Reforma laboral. Un primer análisis jurídico del Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña sobre el RDL 3/2012 de 10 de febrero (III)

A) En apretada síntesis, cabe formular las siguientes consideraciones sobre la doctrina del CGE en este bloque de enmiendas: la no vulneración de competencias en materia de formación profesional (art. 2 RDL) dado que la recepción de la formación por el trabajador en un centro reconocido por el Sistema Nacional de Empleo implica que dichos centros serán reconocidos por quienes integran dicho Sistema, y de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo (modificada) está integrado “por el Servicio Público de Empleo Estatal y los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas”. Respecto al artículo 4 b), el derecho de la empresa a la deducción fiscal por un importe equivalente al 50 % de la prestación por desempleo a que tenga derecho el trabajador contratado, y la obligación de aquella de requerir al trabajador “un certificado del Servicio Público de Empleo Estatal sobre el importe de la prestación pendiente de percibir en la fecha prevista de inicio de la relación laboral”, el Dictamen “salva” la constitucionalidad del precepto a partir de la existencia del recientemente suscrito (14 de noviembre de 2011) convenio de colaboración entre la Generalitat y la Administración General del Estado para la coordinación de la gestión del empleo y de las prestaciones por desempleo, entendiendo que se trata de una competencia de “gestión compartida” entre ambas administraciones y que tiene cabida en la interpretación de las normas delimitadora de competencias en materia laboral, aún cuando no deja de manifestar que aquello que se ha operado en virtud del convenio (¿crítica al poder autonómico o simple manifestación jurídica?) es la conversión de hecho “de una competencia de ejecución que debería corresponder a la Generalitat en una competencia de gestión compartida con la Administración del Estado”. El Dictamen pasa “de puntillas” sobre la obligación impuesta a las Comunidades Autónomas de especificar en cada convocatoria las acciones formativas que tengan carácter prioritario, así como sobre la obligación de que los centros de formación deban estar obligatoriamente inscritos en un registro, limitándose a manifestar en ambos casos que se trata “de un ejercicio legítimo de la competencia normativa del Estado en la materia y no supone una intromisión en la capacidad organizativa de la Generalitat”, y muy probablemente este trato de las dudas jurídicas formuladas tenga algo que ver con el hecho de que aún está pendiente de resolución el conflicto positivo de competencias planteado contra diversos preceptos del RD 395/2007. Por el contrario, sí ha y una tajante afirmación de no conformidad a derecho de las funciones atribuidas al Servicio Público de Empleo de Estatal, y que a juicio del Dictamen, tesis que comparto, deberían serlo a la autoridad autonómica, en materia de validación de la formación o de autorización de centros formativos (dicho sea una vez más incidentalmente, me sorprende el poco interés que se manifiesta desde las instancias estatales competentes en materia de empleo para ajustar las normas a los títulos competenciales que corresponden a la AGE y a las autoridades autonómicas, pero no se le imputen responsabilidades sólo a este gobierno, ya que he visto durante varios años los mismos o parecidos problemas con otros gobiernos de distinto color). Por fin, el Dictamen reitera las tesis de la doctrina constitucional desde su primera sentencia 95/2002 en materia de territorialización de los fondos de formación profesional para el empleo, y vuelve a recordar jurídicamente hablando (en relación con lo dispuesto en la disposición final octava) que la no territorialización de tales fondos vulnera dicha doctrina y por consiguiente también es contraria al orden constitucional de distribución de competencias en materia laboral.

B) Sobre las dudas de la utilización del criterio de supraterritorialidad para atribuir competencias al Estado, y en concreto en materia de negociación colectiva cuando el conflicto sobre la inaplicación del convenio afecte a un territorio superior al autonómico, el Dictamen se remite a la doctrina constitucional sobre la posibilidad de resolver el conflicto mediante técnicas de coordinación adecuadas entre las diversas Comunidades Autónomas afectadas y también mediante la coordinación entre el Estado y las CC AA, de tal manera que la intervención exclusiva del Estado sólo estaría justificada “en los casos excepcionales en que la actividad pública no admita fraccionamiento”, supuesto que no es el de resolución de un conflicto como el ahora examinado. De ahí que el Dictamen, que sigue fielmente la doctrina contenida en la reciente sentencia 194/2011 del 13 de diciembre del TC sea del parecer (no estoy seguro, dicho sea con sinceridad, que esta tesis se acoja en el proyecto de ley, pero podría intentarse por vía de enmiendas la incorporación de reglas parecidas a las de la tramitación de expedientes de regulación de empleo), considere que la atribución a un órgano administrativo de carácter estatal como es la Comisión nacional de convenios colectivos la facultad de resolver las discrepancias, “es contraria al orden constitucional de competencias de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 149.1.7 CE y el artículo 170.1, letras e) y k) del EAC”.

C) La no conformidad a las reglas competenciales de la disposición adicional duodécima (medidas de ámbito estatal en la Estrategia Española de Empleo 2012-2014) era un tesis compartida por todos los solicitantes del dictamen y desde luego también por el gobierno autonómico que lo manifestó así a través de varios de sus representantes en diversos actos públicos en los que he tenido oportunidad de estar presente, e incluso ya parece que se llegó a un acuerdo para su modificación poco antes del debate de convalidación, ya que el diputado de CiU Sr. Campuzano pudo anunciar que habían llegado a un acuerdo con el PP para modificar la disposición adicional duodécima de forma que no se limitaran las competencias autonómicas.

En este apartado el Dictamen realiza un amplio estudio de las competencias autonómicas de ejecución de la legislación en materia de trabajo y relaciones laborales, que incluyen “Las políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes. La Generalitat participa en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial de Cataluña”, y se remite a algunos de sus Dictámenes en lo que ha tenido que abordar cuestiones competenciales en el ámbito de política de empleo. Sobre la supresión de algunas medidas de ámbito estatal relativas a políticas activas de empleo para personas con discapacidad, el CGE sostiene que no vulnera la distribución competencial, en cuanto que a su parecer la norma anteriormente vigente sólo era aplicable a las CC AA que no tuvieran políticas de empleo propias (no alcanzo a saber si el Dictamen se refiere sólo a políticas de empleo para personas con discapacidad o para todas las personas que así lo necesiten, aun cuando de una interpretación gramatical y lógica del precepto parece que debería tratarse sólo de las primeras).

Respecto a la tan citada disposición final duodécima, el Dictamen reconoce algo sobre lo que ya me manifesté en su momento en muy parecidos términos, que la norma “recupera la vida jurídica” de un conjunto de acciones y medidas de política de empleo de ámbito estatal que habían sido derogadas por el RDL 3/2011, no siendo pacífica a mi parecer la tesis del Dictamen que operaba sólo para las CC AA que ya tenían políticas propias de empleo. El Dictamen cumple con la función atribuida al CGE según su normativa vigente al analizar si las medidas estatales de fomento de empleo “recuperadas” por el RDL 3/2012 respetan las competencias autonómicas en materia de política de empleo, pero antes (¿curándose en salud ya que después aceptará la validez jurídica de tales medidas?), y a modo de un obiter dicta, se refiere a “no obstante la crítica que pueda merecer el hecho que las medidas previstas en la disposición final duodécima del RDL 3/2012 no favorecen ni la coordinación ni un desarrollo más integral de la política de empleo catalana”.

Parece que el Dictamen, y lo hace en más de una ocasión como luego veremos al examinar su juicio del artículo 4 del RDL 3/2012, realiza en más de una ocasión juicios de oportunidad, y no sólo de legalidad constitucional, de la norma, y creo sinceramente que se maneja mucho mejor, y no podría ser de otra forma, con las segundas categorías que con las primeras. En cuanto que, a juicio del CGE, que buena parte de las medidas “recuperada” permiten la participación de la autonomía catalana en su gestión, y que otras son de exclusiva competencia estatal en cuanto que se trata de políticas de bonificaciones/reducciones en las cuotas empresariales a la Seguridad Social, el Dictamen no las considera vulneradoras de las competencias autonómicas. Para salvar la constitucionalidad de algunos de los textos recogidos en la disposición final duodécima y ahora cuestionados, el Dictamen acepta su validez siempre y cuando los fondos económicos que deben dedicarse a las mismas se territorialicen y se gestionen por la Generalitat (hay que estar por consiguiente a lo dispuesto en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales sobre la territorialización de los fondos económicos estatales dedicados a las políticas de empleo).

En definitiva, el Dictamen salva la constitucionalidad de la disposición final duodécima realizando una interpretación acorde al criterio más autonomista posible, en la medida en que los fondos económicos deberán estar obligatoriamente territorializados, y la gestión y ejecución de las políticas debe corresponder a la autonomía. El criterio del Dictamen coincide a mi parecer con el objetivo plasmado en el ya lejano RDL 3/2011 de 18 de febrero, la primera norma que acogía una interpretación autonomista de las políticas de empleo, y que quizás no ha tenido en consideración el RDL 3/2012. Esperaremos a la tramitación parlamentaria para saber si los buenos deseos, en forma de interpretación jurídica de la norma, plasmados en el Dictamen del CGE se convierten en realidad.

D) En fin, sólo reitero ahora, con respecto a las dudas manifestadas por los solicitantes del Dictamen sobre las medidas de incentivación de las contrataciones mediante subvenciones o reducciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social que el Dictamen las encuadra en el artículo 149.1.17 CE y que se acoge a la consolidada doctrina del TC sobre las competencias estatales en materia de régimen económico de la Seguridad Social y por ello la recaudación, control, fraccionamiento, aplazamiento, etc de cuotas a la Seguridad Social, por lo que considera que no existe vulneración competencial alguna. Quizás el CGE hubiera podido formular algun juicio sobre la posible influencia en la distribución competencial de las nuevas reglas en esta materia que se aplican a la CC AA del País Vasco, pero muy probablemente habrá descartado entrar en este análisis por tratarse de un régimen económico propio y diferenciado. No obstante, recuérdese que el traspaso de la gestión de las bonificaciones en las cuotas empresariales a la Seguridad Social al País Vasco puede ser el primer paso para su extensión a otras CC AA que así lo soliciten, y desde luego ya ha habido más de una que se ha pronunciado en tal sentido.

E) Esperaba conocer con interés cuál era el parecer del CGE respecto a la supresión de la autorización administrativa laboral para resolver los expedientes de regulación de empleo en materia de reducción de jornada, suspensión y extinción de contratos, que a juicio de los solicitantes podría afectar a las competencias autonómicas (y desde luego que sí afecta, y mucho, en el ámbito estrictamente político en cuanto que la despoja de una herramienta de trabajo que se ha demostrado muy útil en los últimos años para llegar a acuerdos pactados que acojan parcialmente las tesis de las dos partes en conflicto). No ha habido, ciertamente sorpresas, y la “recuperación” de competencias por parte de la administración laboral o su mayor concreción, no de autorización del expediente sino de una mayor intervención en su tramitación, deberá lograrse durante la tramitación parlamentaria.

El Dictamen argumenta que la supresión de la autorización es una decisión del legislador (estatal) en el ámbito de sus competencias, y que desde la perspectiva del juicio de constitucionalidad no implica vulneración alguna competencial. No hay aquí, a diferencias de lo plasmado en otros supuestos enjuiciados, un “juicio de oportunidad de la norma” que ciertamente hubiera resultado muy interesante, pero si hay varias referencias a las competencias que mantiene la autoridad autonómica en la tramitación y que demuestran a, juicio del CGE, que sigue habiendo una intervención destacada de la autoridad administrativa autonómica. Sin rechazar esta interpretación optimista del Dictamen, creo que habrá que estar muy atentos a la tramitación parlamentaria, y al texto del futuro Real Decreto sobre desarrollo del nuevo artículo 51 (y por derivación del 47) de la LET, para saber si las competencias de la autoridad administrativa son puramente formales o pueden adquirir una mayor potencialidad.

En una línea semejante, el Dictamen rechaza que el RDL vulnere las competencias autonómicas en materia de función pública al permitir la aplicación de la normativa sobre despidos colectivos al personal al servicio de las administraciones públicas (sector público, más exactamente) y rechazar, salvo supuestos más propios de empresas que operan libremente en el mercado, que puedan presentarse expedientes de suspensión de contrato o de reducción de jornada, dado que la decisión del legislador se adopta “en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado sobre legislación laboral”, y que por otra parte ya está contemplada en la ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público (artículo 7: “El personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se rige, además de por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que así lo dispongan; artículo 11.1: Es personal laboral el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. En función de la duración del contrato éste podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal”).

8. El fundamento jurídico quinto aborda con carácter general el examen del marco constitucional de los derechos de ámbito laboral que ha sido objeto de petición de valoración jurídica. Son objeto de atención la regulación del período de prueba en el contrato de trabajo por tiempo indefinido de apoyo a los emprendedores, la posibilidad de realización de horas extras en el contrato de trabajo a tiempo parcial, las nuevas reglas sobre modificación sustancial de las condiciones de trabajo en su relación con la negociación colectiva, de aplicación de la normativa laboral en materia de expedientes de regulación de empleo al personal laboral del sector público, y la cláusula derogatoria. Son objeto de especial atención, en la medida en que han sido referenciados por los solicitantes del Dictamen, el derecho al trabajo y el derecho a la negociación colectiva (artículos 35 y 37.1 CE), el principio de igualdad de trato y no discriminación (art. 14) el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24), la cláusula de igualdad material recogida en el art. 9.2 y los artículos de la CE que se refieren a normativa europea e internacional y cuya vulneración hubiera podido producirse por el RDL (arts. 10, 93 y 96.1). Es cierto que también los solicitantes argumentan la posible vulneración de preceptos estatutarios, si bien el CGE entiende, al amparo de lo dispuesto en el artículo 37.1 del EAC que “los derechos estatutarios vinculan estrictamente a los poderes públicos de Cataluña”, por lo que los preceptos del EAC “no pueden operar como parámetro de constitucionalidad”, por lo que no son contemplados en el análisis jurídico que efectúa a continuación el Dictamen sobre la constitucionalidad de algunos preceptos del RDL 3/2012.