1985-2010. La progresiva laboralización de la política de extranjería en España y su adecuación a las necesidades del mercado de trabajo (VIII)

VI. Aplicación y desarrollo del nuevo programa de inmigración de la UE en el ámbito de la política de empleo y su impacto sobre la normativa española.

1. La Comisión Europea hizo público el pasado 20 de abril el Plan de acción por el que se aplica el programa de Estocolmo, mediante una Comunicación que lleva por título “Garantizar el espacio de libertad seguridad y justicia para los ciudadanos europeos”. Cumpliendo el mandato establecido, durante la presidencia española se ha presentado el Plan de acción con medidas concretas y plazos para su aplicación, incluyendo la propuesta de las modificaciones legislativas que sean necesarias en atención al nuevo marco jurídico del Tratado, y previendo una evaluación intermedia en 2012 para garantizar que el programa “sigue siendo conforme a la evolución europea y global”.

La aplicación de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE será la guía de actuación de la nueva política de la UE, y la metodología para garantizar ese espacio europeo de libertad, seguridad y justicia, tomará en consideración cinco aspectos que deberán ser concretados durante el quinquenio 2010-2014 y a los que se refiere de forma expresa el Plan: “mejorar la integración con otras políticas de la Unión, mejorar la calidad de la legislación europea, mejorar la aplicación a nivel nacional, mejor uso de los instrumentos de evaluación y atender nuestras prioridades políticas con los recursos financieros adecuados en el marco financiero plurianual”.

Toda la política comunitaria de inmigración se basa desde hace varios años en conseguir un justo equilibrio entre permitir el acceso legal a su territorio por parte de ciudadanos de terceros Estados, por una parte, y reforzar las medidas de lucha contra la inmigración ilegal y la delincuencia transfronteriza, por otra. El programa de Estocolmo mantiene la necesidad de velar por la consecución de este equilibrio en beneficio de la seguridad de las personas, destacando a mi parecer la manifestación de que dicha seguridad no debe impedir el ejercicio de una protección adecuada para personas y grupos en situación vulnerable, con especial atención a la conflictiva situación de los menores no acompañados.

2. Sobre la política de inmigración propiamente dicha, el Programa de Estocolmo responde a un nuevo marco político y económico que trata de combinar la difícil situación actualmente existente con las previsiones a medio plazo, tanto en términos de mercado de trabajo y protección social como de políticas de integración de las personas migrantes y de cooperación reforzada (en el marco del Enfoque Global de la Migración) con los países de origen y tránsito de la inmigración, muy especialmente para atender la nueva, y conflictiva, realidad de la gestión de las fronteras exteriores meridionales de la UE. Se trata de encontrar las vías o caminos adecuados, en el respeto de las competencias de los Estados miembros, para gestionar los flujos migratorios, mejorando la coordinación de la política de inmigración con otras políticas comunitaria, entre las que el programa de se refiere de forma expresa a “la política exterior y desarrollo, y las políticas de comercio, empleo, sanidad y educación en el plano europeo”.

3. La nueva política migratoria se estructura en varios apartados del documento. En primer lugar se apuesta por la consolidación, desarrollo y aplicación del enfoque global de la migración de la UE, basado en los principios de solidaridad, equilibrio y colaboración con los países de origen y tránsito de la inmigración, con especial atención a los países más cercano en cuestión de frontera terrestres y marítimas, como son los países africanos y los de Europa oriental y sudoriental. Esta política debe significar una mejora de los mecanismos de coordinación de la UE con dichos Estados para que los acuerdos que se instrumenten puedan ser plenamente operativos y cumplan con el objetivo de potenciar la migración legal, establecimiento de una adecuada y justa relación entre políticas de migración y de desarrollo, y la lucha firma y decidida contra la inmigración ilegal y para la que, obviamente, se requiere una decidida implicación de los terceros Estados afectados.

Por lo que respecta a la relación entre migración y desarrollo, hay que sentar las bases adecuadas para una política migratoria libremente adoptada por los ciudadanos de los terceros Estados y que no se base, como ocurre en la actualidad en gran medida, en la inexistencia de posibilidades de subsistencia adecuada y de desarrollo de un trabajo digno y productivo en los países de origen; de tal forma, sigue siendo necesario garantizar tanto el envío de las remesas económicas de los inmigrantes a sus países de origen de forma eficiente, segura y barata, y mejorar su impacto en el desarrollo de dichos países, como también lograr una mayor participación de los inmigrantes (la “diáspora”) en el desarrollo de sus países de origen, y para ello no es de menor importancia estudiar cómo pueden articularse mecanismos adecuados de migración circular entre países de origen y de acogida que permitan el abandono temporal de estos últimos pero con posibilidades jurídicas de retorno sin necesidad de iniciar toda una nueva tramitación de acceso al Estado.

4. El vínculo entre inmigración y mercado de trabajo sigue siendo, y no creo que pueda ser de otra forma, una de las características más significativas de la política comunitaria de inmigración, y conviene destacar que esta política ha de plantear objetivos a medio plazo y no dejarse guiar única y exclusivamente por la coyuntura a corto plazo (ya que en este supuesto probablemente dicha política sería muy restrictiva en cuanto a la admisión de nacionales de terceros Estados). O dicho de otra forma, Europa, tanto por razones demográficas como por otras de índole puramente económica, va a seguir necesitando la llegada de inmigrantes (aunque sobre cuál deba ser su cualificación profesional hay un amplio debate, si bien es mayoritaria la creencia de que se necesitará en gran medida personal con elevado nivel de cualificación, como lo demuestra la aprobación de la directiva sobre trabajadores altamente cualificados), y de ahí que sea conveniente reforzar los mecanismos de favorecimiento de la migración legal, posibilitando dar respuesta tanto a las necesidades (cambiantes) de cada Estado como a las personas inmigrantes en términos de una adecuada utilización de sus cualificaciones y competencias; por ello, y siempre dentro del respeto a las competencias estatales y al principio de preferencia comunitaria para el acceso al empleo, se pide que tanto el Consejo como la Comisión adopten las medidas adecuadas para mejorar el reconocimiento de dichas cualificaciones, y que se siga trabajando (con el horizonte máximo de 2014) en el establecimiento de un marco normativo que garantice a los ciudadanos de terceros Estados “derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la UE”.

El programa de Estocolmo empieza ya a desarrollarse con la reciente presentación, el 13 de julio, de dos propuestas de directivas que tienen, además, una indudable importancia sobre el mercado de trabajo. En primer lugar, la relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo estacional, y en segundo término la que regula las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países en el ámbito de un desplazamiento intraempresarial.

La primera propuesta tiene por finalidad regular un procedimiento especial para la entrada y residencia de nacionales de terceros países que soliciten residir en la UE con fines de empleo estacional, así como definir los derechos de dichos trabajadores. La segunda, pretende facilitar el desplazamiento de trabajadores de terceros países que prestan sus servicios en una empresa transnacional y que, por razones de interés empresarial, son trasladados a territorio de la UE (en el bien entendido de que debe tratarse de personas con responsabilidad o bien personas en formación con un título de educación superior).Ninguna de las dos propuestas cuestiona el principio de preferencia comunitaria en el acceso al empleo, por lo que corresponderá a cada Estado determinar el grado cuantitativo de aplicación de las futuras Directivas.

5. El Plan de acción, por lo que respecta a la materia de inmigración, plantea que la defensa de los derechos fundamentales de los inmigrantes ha de contribuir a su integración (en un conjunto de reconocimiento de derechos y también de responsabilidad de su integración en la sociedad en que viven) y a su aportación positiva a la economía y la sociedad europea, tanto porque pueden ayudar a dar respuesta (aunque en otros documentos comunitarios se recuerda que esta respuesta no es ni puede ser la única solución) al reto demográfico (proceso de envejecimiento) de la sociedad europea, como por su contribución al crecimiento de la economía europea, contribución de la que se ha hecho eco, y analizado de forma detallada como conseguirlo, la propuesta de Estrategia Europa 2020 presentada por la Comisión y que ha sido aprobada en el Consejo Europeo de junio de este año.

La crisis actual, de la que ya se está viendo la salida en varios países aunque en España parece que va a retrasarse con respecto a la mayor parte de países de la UE, no puede hacernos olvidar la necesidad de disponer de profesionales cualificados a medio plazo, y que buena parte de ellos provendrán de países no comunitarios. De ahí que la UE se proponga poner en marcha una política de migración común que permita una mayor flexibilidad para la admisión de población inmigrada, flexibilidad que deberá permitir a la UE “adaptarse a la creciente movilidad y a las necesidades de los mercados laborales nacionales, respetando al mismo tiempo las competencias del Estado miembro en esta materia”. Una política de fomento de la inmigración regular, con vinculación al mercado laboral, que tiene su obligado contrapunto en la prevención y la reducción de la inmigración irregular mediante un adecuado control de los flujos migratorios y del desarrollo de acuerdos de asociación con terceros países de origen y transito de dicha inmigración, para ubicar la política de inmigración en un marco general que permita dar respuestas positivas a las necesidades económicas y sociales de los países extracomunitarios.

En suma, y tal como se ha planteado desde hace varios años pero sin que aún se haya podido concretar, el objetivo de la política de inmigración de la UE debe ser el de alcanzar un nivel uniforme de derechos y obligaciones de los “inmigrantes legales” (expresión que se repite en varias ocasiones en el documento ahora analizado y que demuestra claramente cuál va ser, al menos en el plano teórico, la política de la UE en la materia en los años venideros) que sea “comparable” al de los ciudadanos europeos, dado que estos derechos, que se pretenden sistematizar y ordenar en un código europeo de inmigración, y también las normas comunes para gestionar eficazmente la reagrupación familiar (materia especialmente sensible en España, como es bien sabido, después de la última reforma legal y las limitaciones reguladas para la reagrupación de los ascendientes) “son esenciales para aprovechar al máximo los efectos positivos de la inmigración legal en beneficios de todos los interesados y reforzarán la competitividad de la Unión”.

6. Me detengo brevemente en el informe anual sobre inmigración y asilo.

El primer Informe anual elaborado por la Comisión sobre la política de inmigración y asilo pasa revista al desarrollo durante el período comprendido entre octubre de 2008 y final de 2009, en el ámbito de la UE y en el de los Estados miembros, a las políticas puestas en marcha para dar cumplimiento a las reglas fijadas en el Pacto europeo de inmigración y asilo aprobado en octubre de 2008, y formula recomendaciones que la Comisión considera que sería necesario tomar en consideración en el próximo futuro.

Recuerdo que los cinco compromisos alcanzados entre los Estados de la UE y plasmados en el Pacto son los siguientes: a) Organizar la inmigración legal teniendo en cuenta las prioridades, las necesidades y la capacidad de acogida determinadas por cada Estado miembro, y favorecer la integración; b) Combatir la inmigración irregular, garantizando, entre otras cosas, el retorno a su país de origen o a un país de tránsito de los extranjeros en situación irregular; c) Fortalecer la eficacia de los controles en las fronteras; d) Construir una Europa de asilo; e) Crear una colaboración global con los países de origen y de tránsito que favorezca las sinergias entre la migración y el desarrollo.

Con respecto al primer compromiso se destaca la importancia de mejorar, en estrecha cooperación entre los Estados miembros, la Comisión y los terceros países, la respuesta a las necesidades del mercado de trabajo y el reconocimiento de las competencias profesionales. La política de inmigración debe integrarse en el marco de la Estrategia Europa 2020, y debería avanzarse tanto en la transposición de la directiva sobre trabajadores altamente cualificados como en la aprobación de la directiva marco reguladora de un permiso único y de los derechos socioeconómicos de los trabajadores migrantes.

También sobre la política de inmigración europea, y más exactamente sobre el perfil de inmigración requerida para abordar el reto de futuro de la economía basada en la innovación y el conocimiento, se ha manifestado el Informe del llamado “grupo de sabios de la UE” presidido por el ex presidente español Felipe González y que hizo público el 8 de mayo su informe “Proyecto Europa 2030: retos y oportunidades”. El Informe constata, en la misma línea que el programa de Estocolmo y su plan de acción, la importancia de la migración laboral para dar respuesta a las carencias de mano de obra con las que se encontrará la UE en un próximo futuro por el proceso de envejecimiento de la población, y llama a la adopción de una política proactiva en materia de inmigración y que perciba esta “no como una carga sino como una oportunidad”. Igualmente, apuesta por una inmigración cualificada profesionalmente y que se garantice la igualdad de derechos y obligaciones con respecto a los nacionales de los Estados de la UE, sin perjuicio de tomar en consideración cuando sea necesario las necesidades del mercado de trabajo de cada Estado miembro.

7. Por fin, trato sobre la IV conferencia ministerial europea sobre integración, celebrada el 16 y 17 de abril en Zaragoza, en el marco de la presidencia semestral española de la UE, que ha aprobado una importante Declaración que subraya la importancia de los proceso de integración de la población inmigrante, asumiendo que la integración es un proceso bidireccional y que requiere la implicación de dos partes (comunidad de acogida – incluyendo a las diferentes administraciones públicas implicadas – y comunidad inmigrante), y que por ello sólo puede producirse cuando ambas se implican activamente.


El documento suscrito reitera y profundiza en tesis ya expuestas con anterioridad en las conclusiones de varios Consejos Europeos, en diversas Comunicaciones de la Comisión Europea, y también en algunos dictámenes del Consejo Económico y Social Europeo, en especial los de 17 de febrero y de marzo de este año (“La integración y la agenda social”, e “Integración de los trabajadores inmigrantes”, respectivamente), de los que ha sido ponente el miembro de la representación española Luis Miguel Pariza Castaños. En especial, buena parte del documento encuentra su punto de referencia en los “Principios básicos para una política de integración de los inmigrantes en la Unión Europea”, texto aprobado el 19 de noviembre de 2004.


Además, la declaración, tal como puso de manifiesto la Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración del gobierno español, Sra. Anna Terrón, ha puesto las bases para lograr que las políticas de integración en todos los Estados de la UE se basen en unos ámbitos de actuación comunes, que en una primera etapa serán los de empleo, educación, inclusión social y ciudadanía activa, y que pueden ser ciertamente el embrión de la puesta en marcha del método abierto de coordinación en el ámbito de las políticas de integración, desagregados cada uno de ellos en varios indicadores básicos: a) para el empleo, las tasas de empleo, desempleo y actividad; b) Para la educación, el nivel máximo de educación alcanzado (porcentaje de la población con un nivel de educación terciario, secundario y primario o inferior a primario), el porcentaje de estudiantes de 15 años con bajo rendimiento en lectura, matemáticas y ciencias, el porcentaje de personas de entre 30 y 34 años de edad que han alcanzado un nivel de educación terciario, y el porcentaje de abandonos prematuros de la educación y formación; c) Para la inclusión social, la renta neta media de la población inmigrante expresada en porcentaje de la renta neta media de la población total, la tasa de riesgo de pobreza (porcentaje de población cuya renta neta disponible es inferior al 60 % de la media nacional), el porcentaje de la población que percibe su estado de salud como bueno o malo, y la proporción de propietarios de bienes raíces respecto a los no propietarios entre los inmigrantes y entre el total de la población; d) Por último, para la ciudadanía activa sus indicadores básicos son el porcentaje de inmigrantes que han obtenido la nacionalidad, el de los que se encuentran en posesión de un permiso de residencia permanente o de larga duración, y el de los inmigrantes entre los representantes elegidos.

Esos ámbitos de actuación comunes (y sus indicadores) deberían contribuir a mi parecer, y también es la tesis de la declaración, a poner de manifiesto, a hacer visibles, los aspectos positivos de la inmigración en la UE, manifestación que cobra aún mucho más sentido en el marco de la crisis económica y financiera que afecta a los Estados de la UE y que debería ir de la mano con políticas que “ayuden a luchar contra el racismo y la xenofobia y todas las formas de discriminación en nuestras sociedades”.

De la Declaración de Zaragoza creo que es importante retener las siguientes manifestaciones:

A) La base jurídica específica que ha abierto el Tratado de Lisboa para la política de integración y la apertura de una nueva etapa de cooperación entre los Estados que debería contribuir a lograr mayores avances.

B) La incorporación de la integración en todos los ámbitos políticos y sociales de actuación de la UE, en cuanto que una adecuada política en este ámbito ha de contribuir a su desarrollo y cohesión social.

Por ejemplo, se recuerda que el empleo “constituye una parte fundamental del proceso de integración y es esencial para la participación de los inmigrantes en la sociedad de acogida”. En el dictamen del CESE sobre integración de los trabajadores inmigrantes se pone de manifiesto que “desde el año 2000 en la UE el 21 % del crecimiento del PIB y el 25 % de los nuevos empleos se han creado gracias a la contribución de los inmigrantes, de tal manera que algunos sectores económicos se habrían estancado o habrían visto limitado su crecimiento de no haber sido ocupados en gran parte por trabajadores y trabajadoras inmigrados”.

En la declaración se enfatiza la importancia de elaborar políticas de carácter intersectorial que relacionen el empleo, la educación y la formación, y en el marco de esas políticas coordinadas de integración se sugiere la utilización del concepto de “capital humano”, entendido como “un recurso económico que permite la creación de nuevos bienes, servicios, ideas, conocimientos y tecnologías, cultura y riqueza”.

Se vuelve, una vez más, sobre la idea de poner en marcha “módulos europeos comunes” para cursos de acogida y lengua, y que faciliten la implicación de la sociedad de acogida y de la población inmigrante en el proceso de integración; en fin, no menos importante me parece la propuesta de adopción de medidas que impulsen las políticas de integración en los ámbitos de la educación y del empleo, partiendo de la constatación que la diversidad “es una característica estructural de nuestras sociedades” y que consiguiente su correcta gestión deviene del todo punto necesaria, y por ello coincido con la tesis del CESE de que “una buena gestión de esta diversidad en el interior de la empresa permite un mejor aprovechamiento de las capacidades de todos los trabajadores que tienen orígenes y culturas diversas, así como una mayor eficacia en las relaciones externas de la empresa con un mercado que también es diverso”.

8. Por fin, debo mencionar las conclusiones del Consejo de Ministros de Justicia e Interior en la reunión celebrada el 3 de junio, en las que se subraya que la cooperación con terceros países de origen y de tránsito en la gestión de todas las dimensiones de los flujos migratorios y en la mejora de las sinergias positivas entre migración y desarrollo “es un factor crítico de éxito para la política europea común de inmigración que necesita mayor atención”. El Consejo invita a la Comisión y a los Estados miembros “a garantizar que los objetivos de la política de migración basada en el Enfoque Global de la Migración están en el centro del diálogo político con los terceros países de origen y tránsito, y para mejorar la coherencia de las políticas a este respecto, en particular con el desarrollo de la cooperación política”, con acuerdos con dichos Estados que incluyan las cuestiones de movilidad. Se pide, además, a los Estados miembros y a la Comisión que identifiquen los medios necesarios para apoyar el desarrollo de proyectos que ayuden a elevar el nivel de vida en esos países, y que sigan desarrollando y aplicando el Enfoque Global de la Migración de una manera geográficamente equilibrada, reforzando los equilibrios y las sinergias entre las tres áreas de este enfoque: “la migración legal, la migración ilegal, y la migración y el desarrollo”.