La relación entre migración y movilidad en la política de la Unión Europea en materia de inmigración. ¿Un nuevo enfoque de dicha política? (I)

1. La Comisión Europea presentó el 18 de noviembre una importante Comunicación sobre un nuevo enfoque global de la migración y movilidad, que ha sido objeto de un primer examen en la reunión del Consejo Europeo de Ministros de Justicia e Interior celebrado los días 13 y 14 de diciembre. El término “nuevo” no es una valoración subjetiva mía tras leer el documento, sino una manifestación expresamente afirmada en el texto con el que la Comisión pretende dar respuesta a los desafíos de la política migratoria, tanto teniendo en cuenta lo ocurrido en el año a punto de terminar, tras los conflictos de varios países del norte de África, como las tendencias de futuro. Con el nuevo enfoque global se trata de de reflejar mejor los objetivos estratégicos de la UE y, como se afirma en el texto ahora objeto de comentario, “traducirlos en propuestas concretas para el diálogo y cooperación, en particular con los vecinos del Sur y del Este, África, los países de la ampliación y otros socios estratégicos”. El interés “ad intra” de la UE también queda muy bien reflejado en el documento, en el que se destaca que la migración neta ha contribuido a su crecimiento demográfico en 900.000 personas en 2010 y que, según los indicadores con los que se trabaja, “algunas de las cualificaciones adicionales y específicas que se necesitarán en el futuro sólo podrán encontrarse fuera de la UE”. En la financiación de la nueva estrategia deberá jugar un papel de primera importancia el futuro Fondo para el Asilo y la Migración, con un presupuesto previsto de 3.869 millones de euros para el período 2014.- 2020, cuya propuesta de Reglamento fue presentada el 15 de noviembre y que tiene por objetivos “consolidar y desarrollar el sistema europeo común de asilo, mejorar la solidaridad y el reparto de responsabilidades entre los Estados miembros – en particular de cara a los más afectados por los flujos de migración y asilo - fomentar el desarrollo de estrategias proactivas de inmigración que sean pertinentes y contribuyan al proceso de integración de los nacionales de terceros países, y fomentar la integración de los nacionales de terceros países, con especial atención a los niveles regional y local de los Estados miembros, a fin de mejorar la capacidad de los Estados miembros para promover estrategias de retorno eficaces y equitativas y apoyar el desarrollo de asociaciones y la cooperación con terceros países”.

No es únicamente la UE la que se preocupa de las futuras tendencias migratorias y de los retos pendientes, ya que la Organización Internacional de las Migraciones así lo ha hecho también en su reciente Informe anual (2011) sobre las migraciones en el mundo, destacando que es probable que se registre un aumento de la magnitud y complejidad de la migración internacional, “debido a las crecientes desigualdades demográficas, a la nueva dinámica mundial y política, a la revolución tecnológica y a las redes sociales”, y que ello planteará nuevos retos políticos “relativos a la acertada integración de los migrantes en la sociedad de acogida, a la percepción de la migración entre la comunidad en general, al concepto que se tiene de los migrantes en sus países de origen y, en términos generales, a la manera en que se concibe la migración en la comunidad en su conjunto”.

2. Ciertamente ha pasado mucho tiempo, y ha habido cambios muy importantes en los ámbitos políticos y económicos, desde que la Comisión aprobara el 30 de noviembre de 2005 otra Comunicación en la que abordaba también los aspectos de la migración relacionados con la seguridad y el codesarrollo, se centraba en la gestión de las migraciones con algunos países de la región euromediterránea y de Asia, y definía un conjunto de medidas destinadas a afrontar los nuevos retos. Con relación a los países vecinos de la UE se trataba, en síntesis, de gestionar mejor el fenómeno migratorio, utilizando de forma más eficaz y coordinada los instrumentos y políticas comunitarias entonces existentes, en el marco de una política de solidaridad y asociación con los Estados miembros y los terceros países de los que provenían (y lo siguen haciendo) los flujos migratorios. En la búsqueda de una correcta articulación entre migración y desarrollo se incluían algunas medidas de impacto sobre el mercado de trabajo, como las de explorar las opciones en materia de migración temporal o circular, y tratar de reducir el impacto de la pérdida de competencia (salida de personal cualificado) en los sectores vulnerables.

3. Mucho más recientemente, encontramos un adelanto de la nueva política europea en esta materia en las Comunicaciones de 4 y 24 de mayo, elaboradas al calor de los acontecimientos políticos y sociales vividos en el norte de África durante los primeros meses de 2011.

Ahora bien, más que un documento completamente nuevo y con propuestas totalmente distintas de las que lleva formulando la Comisión desde hace varios años, la Comunicación de 4 de mayo trata a mi parecer de un texto que recoge todo aquello hecho hasta entonces, a la par que formula algunas propuestas para adaptarse a la nueva realidad. La seguridad adquiere un papel de primera importancia en las propuestas de la Comisión, algo que se comprueba si se repara en las frases que se utilizan y en la preocupación claramente puesta de manifiesto por evitar la llegada de “grandes cantidades de inmigrantes irregulares”, y por consiguiente disponer de “un entorno seguro” y “una gestión eficaz de las fronteras”, con implicación muy estrecha de los países de origen de la inmigración en la “gestión de los flujos irregulares”, vinculando las ayudas de la UE al “principio de condicionalidad”. Pero todo ello, y esta es la otra cara de la moneda, recordando nuevamente que la inmigración (preferentemente cualificada) es necesaria para los países de la UE, y que hay que poner en marcha una política de inmigración “basada en procedimientos comunes de admisión y que conceda un trato justo a los ciudadanos de terceros países” para contribuir a la futura prosperidad de la UE. Por consiguiente, la Comisión enfatiza que los textos que ahora se presentan se centran en las regiones que plantean los problemas más inmediatos, pero que la política de migración de la UE “tiene un planteamiento geográfico global”.

A) La Comunicación dedica una buena parte de su contenido a las políticas de gestión de la movilidad, agrupadas bajo el rótulo genérico de “trasladarse a un espacio sin fronteras interiores y vivir en él”, recordando que cada semana (datos de septiembre de 2009) 12,6 millones de personas cruzan las fronteras, de las que “un 73,5 % son ciudadanos de la UE o personas que gozan de derecho a la libre circulación dentro de la Unión…, 15,2 % son ciudadanos de terceros países que no necesitan visado…, y el 11,3 % son ciudadanos de países terceros titulares de un visado”. La Comisión apuesta, prudentemente, por utilizar al máximo las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías, con la puesta en marcha de un sistema que permita registrar las entradas y salidas de territorio europeo (dicho sea incidentalmente, tal posibilidad está recogida en la normativa española de extranjería) y que completaría el sistema de información de visados. De esta manera, siempre según la Comisión, se controlaría mejor la estancia de los titulares de visado y se evitarían las estancias superiores al plazo autorizado, que son, resalta la Comisión y confirman los datos disponibles para España, “contrariamente a lo que suele suponerse, la principal fuente de inmigración irregular a la UE”.

La política de movilidad requiere de una política común de visados de la UE y la Comisión destaca la importancia que ha tenido su puesta en marcha y la mejora de la gestión de la movilidad. Ahora bien, puede ocurrir que la exención de visado pueda provocar un riesgo para la seguridad, dar lugar a abusos o al incremento de la inmigración irregular, y esa ha sido la queja de algunos Estados de la UE con la actuación de algunos países balcánicos, de tal manera que la UE se propone, y antes ya lo he apuntado, incorporar una clausula de salvaguardia en el Reglamento de visados, que permitiría reintroducir temporalmente la obligación de visado para ciudadanos de terceros Estados que están exentos (la Comisión cita concretamente a Albania, Bosnia y Herzegovina, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro y Serbia). Ahora bien, la dureza por una parte debe ir acompañada por otra de mayor accesibilidad a los servicios consulares, planteándose la hipótesis de creación de “centros comunes de solicitud de visados” de los países de la UE.

En concreto, en la propuesta de modificación del Reglamento (CE) nº 539/2001 se plantea la posibilidad de introducir una cláusula de salvaguardia que lleve a la suspensión de la exención de visado para ciudadanos de algunos países (con una intervención muy activa de la Comisión que será la que adopte la decisión final) en estos tres supuestos: un incremento repentino de cómo mínimo el 50 %, en un período de 6 meses, de ciudadanos de Estados exceptuados de la obligación de presentar visado y declarados en situación de estancia irregular en el territorio de un Estado miembro, en relación con los seis meses anteriores; incremento repentino, de cómo mínimo el 50 % (en los mismos períodos ya referenciados) de las peticiones de demanda de asilo depositadas por ciudadanos de un tercer Estado y que eran inferiores al 3 % del total durante los seis meses anteriores; en fin, incremento repentino de cómo mínimo el 50 %, en los mismos períodos, del número de de peticiones de readmisión rechazadas que un Estado de la UE ha transmitido a un tercer país para sus propios ciudadanos, en relación con los seis meses precedentes.

B) No aporta especialmente nada nuevo, a mi parecer, la Comunicación respecto a cómo debe ser la política de inmigración de la UE para facilitar el acceso al mercado de trabajo de ciudadanos de terceros países en situación regular. Se insiste una vez más, en un pragmatismo puro y duro, que la inmigración es necesaria desde una perspectiva económica, ya que hay puestos de trabajo en los distintos Estados que sus nacionales “no pueden o no quieren ocupar”, y además que la aportación de los inmigrantes “contribuyen a solucionar los problemas demográficos que se plantean a la Unión”; y desde otra perspectiva, pero claramente complementaria, se defiende la incorporación de la inmigración a sectores y puestos de trabajo en los que hay carencia de mano de obra y de cualificaciones profesionales, tales como el sector sanitario, profesionales de las tecnologías de la información y comunicación, investigadores en sectores de futuro y emergentes, etc., pero todo ello con una llamada de atención, que debería ser muy clara, nítida y precisa en su aplicación, de que las políticas de la UE sean muy respetuosas para evitar “una fuga de cerebros de los países en desarrollo”.

C) No se olvida la Comunicación de dedicar un apartado a recordar la importancia de facilitar protección internacional a las personas que lo necesitan, a través del sistema europeo común de asilo (se presentaron 257.800 solicitudes en 2010) que es necesario acabar de completar para que sea plenamente operativo, a la par que potenciar los programas regionales de protección con los países afectados por la crisis y con la colaboración de ACNUR, y tener una política de reasentamiento coherente que debería convertirse, afirma el documento, “en parte integrante de la política de asilo de la UE”.

D) La Comisión ya había expuesto que el documento que es objeto de mi comentario se dedica fundamentalmente a los países más recientemente afectados por crisis sociales, pero que la política de inmigración ha de ir mucho más allá de una crisis y requiere de un planteamiento global, ya abordado en otros textos de la Comisión desde 2005. De ahí que no sorprenda leer que hay que avanzar en el planteamiento global y definir más claramente sus objetivos, al objeto de mejorar los tres ámbitos principales de intervención estratégica y que son “organizar la inmigración legal, reforzar la lucha contra la inmigración irregular, potenciar al máximo los beneficios mutuos de la inmigración para el desarrollo”. Pero quizás lo más novedoso del documento comunitario sobre otros anteriores que han abordado el planteamiento global es que hay que reforzar las prioridades estratégicas de la UE en materia de inmigración, de las que se constata que hasta el presente se han centrado de forma prioritaria en África y en el este y sudeste de Europa, y que ahora deben revisarse “basándose en los intereses comunes de la UE y de los países terceros, a la vista de los recientes acontecimientos en Oriente Medio y en el Norte de África”.

El partenariado con los países del sur del Mediterráneo es necesario para abordar la crisis con perspectiva de futuro, abriendo por una parte la posibilidad de un mayor acceso de ciudadanos de países afectados por la crisis al territorio europeo y apoyándolos económicamente para mejorar los niveles educativos y las cualificaciones profesionales de gran parte de su población, pero al mismo tiempo (principio de condicionalidad) fijando unas claras reglas del juego respecto a la obligación de estos terceros Estados de readmitir a los ciudadanos llegados de forma irregular a la UE y adoptando medidas eficaces de control de sus fronteras que refuercen la lucha contra la inmigración irregular.

E) Si hubiera que resumir en muy pocas palabras la Comunicación de 24 de mayo relativa al diálogo para las migraciones, la movilidad y la seguridad con los países del sur del Mediterráneo, yo diría que se pide a los países africanos más control de sus ciudadanos y de sus fronteras a cambio de más dinero, de más ayuda económica por parte de la UE. El texto desarrolla más concretamente las líneas maestras esbozadas en la Comunicación de 4 de mayo, y pone de manifiesto que la política de inmigración guarda también conexión con la política europea de relaciones con países vecinos y que ha sido objeto de una importante Comunicación presentada el día 25 de mayo.

La política propuesta por la UE tiene como punto de referencia inicial los países de Túnez, Marruecos y Egipto, y con carácter más general se pretende adaptar cada partenariado a la situación concreta de cada país, afirmándose de forma clara y contundente que el principio de condicionalidad será eje fundamental del acuerdo, o dicho con las palabras del documento, el acuerdo deberá tomar en consideración los progresos realizados por el Estado africano en los ámbitos de las migraciones, movilidad y seguridad, así como también en materia de gobernanza. Si el Estado de donde proviene la inmigración “hace sus deberes”, podrá estudiarse por la UE y sus Estados miembros la apertura de canales legales de migración para sus ciudadanos y para las necesidades existentes en el mercado de trabajo europeo, acompañado de medidas que favorezcan la puesta en marcha de políticas adecuadas de empleo en los países de emigración, de tal manera que en ambos casos, y preferentemente en el segundo, mejoraría el nivel de empleabilidad y las perspectivas de los ciudadanos de dichos países, con atención especial para algunos colectivos específicos como son los estudiantes, investigadores y empresarios así como también para los supuestos de migraciones circulares. Ese partenariado podría incluir también medidas de apoyo económico para los trabajadores extracomunitarios que retornen a su país de origen, así como el reconocimiento de las competencias y cualificaciones profesionales y universitarias obtenidas en el país de origen para que tengan validez en el de acogida y con el que se suscribe el acuerdo de partenariado