas las personas con independencia del ámbito territorial, en
general.
4. La sentencia,
que es también un excelente artículo sobre la doctrina anterior del TC en
materia de los derechos fundamentales debatidos en el litigio, explica con
claridad cuáles son las cuestiones que debe abordar, y así lo hará después de
forma muy detallada, que afectan: “al derecho fundamental a la protección de
datos personales que deriva del art. 18.4 CE; a las garantías exigibles a todo
procedimiento administrativo en esta materia; al art. 24 CE en cuanto que las
garantías establecidas en dicho precepto son aplicables también a los
procedimientos administrativos sancionadores, en cuanto que son manifestación
de la potestad punitiva del Estado, con las matizaciones que resulten de su
propia naturaleza, y, finalmente, a la libertad personal del art. 17.1 CE así
como al derecho fundamental a la intimidad personal, protegido por el art. 18
CE y, nuevamente, al art. 24 CE, en la medida en que resulta de aplicación a la
actividad sancionadora de la Administración”.
A) El TC
recuerda en primer lugar su doctrina “consolidada” sobre la posición jurídica
de los extranjeros en el ordenamiento jurídico español, poniendo el acento en
la libertad que la CE confiere al legislador para configurar ese régimen
jurídico con arreglo al art. 13.1, en el bien entendido que “existen derechos
que, en tanto que inherentes a la dignidad humana, corresponde por igual a
españoles y extranjeros”. Más exactamente, con cita de la importante sentencia236/2007, FJ4, recuerda que ““debemos afirmar que el art. 13.1 CE concede al
legislador una notable libertad para regular los derechos de los extranjeros en
España, pudiendo establecer determinadas condiciones para su ejercicio. Sin
embargo, una regulación de este tenor deberá tener en cuenta, en primer lugar,
el grado de conexión de los concretos derechos con la garantía de la dignidad
humana, según los criterios expuestos; en segundo lugar, el contenido
preceptivo del derecho, cuando éste venga reconocido a los extranjeros
directamente por la Constitución; en tercer lugar, y en todo caso, el contenido
delimitado para el derecho por la Constitución y los tratados internacionales.
Por último, las condiciones de ejercicio establecidas por la Ley deberán
dirigirse a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente
protegidos, y guardar adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida”.
B) Es a partir
de la página 18 cuando la sentencia entra en el examen propiamente dicho del
recurso, abordando en primer lugar las obligaciones impuestas a los
transportistas sobre comunicación de la información relativa a los pasajeros,
que, desde fuera del Espacio Schengen, “vayan a ser trasladados…, y con
independencia de que el transporte sea en tránsito o como destino final, al
territorio español” (art. 1.35). El TC considera conforme a derecho esta
obligación por entender que la normativa española se ha de adecuar a lo
dispuesto en diversos convenios internacionales sobre la materia ratificados
por España y que se listan en la página 20, poniendo el acento en que de todas
esas normas, que afectan a las políticas de control de fronteras, “es posible
también deducir que el adecuado control de fronteras y de los flujos
migratorios que a través de ellas se producen es una exigencia derivada de la
pertenencia de nuestro país a la Unión Europea”. La tesis del TC es que la
limitación se establece por ley orgánica y el desarrollo reglamentario está
fuertemente limitado y concretado, de tal forma que tiene “un carácter
instrumental y accesorio”. Sobre las políticas de control, a las que me he
referido al inicio de esta entrada, me interesa destacar las afirmaciones del
TC de que “los mecanismos de policía administrativa a través del control de
flujos migratorios responden a una finalidad legítima expresada en el evidente
interés público que subyace en el adecuado control de los antes citados flujos
migratorios y de la seguridad pública…”, y que los datos que se solicitan, que
guardan relación con medidas tendentes a controlar y regular la intensidad de
los flujos migratorios desde fuera del Espacio Schengen, “se consideran
necesarios para el cumplimiento de finalidades vinculadas con la seguridad
pública y el control de dichos flujos migratorios a fin de evitar la
inmigración ilegal”.
C) El TC pasa
revista a continuación al motivo del recurso que versa sobre la presunta
inconstitucionalidad del art. 1 cuarenta en cuanto que regula el acceso a la
información y colaboración entre Administraciones Públicas en términos que, a
juicio del recurrente, vulneraría el derecho a la protección de datos
personales (art. 18.4 CE). Realiza un amplio análisis del principio de
cooperación interadministrativa y de la posible cesión de datos entre estas “con
pleno respeto a la legislación vigente”. Pone de manifiesto que muchos de estos
datos que pueden cederse “son ya previamente conocidos por la Administración
General del estado”, y que aquella responde a la necesidad de que la
Administración “disponga de la información oportuna para la gestión de
procedimientos en materia de extranjería que son también de su competencia”,
insistiendo en el hecho de que los datos “ya obran en poder de la
Administración Pública” para afirmar la no vulneración constitucional alegada,
por entender (otra vez la perspectiva de control, aunque el término no aparezca
ahora expresamente citado) que se cumple con la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre,de Protección deDatos en cuanto que estos “son comunicados para el cumplimiento de fines
directamente relacionados con las funciones legítimas de cedente y cesionario
que contribuyen a garantizar un bien de relevancia constitucional: dar
cumplimiento a lo dispuesto en la ley, en este caso la de extranjería (arts.
10.1 y 13.1 CE)”.
D) Una parte muy
importante de la sentencia, a mi parecer, es la dedicada al examen de los
cambios operados por la LO 14/2003 en la ley de bases de régimen local y más
concretamente en lo relativo al acceso a los datos del padrón municipal por
parte de la Dirección General de Policía (art. 3.5), entendiendo el Parlamento
vasco que esta previsión vulneraría el art. 18.4 CE, con una interesante
reflexión jurídica sobre la limitación que esta norma supondría al acceso a
determinados derechos de los extranjeros, como por ejemplo “la asistencia
sanitaria especialmente vinculada por el art. 12 LOEX a la previa inscripción
en el Padrón”. En su impugnación, la AE pone de manifiesto que la norma respeta
la LOPD y, esta es la parte que deseo ahora destacar, “tiene por finalidad
evitar las situaciones de irregularidad en la estancia de extranjeros en España”.
Nuevamente
insiste el TC en la importancia de la coordinación entre todas las
Administraciones Públicas, para señalar después que la finalidad del precepto
es poder ejercer “las competencias sobre control y permanencia de los
extranjeros en España”, función que es atribuida por sus normas propias a las
fuerzas y cuerpos de seguridad. Es aquí donde el TC pone exageradamente el
acento en las políticas de control, seguridad y lucha contra la inmigración
ilegal (yo sigo pensando lo mismo que organismos internacionales, que hay que
referirse a la inmigración irregular), ya que se trata de regular “la ordenación de entrada y limitación de la
residencia y trabajo para controlar adecuadamente los flujos migratorios y
garantizar así el orden público interno y la integración en nuestro país”. Es
en este, para mí, obiter dicta recogido en el FJ 9 donde se manifiesta con toda
claridad la línea de control de la política de inmigración que impregna la
sentencia ahora objeto de comentario, ya que para el TC “no debe obviarse que
compete al Estado el control del acceso de las personas a su territorio, de
forma tal que el deseable objetivo de conseguir la plena integración social de
los inmigrantes se cohoneste con el respeto a la legalidad vigente, que
establece el principio de rechazo a la inmigración ilegal o incontrolada, toda
vez que es un hecho que, por razones de diverso tipo, nuestro país se ha
convertido en receptor de personas emigradas de diversos países. De ahí que, a
tal fin, se dispongan los medios que, por un lado, impidan las entradas ilegales
en España y, de otro, eviten las estancias sin título jurídico válido,
estableciendo la salida obligatoria del extranjero que carece de él y se
encuentra en España en situación irregular”. Las reflexiones “sociológicas” del
TC sobre la inmigración “incontrolada” o que España es “receptor de emigrantes”
no deberían servir a mi parecer para potenciar una política que justamente
ponga el acento en el “control” y no en la “integración”.
Por cierto, la preocupación
por la inmigración “irregular” (esta vez sí estoy de acuerdo con el tribunal)
aparece nuevamente en argumentos posteriores del TC, de tal forma que se
declara conforme a la Constitución el precepto cuestionado porque el acceso a
los datos guarda relación con la finalidad perseguida, el control de la
inmigración irregular siempre según el TC, y además obviamente siempre que se
cumpla lo dispuesto en la norma, concluyendo que no se trata de una medida
discriminatoria hacia los extranjeros, ya que puede haber diferencias con
arreglo a la normativa constitucional y a la doctrina del propio TC, poniendo
claramente de manifiesto, por si quedaba alguna duda, que la norma cuestionada,
si bien enmarcada en las previsiones del legislador en materia de extranjería, “se dirige a
controlar la regularidad y permanencia de los extranjeros en España en los
términos dispuestos por el legislador orgánico, el cual puede perseguir
lícitamente dicha finalidad garantizando así el respeto a la ley evitando su
vulneración”.
La preocupación
del TC por el control se manifiesta una vez más en su examen del recurso en el
apartado relativo a la diferente regulación para extranjeros sobre lugares de
presentación de solicitudes y la exigencia de comparecencia personal (art. 38 y
39), rechazando el recurso por considerar que la norma cuestionada, “no carece
de justificación pues la misma intenta, junto a la simplificación y agilización
de la tramitación administrativa, dificultar el uso fraudulento de los
procedimientos en materia de extranjería, lo que, en definitiva, persigue
garantizar el respeto a las decisiones del legislador en lo relativo a la
entrada y permanencia de los extranjeros en España, decisiones centradas en el
control de los flujos migratorios y en la entrada y permanencia en situaciones
de normalidad dentro del territorio español”.
Es aquí donde el
voto particular presenta una tesis radicalmente contraria, como he indicado con
anterioridad, al criterio de la posición mayoritaria recogido en la sentencia,
y muy concretamente en el examen del acceso de la policía a los datos del padrón
municipal, algo que limita considerablemente la protección de los datos
personales, cedidos sin contar con la autorización de su titular y que “no está
obligado a dar dicho consentimiento para su cesión a un tercero”, de tal manera
que esta limitación, que afecta sólo a personas de origen extranjero, “lleva a
la conclusión de que los extranjeros ya no gozan en España del derecho
fundamental derivado del art. 18.4 CE en las mismas condiciones que los
españoles”. El voto particular no cuestiona, en modo alguno, lo dispuesto en la
normativa legal y la doctrina consolidada del TC, centrando su discrepancia en “la
justificación de los límites y la proporcionalidad de los mismos que valida el
pronunciamiento final”. Se pone de manifiesto “que existen profundas
indeterminaciones en relación con el sujeto habilitado para el acceso, así como
con la forma, objeto y garantías del acceso”, siendo muy relevante a mi parecer
la manifestación de que, con la redacción de la norma, se permite el acceso a
la totalidad de los datos de inscripción padronal de los extranjeros existentes
en los Padrones Municipales, “lo que no sólo incluye su domicilio, objeto
fundamental del padrón, sino también su número de pasaporte [art. 16.2 f)
LOEx], en defecto de NIE, con las implicaciones que …. eso tiene respecto de la
identificación de extranjeros en situación de irregularidad administrativa”. Sobre
el control de acceso y “las máximas medidas de seguridad” previstas en la
norma, el voto particular critica la insuficiencia e indeterminación de la
norma, y pone un ejemplo concreto, cual es “que no se contempla que el propio
afectado pueda conocer que se ha producido el acceso y, en consecuencia, queda
indefenso respecto de una medida limitativa de un derecho fundamental ante la
que no puede protegerse plenamente en caso de un eventual acceso indebido en su
información padronal”.
A mi entender,
el eje central del voto particular gira sobre la diferente ponderación de
elementos esenciales de aquello que es y debe ser el padrón municipal, y la
subsiguiente incorrecta aplicación del principio de proporcionalidad. Comparto
la tesis del voto de que el padrón es básicamente “un registro administrativo
que se constituye en condición para el ejercicio de derechos” y no “un
instrumento de control de flujos”, que es a donde lleva a mi parecer la tesis
de la sentencia, de tal manera que “o bien se desconectan ambas finalidades, o
bien el análisis de proporcionalidad no puede sustentar la constitucionalidad
de la norma impugnada”. Lamentablemente, y lo digo no por el voto sino por la
actuación del gobierno, ya se ha producido esa “desconexión” en el ámbito de la
asistencia sanitaria a extranjeros en situación irregular, algo sobre lo que
deberá pronunciarse en su día el TC (y esperemos que no tarde nueve años). Por
su indudable interés, dado que reflejan mucho mejor que la síntesis que yo
pudiera hacer, para entender el debate sobre “control y/o integración”,
reproduzco dos párrafos del voto particular con los que me siento plenamente
identificado:
“Poniendo un
ejemplo más concreto, si la finalidad de la cesión de datos es incoar un
expediente de expulsión, entonces no deberíamos admitir que los datos del
padrón fueran también condición de prueba del arraigo, porque ambas finalidades
son incompatibles, lo que hace que la cesión, en este caso sea desproporcionada
teniendo en cuenta las consecuencias sobre la situación de extranjeros
efectivamente integrados en España. Del mismo modo, tampoco puede exponerse a
los menores a una situación de exclusión de la escolarización obligatoria -en
tanto que contenido esencial del derecho fundamental a la educación del que, como
ya ha reiterado este Tribunal, gozan también los extranjeros en situación
irregular (por todas, STC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 8)- porque sus
progenitores o tutores, en situación de irregularidad, opten por no inscribirse
en el padrón ante el riesgo de ser sometidos a expediente de expulsión y
localizados con datos obtenido de esa inscripción.
No es que haya
que colocar en una balanza, por un lado, la política de control de flujos –y
las medidas legislativas que las articulan- y, por otro, las políticas de
integración social de los inmigrantes –y las leyes que las arbitran-, aunque
finalmente se trata en parte de eso. Es que hay que realizar el análisis de
proporcionalidad que nuestra jurisprudencia previa nos impone sin perder de
vista el contexto en que funciona el padrón municipal y su influencia en la
situación de integración de los extranjeros y sus familias. Si las medidas
normativas de control de flujos no son adecuadas y presentan fallos, no se
puede hacer de un instrumento que, en principio, lo es de integración, un
mecanismo de soldadura de aquellos fallos”.
5. Me dejo
muchas cuestiones importantes de la sentencia porque no afectan directamente al
eje central de mi exposición, es decir el debate sobre control y/o integración,
pero toda ella debe ser leída con mucha atención, y muy en especial el apartado
dedicado a los centros de internamiento de extranjeros, con su contrapunto
radicalmente distinto del voto particular.
Es decir, buena
lectura de toda la sentencia… y del voto particular.
4 comentarios:
Enhorabuena por el artículo con el que no puedo estar más de acuerdo.
Tan sólo una fe de erratas: se menciona el RD-Ley 14/2012 en lugar del RD-Ley 16/2012
Saludos y muchas gracias por su trabajo profesor.
Muchas gracias por el comentario, y en especial por la observación del error en la referencia normativa. Ya he procedido a su corrección.
Saludos cordiales.
Me parece una Sentencia pensada y trabajada en estos dos últimos años , en donde hasta los magistrados del Tribunal Constitucional se han llenado de prejuicios debido a la crisis económica. Es decir permitir el control para la disuación y imposición de medidas coercitivas para acabar con "el gasto " que suponen las personas extranjeras y la ocupación de los puestos de trabajo por parte de los mismos. Es humano que piense así la sociedad , el que vive en la calle , el que corre con los gastos en la barra de un bar , pero no para unos magistrados del Tribuanal Constitucional , que deben hacer prevalecer los derechos fundamentales e inherentes a la persona . La posibilidad que la Dirección de Policía acceda al padrón incide en derechos fundamentales ya consagrados por el propio Tribunal Constitucional . ¿Que va a decir ahora el alto tribunal respecto a la asistencia sanitaria en su fallo final , si en la medida cautelar sostiene que se vulnera el derecho a la Salud .? Los tiempos cambian , hay ciclos de crisis , pero siempre deben garantizarse los derechos fundamentales de cualquier persona . Me da la sensación que sus señorias desconocen la cruda realidad y lo que supone no estar inscrito en el padrón, ya sea en sus futuros derechos fundamentales ,como en la futura regularización de estas personas .
Chapó por los cuatro magistrados y por usted Eduarno , no siempre la mayoría tiene razón.
Hola Roberto, muchas gracias por el comentario.Reitero la preocupación por el contenido de parte de la sentencia, en que la mayoría del alto tribunal prima el control antes que la integración de los inmigrantes. Saludos cordiales.
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