sábado, 28 de mayo de 2011

La política de inmigración de la Unión Europea. El impacto del conflicto del norte de África (II).

4. El primer documento fruto de los acontecimientos políticos y sociales vividos durante los primeros meses de este año ha sido la Comunicación sobre inmigración, de 4 de mayo, y en su explicación iré integrando los contenidos más destacados de los textos hechos públicos el día 24 de este mes.

Más que un documento completamente nuevo y con propuestas totalmente distintas de las que lleva formulando la Comisión desde hace varios años, se trata a mi parecer de un texto que recoge todo aquello que se ha hecho hasta ahora, a la par que formula algunas propuestas para adaptarse a la nueva realidad, en el bien entendido que se trata de una aportación que debe leerse, y así se dice expresamente en el propio texto, con las que han sido presentadas veinte días más tarde; no obstante, no de está de más apuntar ya que la seguridad adquiere un papel de primera importancia en las propuestas de la Comisión, algo que se comprueba si se repara en las frases que se utilizan y en la preocupación claramente puesta de manifiesto por evitar la llegada de “grandes cantidades de inmigrantes irregulares”, y por consiguiente disponer de “un entorno seguro” y “una gestión eficaz de las fronteras”, con implicación muy estrecha de los países de origen de la inmigración en la “gestión de los flujos irregulares”, vinculando las ayudas de la UE al “principio de condicionalidad”. Pero todo ello, y esta es la otra cara de la moneda, recordando nuevamente que la inmigración (preferentemente cualificada) es necesaria para los países de la UE, y que hay que poner en marcha una política de inmigración “basada en procedimientos comunes de admisión y que conceda un trato justo a los ciudadanos de terceros países” para contribuir a la futura prosperidad de la UE.

Por consiguiente, la Comisión enfatiza que los textos que ahora se presentan se centran en las regiones que plantean los problemas más inmediatos, pero que la política de migración de la UE “tiene un planteamiento geográfico global”. En la presentación pública de la Comunicación, la Comisaria responsable de asuntos de Interior, la sueca Cecilia Malmström, destacó que la Comisión pretendía seguir avanzando y marcar una línea de actuación clara a largo plazo de la política de inmigración de la UE, poniendo de manifiesto que el documento era “un catálogo de iniciativas a desarrollar. Cuando se pongan en marcha, si así ocurre, podemos verdaderamente hablar de una política europea de inmigración”, con rechazo de planteamientos tanto populistas como simplistas, y afirmando que la UE necesita “claridad, responsabilidad y solidaridad”.

A) La Comunicación pasa revista en primer lugar a las medidas a corto plazo que se han adoptado para afrontar las crisis producidas en varios países norteafricanos. Si hay una idea clara en el documento que conviene destacar es la preocupación de la Comisión por diferenciar con claridad dos situaciones que pueden y se están dando: la de aquellas personas que están llegando a Europa y que son emigrantes económicos que intentan acceder a la UE por vías no permitidas por la normativa vigente, y para los que el documento comunitario afirma con rotunda claridad que “deben ser devueltos a sus países de origen”, y la de quienes pueden ser refugiados, posibles solicitantes de asilo y desplazados temporalmente (en gran mayoría quienes provienen de Libia),a quienes hay que facilitar acceso a los mecanismos legales existentes que permitan permanecer en Europa si se cumplen las condiciones para ello. La Comisión constata en este punto las dificultades de índole práctica existentes para poder ayudar rápidamente a los países, como ha sido el caso de Italia o la situación de Grecia y sus problemas con la frontera turca, que se encuentran más expuestos a movimientos migratorios masivos, y demanda la adopción de medidas que impliquen la adaptación de la financiación de la UE “de forma que pueda movilizarse con mucha mayor rapidez y flexibilidad también en países terceros”.

Constatada la dificultad de la situación que se está viviendo en algunos países (pero sin olvidar, añado yo, la más que difícil situación vivida hace varios años en la Europa central, y en especial en Alemania, con la llegada masiva de refugiados de la antigua Yugoslavia) la Comisión llama a la adopción de medidas que permitan de una parte reforzar el control de las fronteras exteriores de la UE y al mismo tiempo “simplificar más los cruces fronterizos para las personas con derecho a entrar, respetando plenamente los derechos fundamentales de éstas”, y ello pasa, se insiste nuevamente, por actualizar el marco jurídico de FRONTEX y reforzar su capacidad de operar en las fronteras exteriores.

B) Sobre la “patata caliente”, o más técnicamente “la gobernanza de Schengen”, o más claramente la introducción legal de más limitaciones al cruce de fronteras interiores entre Estados de la UE, posibilidad señalada por el Presidente Barroso tal como he explicado con anterioridad, la Comunicación apunta ya algo que será concretado en la propuesta de modificación del Reglamento sobre visados: para evitar actuaciones por un solo Estado, como Dinamarca, puede ser necesario introducir un mecanismo que permita decidir a escala europea, y por ello no por un solo Estado, “cuáles serán los Estados miembros que volverán a introducir con carácter excepcional el control en la frontera interior y por cuánto tiempo”, poniendo de manifiesto que la utilización de este mecanismo de control sólo debería utilizarse en situaciones “verdaderamente críticas”. Volveré sobre esta importante medida propuesta más adelante.

El control de fronteras, la ayuda a los países afectados por los conflictos, tanto de origen como de acogida, va de la mano en las propuestas comunitarias con la prevención de la inmigración irregular, y aquí se puede decir más alto pero no más claro: además de la aplicación efectiva de todas las Directivas aprobadas por la UE en los últimos años (sobre sanciones a empresarios que contraten a trabajadores en situación irregular, lucha contra la trata de seres humanos, retorno de ciudadanos en situación irregular), la Comisión afirma que la UE y los Estados miembros han de mostrarse, para que la política de inmigración y movilidad europea sea creíble, “firmes y eficaces en el tratamiento de la inmigración irregular”; firmeza y eficacia que pasa por reforzar, y ampliar a otros Estados, los acuerdos de readmisión, pero situándolo en una perspectiva más global de la política migratoria y que no se concentre sólo en la readmisión, ya que ello dificulta su aceptación, de tal manera que lo que habría que procurar, según la Comisión, es “incluir obligaciones de readmisión reforzadas en los acuerdos marco celebrados con países terceros”.

C) La Comunicación dedica una buena parte de su contenido a las políticas de gestión de la movilidad, agrupadas bajo el rótulo genérico de “trasladarse a un espacio sin fronteras interiores y vivir en él”, recordando que cada semana (datos de septiembre de 2009) 12,6 millones de personas cruzan las fronteras, de las que “un 73,5 % son ciudadanos de la UE o personas que gozan de derecho a la libre circulación dentro de la Unión…, 15,2 % son ciudadanos de terceros países que no necesitan visado…, y el 11,3 % son ciudadanos de países terceros titulares de un visado”. La Comisión apuesta, prudentemente, por utilizar al máximo las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías, con la puesta en marcha de un sistema que permita registrar las entradas y salidas de territorio europeo (dicho sea incidentalmente, tal posibilidad está recogida en la normativa española de extranjería) y que completaría el sistema de información de visados. De esta manera, siempre según la Comisión, se controlaría mejor la estancia de los titulares de visado y se evitarían las estancias superiores al plazo autorizado, que son, resalta la Comisión y confirman los datos disponibles para España, “contrariamente a lo que suele suponerse, la principal fuente de inmigración irregular a la UE”.

La política de movilidad requiere de una política común de visados de la UE y la Comisión destaca la importancia que ha tenido su puesta en marcha y la mejora de la gestión de la movilidad. Ahora bien, puede ocurrir que la exención de visado pueda provocar un riesgo para la seguridad, dar lugar a abusos o al incremento de la inmigración irregular, y esa ha sido la queja de algunos Estados de la UE con la actuación de algunos países balcánicos, de tal manera que la UE se propone, y antes ya lo he apuntado, incorporar una clausula de salvaguardia en el Reglamento de visados, que permitiría reintroducir temporalmente la obligación de visado para ciudadanos de terceros Estados que están exentos (la Comisión cita concretamente a Albania, Bosnia y Herzegovina, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro y Serbia). Ahora bien, la dureza por una parte debe ir acompañada por otra de mayor accesibilidad a los servicios consulares, planteándose la hipótesis de creación de “centros comunes de solicitud de visados” de los países de la UE.

En concreto, en la propuesta de modificación del Reglamento (CE) nº 539/2001 se plantea la posibilidad de introducir una cláusula de salvaguardia que lleve a la suspensión de la exención de visado para ciudadanos de algunos países (con una intervención muy activa de la Comisión que será la que adopte la decisión final) en estos tres supuestos: un incremento repentino de cómo mínimo el 50 %, en un período de 6 meses, de ciudadanos de Estados exceptuados de la obligación de presentar visado y declarados en situación de estancia irregular en el territorio de un Estado miembro, en relación con los seis meses anteriores; incremento repentino, de cómo mínimo el 50 % (en los mismos períodos ya referenciados) de las peticiones de demanda de asilo depositadas por ciudadanos de un tercer Estado y que eran inferiores al 3 % del total durante los seis meses anteriores; en fin, incremento repentino de cómo mínimo el 50 %, en los mismos períodos, del número de de peticiones de readmisión rechazadas que un Estado de la UE ha transmitido a un tercer país para sus propios ciudadanos, en relación con los seis meses precedentes.

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