miércoles, 24 de agosto de 2011

Apuntes sobre la regulación de la Renta Mínima de Inserción en Cataluña. 1997-2011. Las sombras de la nueva reforma tras la Ley 7/2011.


Reproduzco en esta entrada del blog la última parte de mi artículo sobre la RMI, en el que he procedido a la actualización y puesta al día de textos publicados con anterioridad sobre la misma materia. Esta última parte trata sobre el proyecto de Decreto de desarrollo de la Ley 7/2011, de medidas fiscales y financieras, que ha modificado sustancialmente la Ley 10/1997 de la RMI.

El 21 de julio el Departamento de Empresa y Empleo remitió al Consejo de Trabajo, Económico y Social de Cataluña, un proyecto de Decreto de desarrollo de la Ley 10/1997. La modificación de esta norma ya se había producido el día anterior, habiendo aprobado el Pleno del Parlamento Catalán el 20 de julio el proyecto de ley de medidas fiscales y financieras, y de ahí que el proyecto de Decreto desarrolle el texto legal modificado. Analizaré a continuación las novedades más importantes de la futura norma, o mejor dicho las todavía propuestas, en relación con la normativa reglamentaria todavía vigente, el Decreto 339/2006, de 5 de septiembre , modificado por Decreto 408/2006, de 24 de octubre y Decreto 228/2008, de 18 de noviembre así como también por el Decreto Ley 1/2010, de 12 de enero , en cuanto que este texto modificó la Ley 10/1997.

A) Numerosas modificaciones son consecuencia de la incorporación al futuro Decreto de los cambios introducidos en la Ley 10/1997 por la Ley 7/2011, y de ahí que las críticas que se han formulado, y las que aún puedan formularse, deben ir dirigidas a la reforma legal que ahora se completa por vía reglamentaria. En la introducción del texto se afirma que la Ley 7/2011 ha incorporado modificaciones “substanciales” a la Ley 10/1997 que hacen necesaria la adaptación de la normativa reglamentaria. Por cierto, coincido con los redactores del Decreto al valorar la importancia de las modificaciones, que por el contrario son calificadas, como antes he explicado, simplemente de “puntuales” en la Ley 7/2011.

a) Consecuencia de la adaptación reglamentaria es, en primer lugar, los cambios en el artículo 4, que regula los requisitos para ser titulares de las prestaciones de la RMI: la acreditación de la residencia continuada y efectiva en Cataluña como mínimo dos años antes de antelación a la fecha de la presentación de la solicitud (un año con anterioridad); la no disposición de ingresos, durante un período de doce meses, superiores a la prestación económica de la RMI que corresponda a este período (cuatro meses desde el 1 de junio de 2010).

b) La limitación presupuestaria contemplada expresamente en el artículo 9 confirma la vinculación de la RMI a las disponibilidades presupuestarias, ya prevista en la Ley 7/2011 pero no de un forma totalmente explícita a mi parecer, y abandona por consiguiente la consideración del acceso a la RMI como un derecho subjetivo para todas aquellas personas que cumplan los requisitos legales. El ejemplo claro y evidente es el apartado 5, en el que dispone que cuando la disponibilidad presupuestaria no sea suficiente para aprobar la totalidad de los expedientes, la Comisión Interdepartamental elevará al gobierno una propuesta para determinar los criterios de prelación de los mismos.

c) La limitación fijada por la Ley 7/2011 en la cuantía a percibir se reitera en los artículos 4.2 y 16.2: el salario mínimo interprofesional será el tope del importe de la prestación económica de la RMI juntamente, en su caso, con el importe de las ayudas complementarias.

d) La duración máxima de la RMI, fijada en 60 meses en la Ley 7/2011, con algunas excepciones, se recoge también en el artículo 19, en el que se remite a la Comisión Interdepartamental la concreción de los criterios de duración y renovación de la prestación económica y de las ayudas complementarias.

B) Otras modificaciones incorporadas al proyecto de Decreto no son resultado de la reforma legal, sino opciones de política legislativa adoptadas por el poder ejecutivo sobre cuál debe ser la finalidad de la RMI y a qué personas, y en qué condiciones, debe ir dirigida; opciones, que en ningún caso pueden suponer un desarrollo reglamentario ultra vires, es decir que exceda de los límites impuestos por la norma legal, y es ahí sin duda donde se encuentra el debate sobre los requisitos que deben cumplir las personas que deseen ser titulares de la prestación. Son justamente sobre algunas de estas propuestas dónde se han centrado las críticas del Dictamen 6/2011 del CTESC, que creo que sería muy conveniente que el gobierno catalán valorara rigurosamente antes de aprobar el texto definitivo.

a) La razón de ser de algunas de estas modificaciones puede deducirse de la introducción de la norma, en la que se argumenta que la RMI está atendiendo en la actualidad a muchas personas que simplemente están fuera del mercado de trabajo como consecuencia de la crisis económica, y que esta protección corresponde a los poderes públicos estatales por la vía de la normativa sobre protección del desempleo, para poder volver así, siempre según los redactores del texto, a que la norma autonómica retorne a sus orígenes, proporcionar cobertura a situaciones de riesgo y de exclusión social. Se olvidan quienes han redactado este texto que la normativa catalana de la RMI, desde 1990, no sólo pretendía proporcionar dicha cobertura, sino también adoptar las medidas adecuadas que permitieran la reinserción de las personas afectadas (ciertamente en número menor que en la actualidad) en el mercado de trabajo.

b) Un nuevo requisito para ser titular de la prestación de la RMI se ha incorporado al artículo 4.1, en concreto la letra g), debiendo presentar las personas solicitantes “de acuerdo con la evaluación de los servicios sociales, dificultades de inserción social y laboral”. El precepto se completa con otra novedad incorporada en la nueva letra h) del artículo 4.2, disponiéndose que no tendrán acceso a la prestación económica de la RMI “las personas que sólo presenten una problemática laboral derivada de la falta o pérdida del trabajo, que no acrediten una dificultad social añadida, y que por tanto no requieran ningún tipo de intervención social y continuada”. No obstante, inmediatamente a continuación se matiza la total exclusión anterior y se reconoce la posibilidad de percibir la prestación una vez que hayan transcurrido seis meses desde el agotamiento de las prestaciones y subsidios por desempleo, y “siempre y cuando quede acreditada una dificultad social añadida”.

Por consiguiente, el deseo del texto es claro: quienes hayan perdido su trabajo y “sólo” tengan este problema, además de otro “pequeño” problema como es haber agotado las prestaciones por desempleo, no tendrán derecho a la prestación económica de la RMI porque su dificultades radican en la falta de trabajo y nada más, y de ahí que su protección económica deba ser en cualquier caso estatal y la búsqueda de empleo hacerse a través de los circuitos ordinarios (medidas de políticas activas de empleo, competencia autonómica por cierto). El deseo del legislador, supongo que muy vinculado a las disponibilidades económicas para este tipo de protección social, es que sólo accedan a la RMI los sujetos más necesitados, no tanto laboral sino socialmente. Ahora bien, después de esta larga explicación, me surge una pregunta que traslado a quien sepa o pueda responderla: ¿cómo se distinguirá entre quienes tienen más o menos dificultades sociales: por período de desempleo, por mayor o menor titulación o competencias profesionales? No me extraña en absoluto las críticas formuladas por el CTESC en su Dictamen, tanto por incorporar requisitos no previstos en la Ley 7/2011 como por vulnerar la filosofía de la RMI, tal como he apuntado con anterioridad; para el CTESC, se ha de garantizar recursos a todas las personas en situación de necesidad y a sus familias, de tal manera que el texto propuesto por el gobierno autonómico “puede dejar desprotegidas a todas aquellas personas sin trabajo y a sus familias que han agotado todas las prestaciones por desempleo y para las que la RMI era su último sustento económico”.

c) Entre las obligaciones de las personas destinatarias de la prestación se incluye ahora de forma expresa (artículo 5 i) la permanencia de forma permanente en Cataluña mientras se esté percibiendo, con la posibilidad excepcional de ausentarse, con previa comunicación al órgano que haga su seguimiento, durante un período máximo de un mes. Sin entrar ahora en los debates habidos durante este mes de agosto, recuerdo que la normativa vigente posibilita el control del correcto percibo de las prestaciones sociales por parte de sus destinatarios.

d) Han desaparecido, en la propuesta de Decreto, dos apartados del artículo 10 que regula la coordinación, seguimiento y evaluación del programa, y que ciertamente reforzaban la importancia de los acuerdos adoptados en las reuniones de trabajo entre todas los equipos y organismos sociales que trabajan en este ámbito, además de su traslado posterior a instancias políticas para que fueran valorados. Parece que la futura norma rebaja la importancia de esas reuniones y sus acuerdos, o cuando menos no desea que puedan condicionar las decisiones políticas, habiendo sido también criticada esta exclusión por el CTESC y solicitada su reincorporación al texto que finalmente se apruebe.

e) La redacción del artículo 14, dedicado a las acciones de formación de adultos, es casi totalmente diferente de la anterior, ya que en el texto aún vigente se pone el énfasis en las medidas que faciliten la inserción o reinserción social o laboral por medio de las diferentes vías educativas, mientras que el nuevo texto enfatiza la cualificación académica y la reincorporación al sistema educativo de las personas adultas. Parece, a mi entender, un cambio relevante sobre cuál debe ser el objetivo de estas acciones formativas, aunque no hay duda que la mejora del nivel educativo ayuda a la mejor incorporación al mundo laboral.

f) El artículo 17 regula las deducciones de la prestación económica de la RMI. En primer lugar, se dispone que cuando algún miembro de la unidad familiar perciba ingresos de cualquier tipo, no se computará a los efectos de los complementos y ayudas complementarias previstas en la norma para los miembros de una unidad familiar. Por otra parte, los distintos tipos de ingresos que no se deducirán del importe de la prestación se reducen sensiblemente con respecto a la normativa vigente, y la “desvinculación” de la RMI del ámbito laboral se demuestra una vez más con la desaparición de las no deducciones aún vigentes por “cualquier tipo de remuneración percibida como consecuencia de las acciones de inserción derivadas de la RMI durante los seis primeros meses”, y “cualquier tipo de remuneración percibida como consecuencia de un trabajo realizado por cualquier hijo o hija menor de 30 años”. Estas supresiones también han sido criticadas por el CTES, que ha propuesto que se mantengan.

g) Las disposiciones adicionales tienen una importancia mucho mayor de la que habitualmente poseen en los textos normativos, y guardan estrecha relación con la disposición final que prevé la entrada en vigor del futuro Decreto al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial autonómico. En efecto, la cuantía máxima de la prestación, el SMI, será de aplicación no sólo a los expedientes que se inicien a partir de la entrada en vigor de la norma, sino también a los que ya están vigentes, teniendo efectos económicos desde “el primer día del mes siguiente al de la entrada en vigor de este decreto”. Dicho de forma más clara, todas aquellas personas y unidades familiares que estén percibiendo prestaciones económicas por encima del SMI verán reducidas las mismas hasta esa cantidad (611,40 euros mensuales).

Además, aquellos expedientes en los que “sólo” hay una situación derivada de pérdida de trabajo “y ninguna dificultad social añadida”, deberán ser revisados por el órgano competente “a efectos de su actualización”. ¿Actualización quiere decir extinción de la prestación? Si nos hemos de atener a la letra de la norma, parece que la respuesta debería ser afirmativa y quiero pensar que el gobierno pueda ser sensible, como mínimo, a las observaciones del CTESC al respecto, que solicita en todo caso, si se mantiene el precepto, un régimen transitorio de aplicación de la norma, “porque la aplicación de la nueva normativa a los expedientes vigentes pueden suponer la pérdida de protección para muchas familias, e incluso la extinción de la prestación en caso de personas desempleadas sin ingresos”.

3. Concluyo, de momento. Esperaremos a la aprobación del nuevo decreto para confirmar las sombras apuntadas en mi comentario o para ver si hay algo más de luz. Sinceramente, me gusta más el sol.