jueves, 18 de noviembre de 2010

La Estrategia Europea sobre Discapacidad 2010-2020 y unas notas sobre las políticas de empleo de las personas con discapacidad en la UE.

1. La Comisión Europea presentó el pasado 15 de noviembre su nueva Estrategia Europea sobre Discapacidad para la próxima década, en la que propone como objetivo general (es el subtítulo de la Comunicación) “un compromiso renovado para una Europa sin barreras, y que en el marco de las competencias respectivas de la UE y de los Estados miembros ha de proporcionar “un marco de acción a escala europea y nacional” para analizar las distintas situaciones de las personas con discapacidad, poniendo en marcha un proceso que tiene por finalidad “capacitar a las personas con discapacidad, de manera que puedan participar plenamente en la sociedad, en unas condiciones de igualdad con el resto de la población”.


Por consiguiente, desde el plano jurídico la Estrategia identifica qué acciones pueden llevarse a cabo por la UE como complemento de las puestas en marcha por los Estados, y concreta como debe aplicarse la Convención de la ONU sobre los derechos de las personas con discapacidad en el marco de la política europea. A tal efecto, cabe recordar que el artículo 33 del citado texto dispone que Los Estados Partes, de conformidad con su sistema organizativo, “designarán uno o más organismos gubernamentales encargados de las cuestiones relativas a la aplicación de la presente Convención y considerarán detenidamente la posibilidad de establecer o designar un mecanismo de coordinación para facilitar la adopción de medidas al respecto en diferentes sectores y a diferentes niveles”, y que también de conformidad con sus sistemas jurídicos y administrativos, “mantendrán, reforzarán, designarán o establecerán, a nivel nacional, un marco, que constará de uno o varios mecanismos independientes, para promover, proteger y supervisar la aplicación de la presente Convención”.


2. En una entrada anterior del blog aportaba datos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y del Comité Económico y Social Europeo (CESE) sobre la importancia cuantitativa de las personas con discapacidad y el impacto negativo que esta circunstancia tiene sobre su acceso o permanencia en el empleo. Según los datos de la OIT, en el año 2007 “una de cada diez personas en el mundo tiene discapacidad. Son alrededor de 650 millones de personas, de las cuales unas 450 millones están en edad de trabajar. Algunas tienen empleo y están totalmente integrados en la sociedad, pero como grupo, las personas con discapacidad con frecuencia enfrentan situaciones de pobreza y desempleo. Su exclusión social priva a las sociedades de entre 1,37 y 1,94 trillones de dólares en pérdidas anuales del PIB”. Para el CESE, que utilizaba datos de la oficina estadística de la UE, Eurostat, de 2005, en esa fecha las personas con discapacidad representaban ya más del 15 % de la población, con tendencia a crecer por el envejecimiento demográfico, y exponía que en la UE ampliada “viven más de 50 millones de personas con algún tipo de discapacidad”. La Estrategia actualiza los datos y destaca que 1 de cada 6 personas de la UE (alrededor de 80 millones) tiene algún tipo de discapacidad entre leve y grave, siendo mayor el porcentaje (33 %) entre las personas mayores de 75 años, y destaca que las mayores dificultades de acceso al empleo provocan en buena medida que las personas con discapacidad registren un índice de pobreza un 70 % superior a la media de la población.


3. Repasemos con brevedad que se ha hecho por las instituciones europeas durante la presente década que está a punto de finalizar en materia de atención a las personas con discapacidad, ya que buena parte de tales actuaciones seguirán llevándose a cabo en el próximo decenio.


A) En primer lugar, hemos de hacer referencia a la Comunicación de la Comisión Europa “Igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad: un plan de acción europeo”, de 30 de octubre de 2003. El texto estaba dedicado a la elaboración de un plan de acción europeo para la igualdad de oportunidades de las personas discapacitadas. El documento describía las iniciativas comunitarias que tienen por finalidad consolidar la integración de las personas discapacitadas en todos los ámbitos de la vida económica y social, articuladas mediante un plan plurianual que pretendía tener vigencia hasta el año 2010 y que perseguía que la dimensión de la discapacidad se tuviera presente en todas las políticas que se llevara a cabo en el seno de la UE.


El documento apostaba por el abandono de la concepción de las personas discapacitadas como meros sujetos pasivos necesitados de asistencia, y la defensa de planteamientos que reivindicaban los derechos e intereses de este colectivo y que afirmaban la estrecha relación entre participación e inserción. Hacer una política de empleo para todos es también hacer una política de empleo para las personas discapacitadas, y es en esta línea por donde avanza la Estrategia Europea por el Empleo que contribuye al abandono progresivo de programas orientados sólo hacia los discapacitados y a la apuesta por planteamientos más integrados; por consiguiente se pretendía potenciar en la medida de lo posible la participación de este colectivo en las actividades generales de la sociedad y no segregarlos, aunque sea involuntariamente, mediante la adopción de medidas específicas de discapacidad.


En el ámbito de las políticas de empleo, el eje central del Plan se basaba en conseguir en los años 2004 y 2005 la plena aplicación de la Directiva 2000/78/CE sobre igualdad de trato en el empleo y la ocupación; a tal efecto, se preveían un conjunto de medidas articuladas alrededor de cuatro acciones prioritarias: la lucha contra toda discriminación que atente contra el acceso al empleo y al mantenimiento en la vida activa; el aprendizaje permanente como vía para mejorar la capacidad de inserción; el aprovechamiento máximo de las nuevas tecnologías para facilitar el acceso de las personas discapacitadas al empleo; la accesibilidad del entorno público construido, “como medio para mejorar la participación en el trabajo y la integración en la economía y la sociedad”. La UE se esforzaría por integrar de forma permanente la discapacidad en todas las políticas laborales, en desarrollo de la EEE y de las Directrices anuales, y llamaba a los Estados miembros a que tuvieran en especial consideración las necesidades de las mujeres discapacitadas y de los discapacitados psíquicos.


B) En segundo lugar debe mencionarse la Comunicación de la Comisión “Situación de las personas con discapacidad en la Unión Europea ampliada: el plan de acción europeo 2006-2007”, de 28 de noviembre de 2005. Como complemento y seguimiento de la anterior, la nueva Comunicación fijó el plan de empleo europeo 2006-2007 para las personas con discapacidad, y se marcó un doble objetivo: por una parte, incrementar la presencia de las personas discapacitadas en el mercado de trabajo para que puedan contribuir a la mejora del crecimiento y del empleo en el ámbito europeo, de acuerdo con los objetivos fijados en la Estrategia de Lisboa revisada y en la Agenda Social 2006-2010; por otra, conseguir que los Estados miembros fomentaran la inclusión de las personas con discapacidad en sus programas de reforma para el crecimiento y el empleo.


C) Por fin, la referencia a la Comunicación de la Comisión “La situación de las personas con discapacidad: plan de acción europeo 2008-2009”, de 26 de noviembre de 2007. Al presentar este Plan, la Comisión confirmó que éstas continúan siendo excluidas del mercado de trabajo de forma desproporcionada con respecto al resto de trabajadores, y que además las desigualdades son mucho más acusadas para las mujeres que para los hombres.


El documento pasa revista a la acción comunitaria durante el período 2006-2007, es decir a los cuatros ejes que debían configurar su actuación: incentivar la actividad profesional, facilitar el acceso a una asistencia y a unos servicios de cuidado de calidad, mejorar la accesibilidad a los bienes y servicios, e incrementar la capacidad de análisis comunitaria sobre esta realidad social. Para el período 2008-2009, la accesibilidad en el ámbito del empleo debía implicar el incremento de la tasa de actividad de los discapacitados, y la normativa europea ya existente en materia de igualdad de trato y de prohibición de discriminación debería ser completada con políticas laborales que desarrollaran las directrices comunitarias y que concretaran el ámbito de las personas con discapacidad las nuevas orientaciones de la llamada flexiguridad, es decir programas de empleos flexibles, empleos con apoyo, medidas de inclusión activa y medidas positivas. Más concretamente, la Comisión apostaba por potenciar el empleo asistido o con apoyo, del que afirmaba que todavía no se ha desarrollado toda su potencialidad, y argumentaba que dicha potenciación se efectuará “gracias a la simplificación de las reglas relativas a las ayudas de Estado y a una política de inclusión activa de las personas desfavorecidas, en especial las personas con discapacidad, completando el vínculo con el mercado de trabajo por una ayuda económica y con el acceso a servicios sociales de calidad”.


4. Para la puesta en marcha de la nueva Estrategia la UE se apoya en el marco jurídico internacional y en sus propias normas: la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad (“primer instrumento internacional jurídicamente vinculante en el ámbito de los derechos humanos, del que son Partes la UE y sus Estados miembros”), el Tratado de Funcionamiento de la UE (cuyo artículo 10 dispone que en la definición y ejecución de sus políticas y acciones “la Unión tratará de luchar contra toda discriminación por razón de … discapacidad”, y que prevé la posible adopción por el Consejo, en el artículo 19, de “acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de ….discapacidad”); la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (su artículo 21 prohíbe toda discriminación, “y en particular la ejercida por razón de ….. discapacidad”, y el artículo 26 dispone que “La Unión reconoce y respeta el derecho de las personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su autonomía, su integración social y profesional y su participación en la vida de la comunidad”). Además, desde hace muchos años la UE ha elaborado y aprobado un amplio número de normas y documentos sobre discapacidad que siguen siendo de obligada aplicación en unos casos y que hay que tomar en consideración como criterios a utilizar para mejorar la situación de las personas con discapacidad en otros.

Los ocho ámbitos de actuación donde la Estrategia pretende centrar su actividad en la próxima década son los de accesibilidad, participación, igualdad, empleo, educación y formación, protección social, sanidad y acción exterior, y se ha tomado en consideración todo lo realizado hasta el presente desde la puesta en marcha del Plan de acción de la UE en materia de discapacidad (2003-2010). La UE seguirá velando, por referirme a una cuestión más concreta en el ámbito laboral, por “la plena aplicación de la Directiva 2000/78/CE por la que se prohíbe la discriminación en el empleo”, en el marco de una acción más general de puesta en marcha de una política activa “destinada a luchar contra la discriminación y promover la igualdad de oportunidades en las políticas de la UE”.


La puesta en práctica de la Estrategia requiere de una actuación conjunta de la UE y de los Estados miembros. Se llevarán a cabo acciones que permitan tomar conciencia a la sociedad de la importancia de todo lo relativo a la discapacidad y a las personas afectadas de sus derechos y cómo ejercerlos, y se adoptarán medidas de índole económica, en el marco legal de aplicación, que permitan optimizar el uso de los instrumentos de financiación de la UE “y aumentar las posibilidades de financiación en los programas posteriores a 2013 por lo que se refiere a la discapacidad”. Igualmente, se seguirá llevando a cabo la tarea de recopilar estadísticas para conocer mejor la problemática del colectivo de personas con discapacidad.


5. Me detengo ahora en el ámbito del empleo, y lo hago tanto desde el análisis de aquello que se propone en la Estrategia como de alguna de las diferentes medidas adoptadas en los últimos años por la UE y que proponen, o complementan, acciones emprendidas por los Estados miembros.


La tesis central de la Estrategia es posibilitar que muchas personas con discapacidad obtengan ingresos por actividades laborales en el mercado de trabajo “abierto”, y al mismo tiempo incrementar la tasa de empleo que en la actualidad se sitúa alrededor del 50 %. No hay propuestas concretas de nuevas medidas por parte de la UE sino solo un mejor desarrollo de todas las posibilidades existentes y que permiten apoyar y completar las políticas nacionales, con mención expresa a la intervención del Fondo Social Europeo y a la promoción del uso del Reglamento (CE) nº 800/2008 de la Comisión, general de exención de categorías, “que permite conceder ayudas estatales sin notificación previa a la Comisión”. En el mismo plano de intervención complementaria, la Comisión anuncia que intensificará su apoyo a las iniciativas voluntarias que promueven la gestión de la diversidad en el lugar de trabajo (“cartas de la diversidad”).


Ahora bien, para mejorar las perspectivas de empleo un requisito previo en la mayor parte de ocasiones es la mejora del nivel educativo y ahí hay mucho todavía por hacer con las personas con discapacidad como se constata en la nueva Estrategia, con especial atención en el ámbito de la enseñanza post-obligatoria y permanente, constatándose que en el grupo comprendido entre los 16 y 19 años “la tasa de personas con limitaciones importantes que no prosiguen sus estudios se sitúa en el 37 %, frente a un 25 % de las personas con ciertas limitaciones y un 17 % de las personas sin limitación alguna”. La mejora de la educación posibilita la mejora del acceso al empleo y también la mejora del acceso a los sistemas de protección social, sistemas que han de tomar en consideración las necesidades concretas de las personas con discapacidad, limitándose la Estrategia en este punto a prever el apoyo a los Estados miembros en las medidas que adopten al respecto, “a través de los intercambios de información sobre políticas y del aprendizaje mutuo”.


6. Me interesa ahora destacar el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión. Para el período 2007-2013, y más en concreto para la política a llevar a cabo por la UE durante dicho período, es de especial importancia la normativa sobre los Fondos Estructurales Comunitarios. Se establece el principio general de igualdad entre mujeres y hombres y no discriminación como uno de los ejes angulares de la intervención de los fondos estructurales, debiendo adoptarse por los Estados miembros y la Comisión las medidas apropiadas para garantizar su respeto, con una mención específica a las personas discapacitadas, de tal forma que la política de accesibilidad “constituye uno de los criterios que deben observarse al decidir operaciones cofinanciadas por los Fondos y que debe tenerse en cuenta durante las diversas etapas de ejecución de dichas operaciones”.

También hay que hacer mención al Reglamento (CE) nº 1081/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Social Europeo. Entre los objetivos a lograr con las ayudas que se concedan se encuentra el de propiciar la inclusión social de las personas desfavorecidas y su acceso al empleo. El Fondo Social Europeo contribuirá a la puesta en marcha de las políticas comunitarias tendentes a luchar contra la exclusión social y de acceso al mercado de trabajo de colectivos desfavorecidos como es el de las personas con discapacidad. Por lo que respecta a su ámbito de intervención, tanto en el marco de los objetivos de convergencia como de competitividad y empleo, el Fondo apoyará las acciones de los Estado que potencien la inclusión social de las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo, y fomentará en particular:“i) los itinerarios de inserción y reingreso laboral para las personas desfavorecidas, como las víctimas de la exclusión social, los jóvenes que abandonan prematuramente los estudios, las minorías, las personas con discapacidad, y para aquellos que cuidan de personas dependientes, a través de medidas que faciliten el empleo, entre otras, en el ámbito de la economía social, del acceso a la educación y formación profesionales y de acciones complementarias, así como de los oportunos servicios de apoyo, comunitarios y de atención que aumenten las oportunidades de empleo”.

En la Resolución del Consejo de 17 de marzo de 2008 sobre la situación de las personas con discapacidad en la UE se reconoce que tales personas se encuentran aún en situación de desventaja e inferioridad real para su acceso al mercado de trabajo, y que por consiguiente están más expuestas a sufrir discriminación y a verse afectadas por situaciones de pobreza y de exclusión social. De ahí que se invite a la Comisión a reforzar sus políticas para prevenir y combatir la discriminación, tanto dentro como fuera del mercado de trabajo, y que tanto ésta como los Estados miembros deben poner en marcha medidas que posibiliten el acceso de las personas discapacitadas, y su permanencia posterior, al mercado de trabajo, mediante la adopción de medidas antidiscriminatorias, medidas de apoyo y la remoción de los obstáculos que existan. En concreto, se propone potenciar el empleo flexible, el trabajo o empleo protegido, o medidas de apoyo como incentivos salariales y otras medidas para facilitar la adaptación de los puestos de trabajo.

Por último, hay que referirse a las nuevas orientaciones de la UE para el empleo para el período 2011-2014, ya aprobadas por el Consejo de Ministros de Empleo, Política Social, sanidad y Consumidores (EPSCO) y que están pendientes de publicación en el Diario Oficial de la UE.

La Orientación número 7 lleva por título “Aumentar la participación de mujeres y hombres en el mercado laboral, reducir el desempleo estructural y fomentar el empleo de calidad”, con una mención expresa a “la integración en el mercado laboral de los jóvenes, los discapacitados, los inmigrantes en situación regular y otros colectivos vulnerables”. Recuérdese que la meta general marcada para el próximo decenio es alcanzar una tasa de empleo del 75 % para las personas comprendidas entre los 20 y 64 años de edad.


Por otra parte, la orientación número 10 lleva por título “Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza”, enfatizándose que la ampliación de las oportunidades de empleo “constituye un aspecto esencial de las estrategias integradas de los Estados miembros para prevenir y reducir la pobreza y fomentar la plena participación en la sociedad y en la economía”, y que los sistemas de prestaciones deberán centrarse en garantizar ingresos durante los periodos de transición y en reducir la pobreza, especialmente entre los grupos en riesgo de exclusión social, “como las familias monoparentales, las minorías (con inclusión de la población gitana), los discapacitados, los niños y los jóvenes, los hombres y mujeres ancianos, los inmigrantes en situación regular y las personas sin hogar”. Recuérdese que el objetivo marcado es la reducción de la pobreza en 20 millones de personas.

7. Concluyo. Los textos y la normativa internacional y de la UE ponen de manifiesto la importancia de adoptar medidas preventivas y reactivas para abordar la desigual situación de las personas con discapacidad en el mercado de trabajo, desigualdad que en numerosas ocasiones acaba convirtiéndose en una situación discriminatoria y que les impide el pleno ejercicio de sus derechos como ciudadanos que desean incorporarse o mantenerse en el mercado de trabajo. Es en este marco en el que hay que situar la nueva Estrategia y desear que alcance los objetivos marcados, no sólo en el ámbito laboral sino en todos los demás objeto de atención en la misma.