La tramitación parlamentaria del proyecto de ley de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo (XII).

6. Capítulo IV. Medidas para la mejora de la intermediación laboral y sobre la actuación de las empresas de trabajo temporal.

Con carácter previo al estudio de las modificaciones introducidas en el articulado del proyecto de ley, quiero poner de manifiesto dos cuestiones relevantes en este ámbito:

En primer lugar, cabe hacer mención de la nueva disposición decimoséptima (incorporada en ponencia y mantenida en Comisión), que es a mi entender una manifestación de voluntad de defensa y reforzamiento de los servicios públicos de empleo, manifestación que ciertamente deberá concretarse, sin olvidar lo que se ha hecho hasta ahora, en términos cuantitativos y cualitativos en la práctica cotidiana.

Se efectúa justamente para recordar su importancia en un momento en el que se abren las puertas de la intermediación laboral a las agencias de colocación, y en el que se han formulado duras críticas por parte de algunos grupos políticos (el Sr. Llamazares, de IU-ICV, afirmó en el debate de Comisión que la reforma “privatiza aún más la intermediación laboral en contra de los servicios de empleo – degrada lo público”) y de las organizaciones sindicales sobre el riesgo de privatización de los servicios de empleo (el titular de una nota de prensa de la UGT del pasado día 6 es muy expresivo: “el gobierno deja a los parados a merced de las agencias de colocación con ánimo de lucro”).

Pues bien, frente a estas críticas, la norma estipula en la citada disposición que el gobierno “seguirá reforzando los Servicios Públicos de Empleo estatal y autonómicos mediante la mejora de sus recursos humanos, tecnológicos, organizativos y de la red de servicios”, y que así mismo “incrementará el grado de coordinación y eficacia entre los Servicios de Empleo estatal y autonómicos para promover los cambios en el acceso y la mejora de empleo y para gestionar las prestaciones por desempleo”.

En segundo término, las personas que estudien atentamente los documentos de trabajo que estoy ahora analizando, el Informe de la ponencia y el texto aprobado por la Comisión, comprobarán que hay diferencias sustanciales, muchas más que en otros capítulos del proyecto de ley, entre las enmiendas incorporadas en el Informe y el texto finalmente aprobado por la Comisión, que se parece mucho más al del proyecto de ley, es decir al del RDL 10/2010, que al de la ponencia. Desconozco que ocurrió en el período de tiempo transcurrido desde que se aprobó el Informe hasta la negociación en Comisión para llegar al texto final, pero me inclino a pensar, a la vista de la incorporación de algunas enmiendas transaccionales entre los grupos socialistas y de CiU sobre políticas de empleo en la última fase de la tramitación, que algunas enmiendas del texto del Informe sirvieron como moneda de cambio; es decir su desaparición del texto final tuvo como contrapartida la incorporación de nuevos preceptos y disposiciones adicionales no previstas con anterioridad, aun cuando también puede afirmarse que alguna enmienda acogida por el Informe suscitaba, a mi parecer, bastante dudas de conformidad jurídica, y otras podían perfectamente refundirse en una sola.

6.1. Artículo 13 sobre los Servicios Públicos de Empleo.

No se han introducido modificaciones al texto vigente ni en el Informe de la Ponencia ni en el trámite de la Comisión de Trabajo e Inmigración.

6.2. Artículo 14. El primer cambio se concreta en el propio título del precepto, que añade la mención a “Políticas de empleo” a “agencias de colocación”.

Este es un precepto significativo de aquello que he explicado con anterioridad. El Informe incorporó siete enmiendas al nuevo artículo 21 bis de la Ley de Empleo, dedicado a la regulación jurídica de las agencias de colocación. Pues bien, en el texto de la Comisión sólo se ha mantenido una de ellas y que fortalece, ciertamente, la protección de las personas con discapacidad pero que, en cualquier caso, no afecta al núcleo duro de regulación de dichas agencias. En concreto, la modificación radica en un añadido a las obligaciones que asumen las agencias de colocación, una de los cuales es el cumplimiento de las normas sobre accesibilidad universal de las personas con discapacidad, que ahora se amplía, con la aceptación literal de una enmienda de CiU, a “velar por la correcta relación entre las características de los puestos de trabajo ofertados y el perfil académico y profesional requerido, a fin de no excluir del acceso al empleo a las personas con discapacidad”. La justificación de la enmienda casi repite las mismas palabras, ya que se pretende, según sus redactores, “impedir que se establezcan condiciones que no son necesarias para un puesto de trabajo para impedir el acceso a las personas con discapacidad”.

En el camino se han quedado todas las demás enmiendas: la manifestación expresa, a mi parecer redundante, de que las empresas de recolocación son agencias de colocación especializadas en esa actividad; la regulación de la autorización para poder iniciar su actividad una agencia, adjudicada al Servicio Público de Empleo Estatal si su ámbito de actuación fuera suprautonómico, y al correspondiente servicio público autonómico de empleo si dicha actuación no superara la autonomía, manteniéndose la redacción del RDL, técnicamente más ajustada a derecho a mi parecer, de autorización por parte del servicio público de empleo competente “por razón del domicilio social de la agencia”; la concreción de que el sistema de información proporcionado por las CC AA, y que ahora se ampliaba lógicamente al SPEE, debía ser telemático, algo que en la práctica será probablemente así en cualquier caso; la mención al cumplimiento de la normativa vigente en materia laboral y de seguridad social, que no me parece que aportara nada de interés con respecto al texto vigente, y que se ha mantenido en Comisión, de garantizar la aplicación y el cumplimiento de dicha normativa; en fin, querer concretar de forma minuciosa los términos del convenio de colaboración de las agencias de colocación con los servicios públicos de empleo sobre el incumplimiento de las obligaciones por parte de trabajadores, solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo.

Al artículo 22bis de la Ley de Empleo, sobre discriminación en el acceso al empleo, el Informe incorporó la mención expresa a la discriminación “tanto directa como indirecta”, modificación no incorporada al texto final que ha mantenido la referencia genérica a la discriminación y que a mi parecer permite englobar perfectamente las dos modalidades sin necesidad de hacer expresa mención a cada una de ellas.

El Informe ya incorporó, y la Comisión los ha mantenido y ampliado en algún caso, nuevos preceptos a la Ley de Empleo, o modificaciones de los mismos, que afectan fundamentalmente a los recursos económicos de que puedan disponer las CC AA para llevar a cabo sus políticas activas de empleo, por una parte, y a la más estrecha vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo, por otra, así como también se han incorporado nuevos preceptos (a instancias de CiU) dirigidos de forma concreta a colectivos por razón del sector de actividad (construcción) o por razón del estado físico (personas con discapacidad). Los ejemplos son los siguientes:

A) El nuevo número 3 del artículo 23, dedicado al concepto de políticas activas de empleo, en el que parece que se otorga un amplio campo de actuación a las autonomías para que desarrollen, con los recursos económicos territorializados, aquellas políticas que consideren más adecuadas, permitiendo que su gestión se lleve a cabo mediante diversos instrumentos jurídicos. En cualquier caso, no creo que pueda deducirse del nuevo precepto la territorialización total de los recursos económicos destinados a políticas activas de empleo, ya que el SPEE tiene atribuidas por la propia Ley de Empleo competencias en materia de gestión de los programas referenciados en el artículo 13 e), y tampoco cabe olvidar, para que no parezca que el nuevo precepto introduce un cambio radical en el sistema, que la disponibilidad de que disponen las autonomías para desarrollar sus propias políticas es ya muy amplia, y hay que esperar que el futuro Real Decreto de ordenación de las políticas activas de empleo, que ha sido informado por el Consejo de Estado el pasado 29 de julio, profundice en dicha dirección. En definitiva, la norma prevé la gestión de los recursos económicos destinados a las políticas activas de empleo por parte de las CC AA para cumplir los objetivos previstos en el artículo 25 de la Ley, y para ello podrán desarrollar “los programas y actuaciones que consideren necesarios”, y a tal efecto las medidas y ayudas que se contemplen en los mismos podrán ser gestionadas “mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho”.

B) La incorporación de una nueva disposición adicional, sexta, a la Ley de Empleo, que llevará por título “distribución competencial en las iniciativas de formación financiadas mediante bonificaciones a la Seguridad Social”, en la que se concreta a qué AA PP corresponde en cada caso las tareas de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas de esa manera y sin perjuicio, nuevamente se recuerda, “de las competencias exclusivas del Estado en cuanto al régimen económico de la Seguridad Social”. El punto más relevante del precepto, que supone una implicación estrecha de la autonomía en el buen funcionamiento de las iniciativas de formación para su beneficio, es el que dispone de forma imperativa que el SPEE “ingresará” a los servicios autonómicos “el valor de las bonificaciones no aplicadas a causa de las sanciones impuestas por infracciones en las bonificaciones en cuotas a la Seguridad Social en concepto de formación de demanda, que se destinarán a las políticas activas de empleo”.

C) La modificación del artículo 27, que lleva por título “la inscripción de los beneficiarios de prestaciones como demandantes de empleo y su participación en las políticas activas de empleo”, con remisión al artículo 231 de la Ley General de Seguridad Social, que regula las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de las prestaciones por desempleo, a fin y efecto de que quede constancia en la Ley de Empleo de la obligación de suscribir el compromiso de actividad y cumplir las exigencias de dicho compromiso. Además, la previa inscripción en el servicio público de empleo, y en su caso de su mantenimiento, posibilitará después, y esta es una novedad incorporada al primer precepto citado, que los solicitantes y beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo que lo deseen puedan “requerir los servicios de las agencias de colocación”.

D) La tesis del reforzamiento de la búsqueda de empleo, mediante la incorporación de la referencia al compromiso de actividad en las modificaciones operadas en la Ley de Empleo por la nueva norma con respecto al marco normativo vigente, parece ser una manifestación clara del legislador de vincular más estrechamente las políticas activas y pasivas de empleo, manifestación de la que encontramos una plasmación aún más clara a mi parecer en la nueva disposición adicional sexta (incorporada en trámite de Comisión), aunque bien es cierto que diferida a un momento futuro que no puede aún, desgraciadamente, preverse con exactitud, cuál es aquel “en que el empleo inicie su recuperación”, que será cuando el gobierno adoptará las medidas necesarias (que tampoco se concretan) “para reformar la normativa que regula las prestaciones por desempleo con el objetivo de aumentar la vinculación de estas con las políticas activas de empleo”.

E) La incorporación en Comisión de una nueva disposición adicional (séptima) referida a los desempleados del sector de la construcción, por la que el gobierno asume la obligación de impulsar, en colaboración con las CC AA, un plan de recolocación para este colectivo que ha sufrido con especial virulencia los efectos de la crisis, de tal manera que deberán ponerse en práctica programas de formación y seguimiento que permitan a los desempleados “ser contratados en sectores demandantes de mano de obra, como por ejemplo los de rehabilitación, instalación energética, seguridad, turismo, dependencia, entre otros”. La aceptación de dicha enmienda fue valorada lógicamente de forma positiva por el portavoz de CiU, Sr. Campuzano, en el debate de Comisión, por haber conseguido “comprometer” al gobierno en la elaboración de dicho plan.

F) Por fin, de especial interés para las personas con discapacidad es la nueva disposición transitoria undécima, incorporada en el Informe y mantenida en Comisión, relativa a la duración de los enclaves laborales. La modificación introducida permite ampliar con carácter excepcional la duración prevista en el Real Decreto 290/2004 de 20 de febrero, 6 años, hasta el 31 de diciembre de 2012, y deja la puerta abierta para la modificación de dicha duración máxima por parte del gobierno “en el marco de la estrategia global de acción para el empleo de personas con discapacidad”.

6.3. Artículo 15 sobre adaptación de la legislación laboral a la regulación de las agencias de colocación.

No se han producido modificaciones en el texto del proyecto de ley, de tal manera que una enmienda del Informe al segundo párrafo del artículo 16.2 de la LET, consistente en la inclusión de la mención expresa al cumplimiento, por parte de las agencias de colocación, de “la normativa aplicable en materia de protección de datos”, no prosperó en Comisión y se mantuvo el texto vigente, que obliga a tales agencias a “respetar la intimidad y dignidad de los trabajadores en el tratamiento de sus datos”.

6.4. Artículo 16 sobre adaptación de la legislación de la Seguridad Social a la regulación de las agencias de colocación.

Se incorpora una modificación, recogida en ponencia y mantenida en Comisión, que guarda estrecha relación con la operada en el artículo 27 de la Ley de Empleo y a la que me he referido con anterioridad. Entre las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes de prestaciones y subsidios por desempleo, reguladas por el artículo 231 de la Ley General de Seguridad Social, la referencia actual a “suscribir y cumplir las exigencias del compromiso de actividad” se amplía a la inscripción como demandante de empleo, y todo ello en los términos previstos en el citado artículo 27.

6.5. Artículo 17 sobre empresas de trabajo temporal.

A) Este precepto, como expliqué en otras entradas, procede a modificar varios artículos de la Ley 14/1994 de 1 de junio por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, e incorpora al derecho español (de ello se deja constancia en la disposición final) la Directiva 2008/104/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 2008, relativa al trabajo de estas empresas.

En el RDL 10/2010 se introdujeron importantes modificaciones, en especial para limitar las restricciones a la posibilidad de intervención de las ETTs en diversos sectores del mercado de trabajo que todavía están prohibidos, o muy restringidos, en la normativa española, y ya manifesté en su momento algunas dudas sobre la concreción de los nuevos preceptos y cuál puede ser impacto real. El texto aprobado por la Comisión no introduce cambios de relevancia y sólo concreta más, a mi parecer, la actuación de las ETTs como posibles prestadoras de servicios para las AA.PP, no habiéndose aceptado en Comisión la posibilidad, incorporada en el Informe y que sigue existiendo con independencia de que no conste de forma expresa en la norma, de adopción a través de la negociación colectiva de medidas para facilitar el acceso de los trabajadores cedidos por ETTs a la formación disponible para los de las empresas usuarias, ni tampoco la ampliación de los plazos para llevar a cabo las correspondientes modificaciones, previo acuerdo en su caso de los agentes sociales.

B) El RDL 10/2010 no incorporaba ninguna mención expresa a las AA PP como sector de actividad en el que pueden prestar sus servicios las ETTS, algo posible en la actualidad pero con muchas limitaciones de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 30/2007 de 30 de octubre, de contratos de sector público, si bien la disposición adicional cuarta deja bien claro que a partir del 1 de enero del próximo año se suprimen las limitaciones o prohibiciones vigentes para celebrar contratos de puesta a disposición por las ETTs, “con la única excepción de lo establecido en la disposición adicional segunda de esta ley”, disposición sólo reguladora de los trabajos u ocupaciones “de especial peligrosidad para la seguridad y la salud en el trabajo”.

El Informe de la ponencia incorporó dos modificaciones al precepto. La primera, relativa a la fecha de la entrada en vigor de la supresión de las limitaciones o restricciones que se amplía desde el 1 de enero de 2011 del RDL 10/2010 hasta el 1 de abril, modificación que se ha mantenido en la Comisión e incorporado por consiguiente al texto definitivo. La segunda, una mención expresa a la futura aprobación antes de dicha fecha por parte del gobierno, previa negociación de acuerdo a lo dispuesto en la ley reguladora del estatuto básico del empleado público, de un reglamento que debería establecer “los supuestos y requisitos de aplicación de lo dispuesto en el párrafo anterior en el ámbito de las Administraciones Públicas”. Recuerdo que el párrafo anterior, al que me referí críticamente en una entrada anterior, sólo admite limitaciones o restricciones a la intervención de las ETTs en el mercado de trabajo cuando se justifiquen “por razones de interés general relativas a la protección de los trabajadores cedidos por ETTs, a la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo y de evitar posibles abusos”.

El texto finalmente aprobado en Comisión regula de forma más detallada el supuesto ahora objeto de examen, a fin y efecto de dejar bien claro que las ETTs no podrán realizar contratos de puesta a disposición de trabajadores con las AA PP para la realización de tareas que, “por una norma con rango de Ley, estén reservadas a los funcionarios públicos”, precepto que remite por consiguiente a la normativa reguladora del acceso a la función pública dictada en sede estatal y autonómica.

Por otra parte, la mención al Reglamento contenida en el Informe se sustituye por una más genérica, sin concreción del rango normativo, al establecimiento por parte gubernamental, después de evacuado el trámite negociador en la mesa general de negociación de las AA PP, de los “criterios funcionales de aplicación” de lo dispuesto en ese párrafo anterior del precepto, tan abierto en cuanto a su interpretación.

Por fin, y para que no haya duda jurídica de cuál es el alcance de la modificación normativa que se desea llevar a cabo, en la nueva disposición adicional cuarta de la Ley 14/194 se incluye de forma expresa entre las limitaciones o prohibiciones que deben desaparecer a partir del 1 de abril de 2011 “la establecida en la disposición adicional quinta de la Ley 30/2007 de 30 de octubre, de contratos del sector público”, norma que es expresamente derogada a partir de dicha fecha según prevé la disposición derogatoria única.

Recordemos que la disposición que se derogará estipula con carácter general en su número 1 que no podrán celebrarse contratos de servicios por parte de las AA PP con empresas de trabajo temporal, “salvo cuando se precise la puesta a disposición de personal con carácter eventual para la realización de encuestas, toma de datos y servicios análogos”. Por otra parte, la derogación del número 2 implicará la desaparición del período máximo de duración ahora vigente (6 meses) de los contratos de puesta a disposición, y se suscita la duda de cuál será la consecuencia jurídica de las posibles irregularidades que puedan producirse en dicha contratación con respecto a la conversión del contrato temporal en indefinido si se supera el plazo de puesta a disposición, algo posible ciertamente si nos atenemos al artículo 7.2 de la Ley 14/1994 pero que en ningún caso puede suponer la adquisición de fijeza en la AA PP, ya que esta sólo puede conseguirse a través de los procedimientos legalmente establecidos.

C) Por último, la modificación del artículo 11 de la LET, con carácter general, y de la disposición adicional primera, sobre negociación colectiva y modalidades contractuales, para el sector de la construcción y el contrato fijo de obra en particular, reconoce el derecho al percibo de una indemnización por finalización de contrato de 12 días por año de servicios (norma ya vigente) o la cantidad “establecida en su caso en la normativa específica que sea de aplicación”. Con la modificación del artículo 11, a partir de una enmienda socialista se pretenden resolver, según la justificación de la misma, las dudas suscitadas justamente en el sector de la construcción, aunque la norma obviamente será de aplicación general, “respecto de la cuantía de la indemnización a percibir por el trabajador en caso de extinción de su contrato”, provocadas por la redacción del artículo 49.1 c) de la LET, y se trata de evitar aquello que se califica de “absurdo” en una interpretación estricta de la norma, es decir “que los costes de contratación temporal en el sector de la construcción serían más elevados si la misma es directa por las empresas correspondientes que si es indirecta a través de las empresas de trabajo temporal”.

6.6. Artículo 18. Adaptación de la legislación sobre infracciones y sanciones en el orden social a la regulación de las agencias de colocación y de las empresas de trabajo temporal.

No se han introducido modificaciones en el texto del RDL 10/2010 y proyecto de ley, ya que no ha habido enmiendas ni en el Informe ni en trámite de Comisión.

Aún cuando no se refiera a este apartado, pero dado que nos estamos refiriendo a las modificaciones que se están incorporando (y van…) a la LISOS, hemos de hacer mención a la introducida en Comisión para sancionar determinadas actuaciones que sean contrarias a la regulación de la normativa de reserva de empleo a favor de las personas con discapacidad. En efecto, se incluye como sujetos responsables de las infracciones (artículo 2.14) a las fundaciones y asociaciones de utilidad pública “beneficiarias de donaciones y acciones de patrocinio para el desarrollo de actividades de inserción y de creación de empleo de personas con discapacidad, como medida alternativa al cumplimiento de la obligación de reserva de empleo a favor de las personas con discapacidad”. Se tipifica como infracción muy grave (artículo 16.6) la aplicación indebida o la no aplicación a los fines previstos legal o reglamentariamente de las donaciones y acciones de patrocinio recibidas por las empresas.

La nueva regulación (que previsiblemente se convertirá en definitiva) ha merecido el visto bueno del Comité español de representantes de personas con discapacidad (CERMI), que ha manifestado que a partir de la entrada en vigor de la norma y a diferencia de lo que ocurre en la actualidad, “con la tipificación de este tipo de conductas se podrá sancionar cualquier actuación que trate de burlar el fin estricto de las donaciones y acciones de patrocinio como medida alternativa al cumplimiento de la cuota de reserva a favor de trabajadores con discapacidad, esto es, generar empleo efectivo para personas con discapacidad”.