La participación institucional en las Islas Baleares sigue los pasos de otras Comunidades Autónomas. ¿Para cuándo una ley estatal?

1. El Boletín Oficial de las Islas Baleares publicó el pasado día 31 la Ley 2/2011, de 22 de marzo, por la que se regula la participación institucional de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas de la Comunidad Autónoma balear.

Con esta ley, la CC AA balear se suma a otras CC AA que disponen también de una ley de participación institucional, como por ejemplo Extremadura, Madrid, Galicia y Extremadura, sin olvidar que en otras autonomías no existe formalmente una ley pero sí una variada regulación que permite dicha participación institucional. En el ámbito estatal no hay previsión de próxima aprobación de un proyecto de ley en esta dirección (no se encuentra en la agenda legislativa del gobierno), y ha quedado, desde hace mucho tiempo, guardada en un cajón (o en ordenador) la propuesta del PSOE en su lejano programa electoral de 2004, en el que se encontraba una expresa referencia la presentación de “una Ley básica de participación institucional que aglutine la normativa dispersa, que profundice en el reconocimiento del derecho a la participación de las organizaciones sociales y que eleve el rango de algunas disposiciones reglamentarias para que se atribuyan mayores competencias a los agentes sociales y en particular a los sindicatos”.

En la exposición de motivos de la nueva ley se expone que se ha ido desarrollando de forma gradual y paulatina “una cultura del pacto”, y que ha llegado ya el momento de dotar de un marco normativo estable a dicha práctica, marco que se sustenta además en la normativa internacional, constitucional, autonómica y legal. Con referencia a la especificidad del marco autonómico, es obligado referirse al artículo 27.2 (derechos en materia de ocupación y trabajo) de la Ley Orgánica 1/2007 de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, en el que se proclama “el valor de la concertación y del diálogo social como instrumento indispensable de cohesión social, y del papel institucional que en tal resultado tienen los interlocutores sociales más representativos, por ello se reconocen a los que cumplan las condiciones previstas en el ordenamiento jurídico, las facultades y prerrogativas institucionales que tienen asignadas y su ineludible participación en la vida administrativa pública, ya que con ello contribuyen a la satisfacción de los intereses generales mediante el ejercicio de su función”.

El texto articulado de la Ley 2/2011 guarda mucha semejanza con otras normas autonómicas. El título I regula el objeto de la norma, su ámbito de aplicación, los criterios de representatividad y participación, los contenidos de la participación institucional, su forma de ejercicio y los derechos y deberes de los sujetos participantes. Por su parte, el título II trata sobre el fomento, la financiación, y la justificación y control de las compensaciones económicas y obligaciones de colaboración. En cinco disposiciones adicionales se regula la futura creación de la mesa social tripartita autonómica, la participación de aquellas organizaciones o instituciones que son representativas de intereses sectoriales, el fomento del hecho sindical, la ayuda económica para el mantenimiento de las estructuras organizativas de las asociaciones empresariales más representativas, y la distribución de la compensación por gastos derivados de la participación institucional. Las cuatro disposiciones transitorias versan sobre la adaptación de la normativa vigente y su vigencia temporal, la adaptación de la compensación económica, y la audiencia de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en el proceso de modificación. La disposición derogatoria procede a la “expulsión” del ámbito normativo de todas las normas de igual o inferior rango que se opongan a la ley, mientras que las disposiciones final habilitan al gobierno autonómico para su desarrollo y ordenan la entrada en vigor al día siguiente de la publicación (es decir el 1 de abril), sin perjuicio lógicamente de los plazos marcados (máximo de 6 meses) para adaptar la normativa vigente.

La norma define la participación institucional como “el ejercicio de tareas y actividades de defensa y promoción, por parte de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, de los intereses generales que correspondan a todas las personas trabajadoras y a las empresas, en el seno de la administración autonómica y sus organismos y entidades públicas”. El ámbito de aplicación se extiende a toda la administración autonómica, entidades públicas y organismos autónomos que tengan competencias en materias vinculadas directa o indirectamente con el ámbito del trabajo, de tal manera que se prevé la participación en todo tipo de órganos de dirección de entidades públicas y de foros o instituciones en los que se debata sobre diálogo social. Para llevar a cabo esta tarea, de acuerdo con los principios de buena fe negociadora y confianza legítima, se regula el derecho a percibir una subvención económica “en concepto de compensación por los gastos derivados de dicha participación”, que se fijará en la ley autonómica de presupuestos generales de cada anualidad, y que estará sometida a los correspondientes controles de las autoridades autonómicas competentes y de la sindicatura de cuentas.

Sobre la noción de mayor representatividad, la ley se remite a la normativa estatal, en concreto a los artículos 6.2 y 7.1, y disposición adicional primera, de la Ley Orgánica 11/1985 de 2 de agosto, de Libertad Sindical, y la disposición adicional sexta (para las organizaciones empresariales) de la Ley del Estatuto de los trabajadores, previendo que la distribución de puestos de representación entre los agentes sociales se base en la igualdad numérica de ambas partes como regla general, y dentro de cada una de ellas en el reparto proporcional en función del porcentaje de representatividad que tengan y que esté debidamente acreditado. No obstante la regulación referenciada, la ley no cierra la puerta a la participación institucional de organizaciones o instituciones representativas de intereses sectoriales, por lo que habrá que estar a la regulación de cada ámbito de participación, y más concretamente de las entidades y organismos públicos de carácter sectorial; tampoco cierra la puerta (no puede hacerlo si hay que respetar el marco constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional) al derecho de organizaciones sindicales que no hayan adquirido la condición legal de mayor representatividad a recibir subvenciones económicas, previéndose la asignación de una partida en la ley de presupuestos, a la que podrán acceder, atendiendo a criterios proporcionales de representatividad, aquellos sindicatos que acrediten “una representación superior al 1 % del total de representantes obtenidos en las elecciones a órganos de representación unitaria de trabajadores y trabajadoras en las empresas y en los correspondientes órganos de representación de las administraciones públicas”.

2. Efectúo a continuación un breve repaso de las leyes vigentes de participación institucional en otras CC AA.

A) En Extremadura disponen de la Ley 3/2003 de 13 de marzo, sobre participación institucional de los agentes sociales más representativos. La consideración de mayor representatividad se determinará de acuerdo con lo previsto en la normativa de ámbito estatal, es decir la LOLS por lo que respecta a las organizaciones sindicales y la LET en referencia a las organizaciones empresariales. La norma regula las reglas generales sobre la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el ámbito autonómico en las instituciones públicas y los órgano de participación y asesoramiento socioeconómicos del ámbito autonómico, con exclusión de los órganos sectoriales de participación o negociación específica en el ámbito del empleo público, que se regirá por su legislación específica, y también de los órganos de administración en las empresas públicas en que las organizaciones sociales tengan reconocida legalmente su presencia.

La participación institucional, que debe atender a los criterios de paridad y mayor representatividad, implica el reconocimiento del derecho de los agentes sociales a que las autoridades autonómicas sometan a su consideración todos aquellos instrumentos de planificación socioeconómica que, por su relevancia, sea necesario someter a concertación social, tales como planes de desarrollo regional, planes de empleo, de desarrollo empresarial e industrial, de actuación social y sanitaria, o de formación profesional. Para facilitar el ejercicio de la participación de dichos agentes, que estará presidida por los principios de buena fe y confianza legítima, la ley de prevé la consignación anual de una partida presupuestaria al respecto como subvención nominativa.

B) Más lejana en el tiempo, la participación institucional se reguló por primera vez en sede autonómica en la CC AA de Madrid, con la Ley 7/1995 de 28 de marzo, de participación de los agentes sociales en las entidades públicas de la Administración. El texto articulado regula el objeto de la ley, su ámbito de aplicación referido a la participación “en las entidades públicas de la Comunidad de Madrid que tengan atribuidas competencias en materia socioeconómica”, los criterios de representatividad que se ajustan a lo dispuesto en la normativa estatal laboral, las compensaciones económicas por los gastos derivados de dicha participación, estableciéndose una partida presupuestaria anual al efecto, con una cantidad fija e idéntica para todas las organizaciones más representativas, y la creación de una comisión de evaluación de la participación.

C) En Galicia nos encontramos con la Ley 17/2008, de 29 de diciembre, que regula la participación institucional de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de Galicia. La norma entró al día siguiente de su publicación, si bien se concedió un plazo de 3 meses para el desarrollo reglamentario de la ley, y se fijó el plazo máximo de 1 año para la adaptación de la participación institucional de los agentes sociales más representativos en los términos en que estaba entonces regulada y que afectaba a las diferentes entidades y organismos públicos integrados en la administración autonómica, en el bien entendido además que dichos agentes deberían ser oídos en los procedimientos de modificación de la normativa que debían llevarse a cabo.

La norma regula la participación de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en entidades públicas y organismos públicos autonómicos que tengan competencias en ámbitos laborales, sociales y económicos. El encaje normativo del texto se sitúa en el Convenio nº 150 de la OIT sobre la administración del trabajo, los art. 7 y 9.2 de la Constitución, y el art. 4.2 del Estatuto de autonomía gallego, así como también en la doctrina del Tribunal Constitucional que permite atribuir a dichas organizaciones “una posición jurídica relevante en la participación en la gestión de los asuntos públicos de naturaleza socioeconómica”.

Mediante el ejercicio de la participación institucional, se atribuye a los agentes sociales la defensa en dichos ámbitos de los intereses generales, comunes e intersectoriales que corresponden a todos los trabajadores y empresarios. La norma remite a su regulación específica la participación en el ámbito de la ocupación pública, en el ámbito agrario y de desarrollo rural, y el ejercicio del derecho de negociación colectiva. La regulación de la participación en las diferentes entidades y organismos públicos se ajustará a los términos de esta norma y se establecerá mediante decreto que los ajustará a las características de cada entidad u organismo. De especial interés es el art. 4, que regula los contenidos de la participación institucional y en que se pone de manifiesto el amplio papel que han de jugar los agentes sociales más representativos en todas las políticas sociales y económicas, ya que podrán intervenir en cualquier instrumento de planificación socioeconómica “que, por su relevancia, sea necesario someter a concertación social”. Los criterios de mayor representatividad se fijan en la LOLS, a efectos sindicales, y en la LET a efectos empresariales. Al tratarse de una norma autonómica, lógicamente se aplica el criterio de la mayor representatividad en dicho ámbito, y también el de paridad en la presencia de las organizaciones sindicales y empresariales.

La participación institucional implica el ejercicio de competencias de conocimiento de anteproyectos o proyectos normativos, y la participación en la elaboración de informes y propuestas en los ámbitos económicos y sociales en los que puede ejercerse dicha participación, debiendo velar por el interés general que, tal como se destaca en la exposición de motivos, “es subyacente en el desarrollo de los objetivos y atribuciones que corresponden a la entidad u organismo correspondiente”. Para fomentarla, la ley de presupuestos consignará anualmente una partida destinada a las organizaciones más representativas, que se abonará en cuantía proporcional a su representatividad. Dicha asignación económica será compatible con las indemnizaciones en concepto de dietas y asistencias a las reuniones que pudieran corresponder a los representantes sindicales y empresariales “a título personal”.

En los mismos términos que la normativa balear, la ley gallega dispone expresamente que la participación institucional regulada en la misma se llevará a cabo “sin menoscabo de la representación que corresponde a otras organizaciones o instituciones representativas de intereses sectoriales presentes en los órganos de asesoramiento y participación de la administración autonómica o de dirección, participación y asesoramiento de sus entidades u organismos públicos de carácter sectorial.

D) En Cantabria, la Ley 4/2009, de 1 de diciembre, regula la participación institucional de los agentes sociales en el ámbito autonómico. Al igual que ha ocurrido con la ley balear, la norma entró en vigor al día siguiente de su publicación, si bien se concedió un plazo de 6 meses para la adaptación de los órganos ya existentes en los que operaba la participación institucional.

La norma tiene por finalidad, según dispone el artículo 1, “establecer el marco jurídico que constituya la garantía de la participación institucional de las organizaciones sindicales y empresariales, en el ámbito de los organismos y entidades públicas que conforman la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, para el ejercicio de todas las funciones, tareas y actividades de promoción y defensa de sus intereses y de cualesquiera otros de carácter general que redunden en beneficio del desarrollo social y económico colectivo”, con la única exclusión de la regulación de la negociación colectiva y de la participación y negociación en el ámbito público, ya que ambas materia se regulan por sus normas específicas (Ley del estatuto de los trabajadores y Estatuto básico del empleado público). Para la determinación de qué deba entenderse por mayor representatividad, la norma autonómica se remite a la legislación estatal, tanto a la LET como a la LOLS, previendo la paridad de las representaciones sociales en las distintas instancias de participación.

Sus funciones son básicamente de carácter informativo y consultivo, así como también de formulación de propuestas, marcando unos criterios generales de actuación el artículo 4 que permiten su adaptabilidad, y ampliación, “a la normativa específica de cada órgano de participación en atención a los especiales requerimientos de la materia”. Para fomentar adecuadamente la participación institucional, la ley presupuestaria anual fijará una partida nominativa para compensación económica a las organizaciones sindicales y empresariales, partida cuyos criterios de reparto y abono se fijarán por vía reglamentaria y que deberá distribuirse, en cualquier caso, de acuerdo a la representatividad ostentada por cada agente social.

3. Aunque ahora “no toque”, y parece que está fuera de toda agenda legislativa para los próximos meses, creo que el gobierno que surja de las próximas elecciones generales debería incorporar una propuesta de presentación de un proyecto de participación institucional durante la legislatura, cuya estructura y contenido, lógicamente serían muy parecidos, con la diferencia obligada del ámbito territorial, a las leyes autonómicas que acabo de explicar

En la exposición de motivos de la norma debería hacerse referencia a la Constitución, en concreto a los artículos 7, 9.2 y 129, y del ámbito internacional mención obligada sería la del Convenio número 150 de la OIT, cuyo artículo 5 dispone que todo miembro que lo haya ratificado (y España lo hizo en 1982) debe establecer procedimientos apropiados a las condiciones nacionales para garantizar, dentro del sistema de administración del trabajo, la consulta, cooperación y la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones más representativas de empresarios y trabajadores. Del marco normativo legal, y tal como han hecho las leyes autonómicas, la referencia obligada sería a los artículos 6.2 y 7.1 de la LOLS y a la disposición adicional sexta de la LET.

Sin duda, en esta exposición no debería faltar la mención a la doctrina del Tribunal Constitucional en cuanto a la conceptuación del derecho de participación institucional como parte integrante del contenido adicional del derecho de libertad sindical, que puede atribuirse a unas organizaciones y no a otras si el criterio utilizado para ello responde a razones objetivas y no arbitrarias. Baste recordar ahora varias sentencias, ya lejanas en el tiempo pero que sin duda han marcado la doctrina del TC sobre la cuestión ahora abordada: 53/1982 de 22 de julio, 20/1985 de 14 de febrero (aceptación de la diferencia de trato entre organizaciones sindicales siempre que la desigualdad esté provista de una justificación objetiva y razonable), 98/1985 de 29 de julio (reconocimiento de la conformidad al texto constitucional de la noción de sindicato más representativo y de la atribución de determinadas prerrogativas de las que no dispondrán las restantes organizaciones sindicales), y 57/1989 de 16 de marzo (reconocimiento de la conformidad a la Constitución de los criterios legales establecidos para reconocer el derecho a la participación institucional a determinadas organizaciones empresariales en razón de su representatividad y no a otras).

Un primer título, dedicado a las disposiciones generales, debería regular el objeto de la ley, los criterios de representatividad, el ámbito de aplicación, el contenido de la participación, la forma de su ejercicio, y los derechos y deberes de los sujetos participantes. La participación debería darse en la Administración General del Estado y en entidades y organismos públicos de ámbito estatal que tengan atribuidas competencias en materiales laborales, sociales y socioeconómicas que afecten a los intereses económicos y sociales de trabajadores y empresarios. La presencia de los agentes sociales ha de darse en los órganos de dirección, consejos u órganos similares de participación, consultivos o de asesoramiento, y en todas las mesas de diálogo social o foros específicos de negociación o concertación socioeconómica.

El título II versaría sobre la financiación y la evaluación de la participación. Debería concretarse que anualmente se fijará una partida presupuestaria en la Ley de Presupuestos Generales del Estado en concepto de financiación de los gastos derivados de la participación, como subvención nominativa sometida a los correspondientes controles administrativos, y la forma cómo se llevará cabo la evaluación de la participación institucional, evaluación de la que podrían derivarse propuestas dirigidas a las autoridades públicas para la mejora o modificación de la misma. La cuantía económica asignada debería incluir todos los gastos derivados de las actividades de participación institucional, algo que hasta el presente no se produce y que puede dificultar el conocimiento exacto de las cantidades económicas salidas de los presupuestos públicos que perciben las organizaciones sindicales y empresariales más representativas por razón de su participación institucional.

Al igual que se ha hecho en varias normas autonómicas, debería otorgarse un plazo prudencial para la adaptación del marco normativo vigente a la entrada en vigor de la nueva ley a sus requerimientos, así como el trámite de audiencia a los agentes sociales más representativos antes de proceder a las necesarias modificaciones normativas.

No se agotan, sin duda, las propuestas para una norma de ámbito estatal, pero creo que mi aportación recoge los aspectos más importantes de una hipotética futura ley. Ahora, a esperar las propuestas electorales dentro de unos meses (supongo).