La reforma de las políticas activas de empleo (I).

1. A partir de los cambios en el gobierno español el pasado mes de octubre, con la entrada de un nuevo equipo en el Ministerio de Trabajo e Inmigración (MTIN) , una de las propuestas de las que más se ha oído hablar, y que también es objeto de debate permanente en los ámbitos sociales y políticos, es la de la llamada “reforma de las políticas activas de empleo” (PAE). A la espera de saber cuál será el resultado de la negociación parlamentaria del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE) para 2011, ahora en fase de tramitación en el Senado, recuerdo que en la redacción originaria del proyecto se incluyen 7.322,80 millones de euros para las PAE, un 5,5 % de disminución con respecto al presupuesto de 2010, y que de esa cantidad, según se explica en el “Libro amarillo” del Ministerio de Economía de presentación de los presupuestos, “4.455,33 millones de euros corresponden a actuaciones de inserción e incentivación de la contratación (de los cuales se destinan 2.450 millones de euros a bonificar la contratación de trabajadores desempleados); 2.754,25 millones de euros a actuaciones de carácter formativo”; Dentro de las actuaciones de carácter formativo, “los créditos para Formación Profesional para el Empleo alcanzan en 2011 la cifra de 2.200,97 millones de euros, lo que supone una disminución del 4,25 por ciento con respecto a 2010. De esta cantidad, 900,39 millones de euros se destinan a formación de desempleados y 1.300,58 millones de euros a formación de ocupados”. A este montante económico hay que añadir el dedicado por las CC AA con cargo a sus propios presupuestos, que en el año 2009 (última información a la que he podido acceder) fue de 1.193.millones de euros.

Me propongo analizar en esta entrada del blog algunos de los ejes centrales de dicha propuesta, a partir de las declaraciones de los miembros del Gobierno y de documentos sobre las PAE a los que he tenido acceso (básicamente durante este mes de noviembre), con incorporación de algunas reflexiones propias sobre un ámbito de conocimiento, las políticas de empleo, que me es especialmente querido y al que he dedicado bastante atención en mi vida profesional en general, y en este blog en particular.

Con esta entrada pretendo, por consiguiente, iniciar el camino para la explicación en su día de la anunciada Ley de las PAE, estando prevista la aprobación del proyecto de ley por el gobierno durante el mes de enero de 2011, y de otras reformas que probablemente tenga lugar en el ámbito de la formación para el empleo. Que la reforma de las PAE es un ámbito de actuación prioritaria del nuevo gobierno lo demuestra claramente a mi parecer que el think tank socialista, la Fundación Ideas para el Progreso, presentara recientemente un detallado informe con el título “La nueva agenda social: reforma de las políticas activas de empleo”, y en el que incluye 16 iniciativas para lograr cuatro objetivos que están, lógicamente, en plena sintonía con las propuesta gubernamentales: “que los servicios públicos de empleo consigan una verdadera reactivación de los desempleados y no sean meros tramitadores de subsidios; elevar las cuantías destinadas a las políticas activas de empleo; conseguir combinar mejor las políticas activas y pasivas de empleo; y elevar al menos hasta el 50 % el porcentaje de parados que llevan a cabo alguna acción formativa”.

2. La reforma de las PAE estuvo ya en la mesa del Consejo de Ministros del día 5 de noviembre, con la presentación de un informe por parte del nuevo Ministro, Sr. Valeriano Gómez, que debería servir para iniciar el debate con las Comunidades Autónomas (CC AA) y con los agentes sociales, considerándolas de especial importancia en la actualidad por el impacto que la crisis económica ha tenido sobre el empleo, y dándoles el valor de “un instrumento esencial para combatir el desempleo y configurar un funcionamiento de los mercados de trabajo más eficientes, acordes con los requerimientos de una economía que precisa ser más competitiva”. En este informe, cuyo contenido ha ido siendo desarrollado en declaraciones y textos posteriores, y que sin duda constituirá la base del futuro proyecto normativo, se afirma que las tres grandes claves de la reforma son las siguientes: “reformar con una visión a largo plazo; conjugar la competencia normativa del Estado con la competencia de ejecución de las Comunidades Autónomas; combinar la actuación de los Servicios Públicos de Empleo y la de los agentes privados de intermediación”.

La segunda clave es plenamente coherente con la estructura territorial del Estado y el traspaso de competencias a las CC AA en materia de gestión de las PAE, completado recientemente con el traspaso al País Vasco y con la apertura, probablemente, de un nuevo frente de negociación con la CC AA de Cataluña a partir de la victoria de Convergència i Unió en las elecciones del 28 de noviembre; en cuanto a la tercera, es acorde, más allá de las críticas conceptuales que puedan hacerse a la intervención privada en este ámbito, al nuevo marco normativo aprobado por la Ley 35/2010 de 17 de septiembre, con la creación de las agencias de colocación; en fin, sobre la primera clave, me parece loable la propuesta pero siempre pensando que las actuaciones que puede llevar a cabo el nuevo gobierno se van a centrar en el año 2011, a la espera de saber qué ocurrirá en las elecciones de 2012, y si bien ciertamente se ha de pedir a un gobierno que diseñe sus estrategias a medio y largo plazo, no lo es menos que esa “reforma a largo plazo” debería tener a mi entender, como mínimo, algunas propuestas muy concretas a desarrollar durante el próximo año, en especial dirigidas a los colectivos de más difícil acceso al mercado de trabajo y con menor nivel de formación y cualificación profesional, con el objetivo central de mejorar la tasa de cobertura de las acciones formativas dirigidas tanto a la población ocupada (23 % en 2009) como a la desempleada (14 %), para alcanzar un porcentaje superior al 22 % global para la población activa que se obtuvo en 2009, y conseguir un impacto positivo sobre la permanencia en el mercado de trabajo o la reincorporación al mismo. .

Además de las claves mencionadas, el informe apuntaba las orientaciones básicas de aquello que deberá ser la reforma: situar las necesidades de las personas desempleadas como “centro de gravedad”, y ello implica a mi entender que la integración de dichas personas en la vida laboral sea el eje prioritario de toda actividad futura en materia de empleo y formación, partiendo del conocimiento previo de las debilidades y fortalezas de las personas desempleadas, de la actividad formativa, y de las necesidades de futuro del mercado laboral; fortalecimiento de los servicios públicos de empleo, de tal manera que su centralidad no debe verse cuestionada por la necesaria colaboración con la iniciativa privada, y la previsión (¿petición más bien?) de que en los próximos años se incrementen “sus recursos humanos, materiales y tecnológicos”; reordenación del gasto público en PAE con un menor peso a medio plazo de las bonificaciones a la contratación (tesis coherente con la reciente reforma laboral y la concentración de las bonificaciones en algunos colectivos); revisión de los programas de empleo y formación para adaptarlos a la nueva realidad productiva del siglo XXI; en fin, y en coherencia con lo anterior, una mayor vinculación entre las llamadas políticas pasivas (percibo de prestaciones por desempleo) y las PAE, de tal forma que las personas desempleadas participen activamente en actividades formativas mientras perciben tales prestaciones, en la perspectiva de poderse incorporar lo más rápidamente posible al mercado de trabajo y con posibilidades reales de mantenerse de forma estable en el mismo.

3. Sobre la revisión de los programas de empleo y formación, en la línea de dirigirlos hacia aquellos ámbitos de actividad en los que se prevé que haya más necesidad de personal en los próximos años y que también tengan más contenido social, se pronunció la nueva Secretaria General de Empleo, Sra. Mari Luz Rodríguez, en su primera reunión con las organizaciones sindicales el 12 de noviembre, mencionando como sectores productivos emergentes aquellos que también habían sido objeto de atención en el documento de trabajo de la presidencia española de la UE durante el primer semestre de este año: “la economía verde (energías alternativas, agricultura ecológica, etc.); sectores blancos, como los dedicados al cuidado de las personas dependientes, y el sector de las nuevas tecnologías”.

Sobre la necesidad más general de reformar las PAE y mejorar su eficacia, se pronunció el Ministro el día 16 de noviembre en el Senado, llamando a una reordenación del gasto de tal manera que puedan dedicarse más recursos a las PAE y menos a políticas pasivas porque el esfuerzo formativo dirigido a personas desempleadas vaya obteniendo resultados más positivos que en la actualidad, así como también a la mejora del funcionamiento de los servicios públicos de empleo, en colaboración con la iniciativa privada, al objeto de que “mejoren su capacidad de intermediación, mejoren también su capacidad de asesoramiento y de acompañamiento personalizado a los desempleados”. Las mismas tesis fueron reiteradas, no podía ser de otra forma obviamente, en la reunión que los responsables del MTIN mantuvieron con los de las CC AA en materia de empleo el 19 de noviembre, en la que el Ministro apuntó la conveniencia de dedicar una mayor parte de los recursos para la formación de personas desempleadas (a esta cuestión me referí hace unos días en el blog), al mismo tiempo que enfatizaba la importancia de una estrecha participación de las CC AA en el diseño, elaboración y aplicación de la nueva PAE, desde el objetivo general apuntado por el Sr. Gómez de que debe tratarse de una reforma “dirigida a lograr que cualquiera que sea el lugar donde resida el desempleado tenga cerca un servicio público de empleo que, en colaboración con la iniciativa privada, consiga reinsertarle en el mercado laboral”.

4. Que la reforma de las PAE deberá efectuarse en estrecha coordinación con las CC AA, competentes en materia de gestión de las políticas activas de empleo, no parece que suscite ninguna duda en los responsables gubernamentales, y para ello la intervención de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales debería ser fundamental.

En cualquier caso, no conviene olvidar que en ese debate nos encontramos en una nueva fase a partir de los términos del traspaso de competencias al País Vasco, objeto de atención especial en otras entradas del blog y que ahora completo con la referencia al Real Decreto 1441/2010 de 5 de noviembre, publicado en el BOE del día 16 (un poco sorprendente que el texto haya tardado 11 días en publicarse desde su aprobación, ¿no les parece?) en el que se oficializa dicho traspaso. Recuérdese que se traspasan las funciones de ejecución en materia de fomento y apoyo al empleo, que incluyen expresamente “los incentivos a la contratación, mediante el régimen de bonificaciones de las cuotas sociales, de conformidad con lo previsto en la legislación estatal, en relación con los trabajadores y trabajadoras de los centros de trabajo radicados en la Comunidad Autónoma del País Vasco, así como respecto de los trabajadores y trabajadoras autónomos ubicados en la misma”, y también “las actividades de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación de demanda, financiadas mediante bonificaciones en las cuotas de formación profesional, que se aplican a las empresas en relación con los centros de trabajo radicados en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco”. Parece que estamos, por consiguiente, ante una actividad propiamente de gestión del ejecutivo autonómico y que no debería implicar impacto positivo o negativo en términos económicos ni para la CC AA ni para el Estado, cuestión muy debatida en términos políticos y referenciada en este blog, ya que por una parte (véase el apartado G, dedicado al régimen presupuestario), la CC AA tendrá a su disposición el dinero recaudado en concepto de tales bonificaciones, y posteriormente será objeto de compensación al Estado en el pago del cupo del País Vasco, “en base a las certificaciones del Servicio Público de Empleo Estatal” (en el supuesto de bonificaciones en las cuotas de formación profesional), y “en base a las certificaciones de la Tesorería General de la Seguridad Social” (en el supuesto de bonificaciones en las cuotas de Seguridad Social por aplicación de medidas de incentivación y creación de empleo).

Decía con anterioridad que habrá que prestar atención en este debate de las reformas de las PAE al cambio político operado en Cataluña el 28 de noviembre con la victoria de Convergència i Unió, y hago esta afirmación porque en su programa electoral se incluyen algunas reivindicaciones que sin duda querrán ser negociadas, ahora desde una posición de fuerza política, con el gobierno del Estado, y de las que destaco ahora tres que considero relevantes y significativas: la exigencia del traspaso del “control de las políticas pasivas”; la exigencia del traspaso, de acuerdo con las competencias que tiene Cataluña sobre las políticas activas, de “los recursos totales dirigidos a estas políticas y que nos permita adaptarlas a las necesidades de nuestro mercado de trabajo”; en fin, relacionado con la reforma de las extinciones contractuales operadas por expedientes de regulación de empleo, CiU prevé la aprobación de un plan de choque para facilitar la reinserción en el mercado de trabajo de personas afectadas por EREs, con inclusión de “programas de formación específicos, acceso a programas sociales y de inversión pública, y fomento del empleo”. En la intervención del portavoz parlamentario, Sr. Durán i Lleida, en la sesión plenaria del día 18 de noviembre, a la que me referiré a continuación, hubo igualmente algunas preguntas, reflexiones y propuestas que ahora deberán ser especialmente tomadas en consideración desde el MTIN: la primera, la pregunta sobre cuál es el propósito del gobierno sobre la formación continua una vez que el 31 de diciembre finaliza la vigencia del IV acuerdo nacional, y si tiene intención de renovarlo o de renegociarlo; la segunda, la conveniencia de un desarrollo rápido de la normativa sobre agencias de intermediación aprobada por la Ley 35/2010; en fin, la reorientación de los subsidios por desempleo hacia políticas activas, y la evaluación de los programas de las PAE, “descartando los poco eficaces y aplicando los recursos a aquellos que permitan a más trabajadores y más rápidamente salir del paro”.

5. Las líneas maestras de la reforma fueron nuevamente enunciadas en la intervención del Presidente del Gobierno en la sesión plenaria del Congreso de los Diputados el día 18 de noviembre, dedicada monográficamente al empleo, y de la que ha de quedar clara una idea-fuerza que los nuevos responsables en el ámbito estatal, y también en los autonómicos en la parte que les corresponda, de las políticas de empleo y formación, deberán tener bien presente en el inmediato futuro: la apuesta gubernamental no es el incremento de los recursos, al menos a corto plazo, debido al “contexto de restricción presupuestaria”, sino la de “reorientación de los recursos disponibles”, con una mejor y más eficaz utilización de los mismos para atender las necesidades de las personas trabajadoras, tanto en términos de formación como de cobertura económica de las necesidades. Recuerdo ahora las “cinco orientaciones básicas” enunciadas por el Sr. Rodríguez Zapatero y que se recogen y completan en todos los documentos y declaraciones públicas que he tenido oportunidad de conocer:

“Desarrollar un modelo de atención individualizada a las personas en situación de desempleo basado en un "itinerario personalizado";

Fortalecer los Servicios Públicos de Empleo, mejorando la organización y funcionamiento de estos servicios; complementando su funcionamiento a través de fórmulas de colaboración público-privada para la intermediación.

Revisar en profundidad los actuales Programas de Empleo destinados a las personas desempleadas, para adaptarlos a la realidad del mercado laboral y aumentar su eficacia.

Aumentar la vinculación en entre las políticas activas y pasivas de empleo.

Reforzar los mecanismos de información entre el Estado y las Comunidades Autónomas y establecer sistemas de gestión por objetivos de los distintos programas que permitan evaluar de forma rigurosa su eficacia”.