1985-2010. La progresiva laboralización de la política de extranjería en España y su adecuación a las necesidades del mercado de trabajo (I).

Reproduzco en esta entrada del blog el texto de la ponencia que presenté el día 17 de agosto en el curso “25 años de leyes de extranjería (1985 – 2010). Aprender para el futuro”, dirigido por el profesor Javier de Lucas y organizado por la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (UIMP), en el marco de sus curso de verano en Santander.

I. Introducción.

Quiero dar las gracias, en primer lugar, a la UIMP por su invitación a participar en este curso, y muy especialmente a su director y secretaria, los profesores Javier de Lucas y Elena Arce, por haberme dado la oportunidad de compartir mis reflexiones con todas las personas asistentes, así como también por poder aprender de las exposiciones de otros ponentes y de las intervenciones de quienes asisten. Espero poder contribuir al debate que se plantea en el programa del curso sobre los actuales movimientos migratorios, “un fenómeno global complejo y multidimensional que no son sólo una cuestión de equilibrio en flujos laborales como parece creer el legislador”, y hacerlo tanto desde mi conocimiento profesional de la normativa laboral como desde el interés específico por las políticas de inmigración a las que he prestado atención desde hace ya casi veinte años y con especial dedicación durante los seis años, de 2002 a 2007, que dirigí la Cátedra de inmigración, derechos y ciudadanía de la Universidad de Girona, ahora bajo la dirección del profesor Ferrán Camas Roda y cuyo boletín semanal, durante el curso académico, es una fuente fundamental de referencia para conocer todos los avatares normativos de las políticas de inmigración en el ámbito internacional, comunitario, estatal y autonómico.

Mi acercamiento a la temática propuesta por la organización para la ponencia se efectuará de la siguiente manera: en primer lugar, procederé a formular unas consideraciones generales sobre el fenómeno migratorio. A continuación, expondré los datos estadísticos más recientes sobre la inmigración, tanto los de carácter general como los más específicamente laborales para conocer la realidad sobre la que operamos en el mercado de trabajo, que experimenta, desde hace ya dos años, signos preocupantes de escaso crecimiento del empleo y rápido aumento del desempleo, con indudable impacto en ambos casos sobre la población inmigrante. En tercer lugar, me referiré a cómo ha ido incorporándose la “visión” laboral de la inmigración en la normativa española, básicamente desde la llegada al poder del gobierno socialista en marzo de 2004 y con especial atención a la reciente Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre por la que se modifica nuevamente la LO 4/2000 de 11 de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. A continuación, formularé algunas consideraciones sobre el desarrollo reglamentario pendiente de la LO 2/2009 desde la perspectiva laboral. No puedo dejar de formular algunas reflexiones en quinto lugar sobre la nueva política de inmigración de la Unión Europea, a partir de la aprobación del programa de Estocolmo, y su impacto en materia de empleo sobre el marco normativo y la realidad laboral española. Por último, haré una breve recapitulación, a modo de conclusión, de lo expuesto con anterioridad.

El texto que ahora presento, y creo que no podría ser de otra forma, se nutre de reflexiones que vengo realizando desde hace muchos años y que trato de actualizar permanentemente, con la inestimable ayuda de compañeros universitarios, fundamentalmente los profesores Ferrán Camas e Ignasi Camós. Algunos de mis textos pueden ser consultados en el blog que me animó a crear uno de mis hijos, Juan, en agosto de 2007 y que ahora me sirve como punto de contacto con todas las personas que quieren conocer mis pareceres sobre el mundo del trabajo y me obliga a intentar estar al día de los cambios que se producen en el mismo, muchos de los cuales afectan de forma destacada a las personas inmigrantes trabajadoras.

II. Consideraciones generales sobre el fenómeno migratorio.

1. El fenómeno migratorio se ha convertido, y hago ahora la reflexión desde una perspectiva general y no referida única y exclusivamente a España, en uno de las rasgos socio-económicos más relevantes de la actualidad, aunque no podemos ni debemos olvidar que se ha dado a lo largo de toda la historia, por diferentes motivos y con diferente intensidad, si bien con una diferencia significativa: mientras que en el siglo XIX y buena parte del XX fueron los europeos quienes emigraron hacia América y Oceanía principalmente, a partir de la segunda posguerra mundial y sus secuelas en términos de expansión económica será la Europa nórdica y central la que pasará a convertirse en zona de recepción de emigrantes, principalmente españoles, portugueses e italianos en la década de los sesenta, yugoeslavos y turcos después, y ciudadanos de países africanos y de antiguas colonias más tarde. Será a partir de la crisis económica que se inicia en Europa en 1973 cuando la mayor parte de países receptores de emigración establezcan políticas restrictivas de los flujos migratorios y además potencien lo que dio en llamarse el abandono voluntario incentivado de los trabajadores migrantes hacia sus países de origen. Las políticas restrictivas a la inmigración en los países centroeuropeos desplazarán parte de las migraciones hacia España, desplazamientos facilitados además por nuestra ubicación geográfica y la mayor posibilidad de acceso, regular o clandestino, de ciudadanos provenientes de países del Magreb. Con posterioridad, el incremento del número de inmigrantes en los países de la ahora Unión Europea como consecuencia de los cambios políticos acaecidos en la Europa central y oriental a partir de 1989 será otro de los rasgos característicos del fenómeno migratorio
2. El debate sobre cómo articular una adecuada política migratoria adquiere pues una gran importancia en el ámbito europeo, y también en el internacional, pues parece muy difícil pensar que la inmigración se reducirá drásticamente o desaparecerá en el ámbito europeo aún cuando se establezcan numerosas medidas restrictivas y de control.

Uno de los factores que potencia la emigración es sin duda el conocimiento de la realidad, la "mundialización de la información" que permite visualizar la riqueza (ciertamente no para todos) de las sociedades desarrolladas e incita a la salida de países en vías de desarrollo y con graves carencias en términos políticos, económicos y sociales; ciudadanos que en el caso de los que llegan a España, realizan numerosos trabajos y tareas que no son deseadas por los nacionales, cuestionándose así seriamente la creencia de que el fenómeno migratorio sería nocivo para los trabajadores del país.

El fenómeno migratorio es uno de los fenómenos más característicos encuadrables a finales del s. XX dentro del proceso de globalización económica y que se ve seriamente afectado por los procesos de transnacionalización, si bien como ya he indicado antes se ha producido a lo largo de toda la historia e incluso en muchas ocasiones impulsado por los gobiernos para evitar conflictos sociales y reducir los niveles de desempleo. Hay que acercarse a este fenómeno sin creer que tiene naturaleza básicamente temporal, pues la realidad nos demuestra que cada vez más tiene una vocación de permanencia estable, tanto para el inmigrante como para la familia que se incorporará después una vez que tenga derecho a ello, y las secuelas posteriores en términos de generaciones de hijos e hijas de inmigrantes y que se encuentran plenamente integradas en la sociedad que acogió a sus mayores.

3. España fue durante muchos años tierra de emigración(recomiendo la película "Un franco, 14 pesetas") , y de ahí sin duda que encontremos un precepto específico referido a ella en la Constitución de 1978, el 42, emigración tanto de carácter político como consecuencia del exilio sufrido por numerosos españoles tras la guerra civil como en gran medida de carácter económico a partir del inicio del llamado desarrollismo español en la década de los sesenta; emigración que conllevó la aprobación y publicación de un amplio número de normas sobre la materia, entre los que destacaron los convenios suscritos con los países a los que se dirigían, o en los que ya vivían, buena parte de nuestros emigrantes, desplazados tanto por razones de índole económica como de índole política.

La situación cambia desde mediados de los años setenta y se produce el fenómeno inverso, es decir España se convierte poco a poco en tierra de inmigración. La expansión económica de principios de este siglo potencia la llegada de inmigrantes con expectativas razonables, al margen de su situación administrativa, de acceder al mundo laboral. Un dato significativo al respecto, extraído de un reciente estudio sobre la integración de los inmigrantes antes de la crisis, lo pone de manifiesto con toda claridad: “Alrededor del 13 % de los migrantes llegó a España con una oferta de trabajo (el 6 % con un precontrato y el 7,5 % con una ofensa verbal), especialmente los llegados de Perú y República Dominicana. En cambio, la gran mayoría (86,5 %) emigró a la aventura, sin la seguridad de tener empleo una vez instalado en su nuevo destino (Bulgaria, Ecuador, Venezuela, Reino Unido, Bolivia o Brasil). Pues bien, “el 70 % de los emigrados adultos logró su primera colocación en el plazo de un trimestre – 35 % antes de dos semanas y 22 % entre uno y tres meses “.

4. Cuando me acerqué al estudio de la inmigración, a principios de los años noventa del siglo XX, la realidad internacional, europea y española era en términos cuantitativos sensiblemente diferente de la actual, pero los problemas con los que se encontraban muchos inmigrantes regulares para poder ejercer sus derechos en los países de acogida no diferían mucho de los problemas con los que hoy se encuentran los nuevos inmigrantes, y mucho más ahora si su situación administrativa es irregular, ya sea originaria o sobrevenida, en el país de acogida. Es decir, han cambiado los números, y no olvidemos que detrás de cada cifra hay una persona, pero se han mantenido muchos de los problemas y cuestiones litigiosas que ya se planteaban entonces.

Con respecto a la integración laboral de las personas inmigrantes en España en esta década se han publicado recientemente dos muy interesantes estudios de los que extraigo algunas de las tesis que me han parecido más relevantes:

En España, y también en otros países europeos, “los procesos migratorios se encuentran íntimamente ligados a las transformaciones y demandas del mercado de trabajo, a los déficits de mano de obra y a los desajustes registrados a lo largo de las últimas décadas”. Esto es muy importante porque “el acceso a los derechos y la integración social de las personas inmigrantes descansa, en parte, en el acceso al mercado de trabajo y en la garantía de unas condiciones laborales dignas”. Coincido plenamente con la importancia de la calidad del empleo como elemento clave de la integración. La crisis (a partir de 2008) está afectando más intensamente a la población extranjera que a la española y, por otra parte, la población inmigrante “registra niveles de sobre cualificación superiores, un salario medio muy inferior y un menor porcentaje de participación en formación continua que la población española”. Justamente con ocasión de la crisis se constata que los inmigrantes han ampliado el uso de los recursos que ofrecen los Servicios Públicos de Empleo, y ha superado a la población española “en demandas de empleo, beneficiarios de prestaciones por desempleo, contratación y formación ocupacional”.

Los datos sobre presencia de la población extranjera en la Seguridad Social también son significativos de donde se concentra la extracomunitaria. A 31 de diciembre de 2009 el porcentaje de extranjeros sobre el total era del 10,3 %, pero menor en el régimen general y el de autónomos (8,9 y 6,2 %, respectivamente), mientras que la presencia era muy superior en el ámbito agrario (30,7 %) y en el del personal al servicio del hogar familiar (60,6 %). Otro dato significativo: en 2009 los extranjeros “perdieron el 11,2 % de sus afiliados al RETA”, mientras que el descenso de autóctonos fue del 4,1 %, y en el régimen general “los extranjeros perdieron el 8,4 % de los afiliados cuando la pérdida de los españoles fue del 3,8 %”. En el régimen general, a 31 de diciembre de 2009 los extranjeros eran el 27 % en la hostelería, 18 % en construcción y 9 % en comercio.

5. Probablemente sea cierto que estamos ante una realidad social que cuando la trasladamos al ámbito legal se encuentra con que la distancia entre el marco normativo vigente y su aplicación real y efectiva es muy lejana en muchas ocasiones. De ahí que sugiera prestar atención a las propuestas formuladas en el Informe sobre desarrollo humano 2009, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el que se plantea que los gobiernos “deben reducir las restricciones al desplazamiento al interior y allende las fronteras, de manera de ampliar las alternativas y la libertad de sus habitantes”, y propone, entre otras medidas, ampliar los sistemas para el trabajo realmente estacional en sectores como agricultura y turismo, y “aumentar la cantidad de visas para personas poco capacitadas, haciendo depender su número de la demanda local”

En los artículos y trabajos que he efectuado en los últimos años sobre la inmigración me he detenido casi siempre en el análisis de la percepción de la ciudadanía sobre dicho fenómeno, y lo he hecho porque en muchas ocasiones las diferencias entre las percepciones positivas por parte de quienes conocemos con detalle esta realidad no se corresponden en buena medida con aquellas que tiene una parte no menospreciable de las personas encuestadas; ese contraste me reafirma más, si cabe, en la necesidad de una explicación didáctica, clara y accesible a todos los públicos, de la realidad de la inmigración, algo que en raras ocasiones ocurre en el debate político y mediático; por ello, es más apreciable aún el trabajo de las organizaciones que apuestan de forma clara y decidida por las políticas de integración de la nueva ciudadanía y por la adopción de medidas para gestionar la diversidad para que esta sea enriquecedora.

Esa percepción problemática de la inmigración aparece en los eurobarómetros comunitarios y en el barómetro que realiza mensualmente el Centro de Investigaciones Sociológicas en España, constatándose también que hay una distancia clara y evidente entre aquello que se considera como un problema general y lo que se considera un problema particular. Igualmente, la percepción de que la inmigración puede ser un problema existe en varios países europeos, o más exactamente aquello que se plantea cada vez más en los debates políticos es la limitación del número de inmigrantes que pueden acceder al país. En definitiva, mientras buena parte de los estudios constatan la bondad de la inmigración para el crecimiento económico y del empleo, una parte de la ciudadanía considera un problema, más o menos serio, la inmigración. De ahí que sea importante hacer un gran esfuerzo para romper con los tópicos y estereotipos existentes.

6. La relación entre la inmigración y el empleo es una de las características más relevantes que afectan a la realidad económica y social del territorio español. Justamente esa realidad de la inmigración es un elemento destacado de diferenciación respecto de nuestro marco de análisis de la realidad económica y social con respecto al de una década atrás, pues difícilmente hubiéramos podido pensar entonces que los extranjeros (básicamente los ciudadanos extracomunitarios) supondrían más del 10 % del total de afiliados a la Seguridad Social al finalizar el mes de julio de 2010.
Cuando algunas Comunidades Autónomas superan el 10 % de población extranjera (en su gran mayoría extracomunitaria, a salvo de las que tienen un importante volumen de población rumana) parece un ejercicio de hipocresía intelectual seguir debatiendo sobre las bondades o maldades de la inmigración, porque lo que hay que hacer es gestionar correctamente la situación y saber hacia dónde queremos dirigirla. Coincido con los objetivos marcados en el plan de ciudadanía e inmigración 2009-2012 de la Generalitat de Cataluña, en el que tuve oportunidad de participar, en el ámbito de la gestión de los flujos migratorios y acceso al mercado de trabajo, y en concreto por la apuesta por otorgar prioridad a que “las políticas de gestión de los flujos migratorios prioricen las entradas regulares vinculándolas, por un lado, a las necesidades reales del mercado de trabajo y, por otro, a la empleabilidad a lo largo de toda la vida laboral y desde una perspectiva integral, es decir, teniendo en cuenta a las personas productoras, a su familia y su proyecto vital”.

En muchas ocasiones la inmigración se percibe como un problema, lo demuestran los barómetros del CIS, y negar que en ocasiones ello pueda ser así sería negar los ojos a la realidad. Pero aún peor sería no reconocer que buena parte de la economía del país, y en concreto algunos sectores productivos, difícilmente podrían funcionar sin el trabajo de los inmigrantes. Fijémonos, por todo ello, en el último barómetro del CIS correspondiente al mes de julio.
La inmigración se considera el cuarto problema (posibilidad de tres respuestas) que existe actualmente en España (12.4), por detrás del desempleo (78.0), de los problemas de índole económica (51.3), y de "la clase política, los partidos políticos" (21.7). Cuando se pregunta a los encuestados cuál es el principal problema ahora en España, la inmigración se sitúa en el quinto lugar (2.1), por detrás del desempleo (57.0), de los problemas de índole económica (22.1), de "la clase política, los partidos políticos" (7.2), y "el gobierno, los políticos y los partidos" (3.3).

Si se pregunta cuáles son los problemas que afectan personalmente más a los encuestados (posibilidad de tres respuestas), la inmigración se sitúa en el undécimo lugar (4.0), por detrás de los problemas de índole económica (43.3), el desempleo (40.9), no "contesta" (9.5), las pensiones (8.1), no "sabe" (6.9), la vivienda (6.8), la clase política, los partidos políticos (6.5), los problemas relacionados con la calidad de la ocupación (6.4), la inseguridad ciudadana (5.1), y la educación (4.5). Cuando se pregunta cuál es el problema que afecta personalmente más al encuestado, la inmigración se sitúa en el decimocuarto lugar (1.1), por detrás del desempleo (30.9), los problemas de índole económica (25.6), no "contesta" (9.5), no "sabe" (6.9), las pensiones (5.4), los problemas relacionados con la calidad de la ocupación (3.2), "la clase política, los partidos políticos" (3.0), la educación (1.8), la vivienda (1.8), las preocupaciones y situaciones personales (1.6), la inseguridad ciudadana (1.4), la sanidad (1.2), y "el gobierno, los políticos y los partidos" (1.1).

7. No hay duda de que hemos de apostar por la mejora de calidad y la competitividad de nuestro tejido productivo, y ello no puede hacerse por la vía de una política de mano de obra que opte por la precariedad, la desregulación y el incumplimiento de la legalidad. Necesitamos apostar por una política de mano de obra que potencie la formación y la cualificación del personal. De ahí que la incorporación de los inmigrantes al mercado de trabajo ha de hacerse de forma que aprovechen todos sus conocimientos y habilidades. De ahí que cobre toda su importancia a mi parecer, aunque creo que se ha avanzado poco en el camino, la creación de un Servicio Exterior de Empleo que canalice el acceso al mercado de trabajo español de los ciudadanos extranjeros que puedan incorporarse en adecuadas condiciones y con los conocimientos profesionales requeridos. Y de ahí también que cobre toda su importancia el cumplimiento de lo dispuesto en varios Estatutos de Autonomía sobre ampliación de competencias autonómicas en materia de inmigración, señaladamente la concesión de las autorizaciones iniciales de trabajo, tal como ya ocurre en Cataluña a partir del 1 de octubre de 2009, competencias que no han merecido reproche jurídico alguno en la reciente Sentencia número 31/2010 de 28 de junio sobre la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

Desde una perspectiva crítica del marco jurídico vigente, pero que también pone el acento en la relación entre una adecuada política migratoria y una buena integración de las personas extranjera en el ámbito laboral, en las conclusiones del XIX encuentro de la abogacía dedicada a la extranjería, celebrado en Santander el mes de mayo de 2009, se expuso que falta incorporar “mecanismos de política de empleo y promoción empresarial en la política migratoria española, así como potenciar medidas de inserción laboral y favorecer una normativa menos limitativa en materia de acceso a las autorizaciones laborales, con la finalidad de evitar el incremento de la exclusión social en este colectivo, favorecer la lucha contra la explotación laboral y en definitiva, permitir el ejercicio a un verdadero “derecho de movilidad” en Europa”.

La normas que regulan la inmigración no puede ir por un lado mientras que la realidad económica y social va por otro; ni tampoco puede un Estado, o una Comunidad Autónoma, hacer una política migratoria que no tome en consideración la realidad comunitaria e internacional, y buena prueba de ello es la aprobación el 15 de octubre de 2.008 del Pacto europeo comunitario para la inmigración y asilo. En España el objetivo a conseguir, y en ello han de implicarse activamente todas las Administraciones (General de Estado, autonómica y local) y todos los agentes sociales, es la plena regularidad del trabajo que presten los inmigrantes. Es obvio que es muy fácil de decir y más que difícil de aplicar, pero nos jugamos buena parte de la cohesión social que debemos tener, y mucho más ante la difícil situación económica y social en la que estamos instalados desde 2.008.

La inmigración nos interpela, nos interroga, nos crea problemas, pero también nos aporta riquezas económicas, culturales y humanas (porque conviene recordar también que los inmigrantes son personas y no meramente mano de obra). No hay que negar que se produce un incremento de necesidades económicas por parte de las Administraciones competentes para cubrir las nuevas realidades, por ejemplo, en los ámbitos sanitarios o educativos. Pero, ¿se puede negar que la actividad productiva, por cuenta propia o ajena, mejora el nivel de crecimiento del país, y al mismo tiempo puede significar un mecanismo importante para favorecer las políticas de codesarrollo con los países de origen?

El debate ya no es la inmigración sino la integración de los inmigrantes. Y del debate, de las palabras, hemos de pasar a los hechos, las medidas para facilitar esa integración regular. Y creo que conviene recordar estas premisas antes los tiempos difíciles que vivimos desde 2008 y los que aún viviremos durante los próximos años. Justamente lo que debe hacer la política de inmigración es evitar desde un primer momento las situaciones de irregularidad, y garantizar que todas las personas extranjeras que trabajen puedan hacerlo regularmente y con plenitud de derechos y obligaciones.