Protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos. Aprobación definitiva de la Ley (I).

1. El Pleno del Congreso de los Diputados aprobó definitivamente el día 21 de julio el proyecto de ley por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos. El texto ha sido publicado en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados el día 28 y sólo falta, cuando redacto este entrada, su publicación en el Boletín Oficial del Estado. El texto entrará en vigor a los 3 meses de su publicación, y hay varios preceptos que necesitan de desarrollo reglamentario, por lo que su aplicación se dilatará por un tiempo superior.

En anteriores entradas del blog expliqué los contenidos más destacados del proyecto de ley presentado en el Congreso y los cambios que había experimentado durante su tramitación parlamentaria en la Cámara Baja. Ahora, explicaré de forma sucinta cómo ha cambiado el proyecto durante la tramitación en el Senado, para que los lectores y lectoras del blog tengan una visión global y de conjunto de toda la tramitación y de las modificaciones incorporadas al texto final. En cualquier caso, cabe dejar claro de entrada que los ejes nucleares del proyecto de ley originario se han mantenido y en más de una ocasión mejorados durante toda la tramitación parlamentaria, por lo que gran parte de las consideraciones generales que efectué en su día sobre el texto que el gobierno remitió al Congreso son perfectamente válidas para aplicarlas al texto resultante de dicha tramitación.

2. Al texto remitido por el Congreso de los Diputados al Senado fueron presentadas 79 enmiendas, muchas de ellas repetición de las que no habían sido aceptadas en los debates del Congreso y de ahí que no prosperaran. Tras el informe de la Ponencia y el Dictamen de la Comisión de Trabajo e Inmigración, en el texto aprobado por el Pleno del Senado el 7 de julio se incorporaron unas enmiendas que analizaré a continuación, la mayor parte de ellas presentadas por el grupo socialista, las cuales fueron también aprobadas por el Congreso el día 21 sin modificación alguna, siendo la mayor parte de ellas de contenido meramente formal o de mejora técnica. No obstante, la enmienda más polémica, la regulación de la protección no contributiva para los trabajadores autónomos no parece que vaya a tener una vida muy larga (más bien diría que cortísima) dado que su derogación se producirá tras el acuerdo de los grupos socialista y nacionalista vasco con ocasión de los debates sobre el proyecto de ley de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo cuando dicho proyecto se convierta en ley (previsiblemente en la primera quincena de septiembre).

A) En el artículo 5, regulador de la situación legal de cese de actividad, el texto aprobado por el Congreso consideraba que podía producirse por “el cese temporal o definitivo de la actividad de la trabajadora autónoma por causa de violencia de género”, mientras que el texto definitivamente aprobado tiene una redacción técnicamente más correcta que la anterior a mi parecer en cuanto que la situación legal del cese de actividad se producirá cuando concurra “la violencia de género determinante del cese temporal o definitivo de la actividad de la trabajadora autónoma”. Una enmienda idéntica se incorpora a la letra d) de la Disposición adicional séptima, reguladora de la protección por cese de actividad a los trabajadores autónomos que ejerzan su actividad profesional conjuntamente.

B) Más importante es la modificación del número 2 del artículo 8, que regula la duración de la prestación económica. No obstante, la modificación parece que no verá la luz porque antes de la entrada en vigor de la nueva ley ya se ha producido la vuelta al texto aprobado en primera lectura por el Congreso de los Diputados. En efecto, la disposición adicional vigésimo segunda del proyecto de ley de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, aprobado por el Congreso y pendiente aún de tramitación en el Senado, vuelve a la redacción inicial

En el texto del Congreso se reconocía el derecho del trabajador autónomo a solicitar un nuevo reconocimiento de la prestación, tras haberla disfrutado con anterioridad, siempre que concurrieran los requisitos legales para poder acceder a la misma y que “hubieren transcurrido dieciocho meses desde el reconocimiento del último derecho a la prestación”. Los grupos parlamentario catalán (CiU) y de senadores nacionalistas (PNV) presentaron enmiendas a este precepto, que han sido incorporadas a la nueva ley, en la que el plazo se reduce a doce meses, si bien empezará a contar “desde la extinción del derecho anterior”, justificándose las enmiendas por la conveniencia de no establecer una diferencia de trato con respecto al régimen general de los trabajadores por cuenta ajena que no se considera justificada. Por parte del grupo popular su enmienda también solicitaba la reducción del plazo a los 12 meses, si bien su redacción era diferente en cuanto que el transcurso de dicho plazo operaría “desde la finalización de percepción de la prestación por cese de actividad”. En el debate en Comisión, el Senador socialista Sr. Pliego trató de explicar el poco valor práctico, a su parecer, de la enmienda (el texto del Congreso “habla de contar los meses desde el momento que se reconoce el derecho”, mientras que la enmienda “.. empieza a contar (el plazo) desde el momento en que se extingue, es decir desde que se ha acabado la prestación”) pero no logró su objetivo, si bien la senadora del grupo popular Sra. Peris manifestó que esos hipotéticos problemas planteados se podían solucionar por vía reglamentaria.

C) En el artículo 9, sobre la cuantía de la prestación económica por cese de actividad, en el quinto párrafo del texto del Congreso se hacía referencia a los hijos a cargo mayores de 26 años “con una incapacidad en grado igual o superior al treinta y tres por ciento …”, mientras que el texto aprobado sustituye el término “incapacidad” por el de “discapacidad”, tratándose de una enmienda del grupo socialista que se propuso por ser el nuevo término “más adecuado según las disposiciones reguladoras de la discapacidad”.

D) La disposición adicional primera aprobada por el Congreso regulaba la duración de la prestación por cese de actividad de los trabajadores autónomos “entre 60 y 64 años”, mientras que el texto aprobado regula dicha duración “a partir de los 60 años” y sin fijación de edad límite para el disfrute de la prestación. La modificación del título del precepto se concreta en el texto, en cuanto que la referencia primera a los 64 años queda sustituida por “la edad en que se pueda causar derecho a la pensión de jubilación”. Se justifica la enmienda porque es más favorable para el trabajador autónomo que cumpla 65 años y no tenga acreditado el período de cotización efectivo para acceder a la pensión por jubilación, ya que de aplicar la duración prevista en el artículo 8 le sería menos favorable, exponiéndose en la motivación de la enmienda que en modo alguno era la intención de la norma “en aplicación directa de la disposición adicional cuarta, párrafo segundo, de la Ley 20/2007, de 11 de julio”. Recuérdese que dicha disposición estipula que “La articulación de la prestación por cese de actividad se realizará de tal forma que, en los supuestos en que deba aplicarse en edades cercanas a la legal de jubilación, su aplicación garantice, en combinación con las medidas de anticipación de la edad de jubilación en circunstancias concretas contempladas en la Ley General de la Seguridad Social, que el nivel de protección dispensado sea el mismo, en supuestos equivalentes de carrera de cotización, esfuerzo contributivo y causalidad, que el de los trabajadores por cuenta ajena, sin que ello pueda implicar costes adicionales en el nivel no contributivo”.

E) En la disposición adicional quinta, relativa al reintegro de prestaciones indebidamente percibidas, se incorpora una referencia expresa, de carácter general, al artículo 45 de la Ley General de Seguridad Social, que se refiere justamente a esta cuestión. Se expone en la enmienda socialista que “se elimina la referencia al procedimiento de reintegro por la más genérica al precepto del reglamento de recaudación ya que hace referencia a dos procedimientos, evitando interpretaciones restrictivas a algunos de ellos”.

F) El precepto más polémico que se ha incorporado a la nueva ley, por poco tiempo como ya he explicado con anterioridad, es la nueva disposición adicional decimotercera, resultante de la enmienda número 71 de CiU, en la que se reconoce el derecho a una prestación no contributiva para trabajadores autónomos a partir, obsérvese bien la fecha, del 1 de enero de 2009, si bien se remite al desarrollo reglamentario (dando al gobierno un plazo de 3 meses) las condiciones de acceso a la nueva prestación, y subrayo lo de nueva porque además se utiliza esta palabra, probablemente por un lapsus de los redactores de la enmienda que olvidaron suprimirla del último párrafo de la disposición.

La norma reconoce el derecho de un trabajador autónomo que haya cesado su actividad profesional a partir de la fecha referenciada a percibir una prestación económica de 425 euros mensuales durante un período máximo de 6 meses, prestación que además, y recalco la importancia de este dato, sería compatible “con otras prestaciones de las Comunidades Autónomas”. Dicha prestación sólo podría percibirse cuando el trabajador autónomo no percibiera ninguna otra ayuda o prestación pública, y estaría además condicionada a la búsqueda activa de empleo y a la realización de un mínimo de 180 horas de formación. Los restantes requisitos para poder solicitar la prestación no contributiva serían los de haber cotizado al RETA durante 3 de los últimos 5 años anteriores a la fecha de la solicitud (requisito que diluye parcialmente a mi parecer el carácter no contributivo de la prestación en cuanto que la vincula necesariamente a una anterior actividad contributiva del sujeto demandante de la prestación), y que la media de ingresos familiares por persona (me imagino que la norma se refiere, aunque no lo diga, a todos los miembros de la unidad familiar) no supere el 75 % del SMI, además de los que “se establezcan reglamentariamente” como cláusula abierta y a disposición del poder ejecutivo para limitar el acceso a dicha prestación.

El debate parlamentario sobre la aprobación de esta norma no estuvo exento de argumentos legales, ciertamente, y a las intervenciones en la Comisión de Trabajo e Inmigración del Senado y en los Plenos de ambas Cámaras me remito, pero también tuvo toques “emocionales” dirigidos lógicamente a provocar la reacción en el oponente de acceder a la petición propuesta, provocación que no consiguió en ningún caso el resultado aparentemente perseguido. Por ejemplo, la senadora socialista, y ex Ministra de Trabajo, Sra. Fernández, calificó la enmienda en el Pleno de la Cámara Alta como “un petardo de dinamita a esta ley”, afirmando que “cuando estamos sacando adelante una norma con el sistema contributivo para los autónomos y le añadimos una disposición adicional que incluye al no contributivo, si no somos sensatos, kantianos y racionales, nos estamos cargando la norma”. Por su parte, el defensor de la enmienda en el Pleno del Congreso, el diputado de CiU Sr. Campuzano, afirmaba que la propuesta era “de una evidente justicia social”, y pedía a los grupos que la rechazaba, con un punto de dramatismo que no observo en sus habitualmente intervenciones más moderadas, que le explicaran “como van a mirar al rostro del autónomo y decirle: el desempleado que trabaja por cuenta ajena, incluso cuando se le agota la prestación por desempleo e incluso cuando se le agota la prestación asistencial, tiene una cobertura, mientras que usted, que arriesgó, que quizás ha perdido sus ahorros, que quizás ha perdido su casa, usted quedará sin ningún tipo de cobertura”. La enmienda fue aprobada con el voto favorable del grupo popular, si bien su portavoz Sr. Aspiroz manifestó que la retroactividad a 1 de enero de 2009 era “de difícil plasmación y gestión práctica”, y que además les suscitaba dudas en cuanto a su aplicación dado que podía serlo “a cualquier autónomo y no a aquellos que decidan cotizar o estén obligados a cotizar por el cese de actividad”.

Es inevitable referirse en este punto a la norma reguladora de la prestación no contributiva para trabajadores autónomos aprobada en Cataluña el pasado mes de febrero por el gobierno tripartito y en la que parece (por decirlo de forma muy suave) que se ha inspirado la enmienda del grupo nacionalista catalán (algo que me imagino que habrá suscitado más de una duda, o incomodidad, a los diputados del PSC en el momento de la votación). Los rasgos más relevantes de la Orden TRE/77/2010, de 19 de febrero ,son los siguientes:

La norma tiene por finalidad regular las bases que permitirán solicitar una subvención extraordinaria a los trabajadores autónomos que hayan cesado su actividad, en los términos regulados en la orden. Con esta medida, el gobierno autonómico cumple uno de los compromisos pactados en el Acuerdo suscrito con los agentes sociales el mes de diciembre de 2009, en concreto el de destinar durante toda su vigencia 13 millones de euros al establecimiento de “una ayuda temporal extraordinaria para trabajadores autónomos y el fomento del autoempleo”, de los que 5 millones están presupuestados para esta ayuda durante 2010 y con posibilidad de ampliación.

Además de haber cesado en la actividad profesional, de estar inscrito como desempleado demandante de empleo en la oficina de trabajo con una antigüedad mínima de 2 meses y no haber rechazado injustificadamente participar en programas públicos de empleo, de estar empadronado en territorio autonómico y de tener menos de 65 años en el momento de presentación de la solicitud, la persona solicitante deberá acreditar que ha dedicado, como mínimo, 1095 días a la actividad profesional (con alta en el RETA) durante los 1825 días anteriores a la baja en la Seguridad Social. Igualmente, se requerirá que la persona solicitante carezca de rentas inferiores al 75 % del Salario Mínimo Interprofesional mensual (con exclusión de pagas extras), o que, en el caso de convivencia con los familiares enumerados en el artículo 4 g), la suma de los ingresos todos los miembros de la unidad familiar, dividida por el de personas que la integran, no supere dicha cuantía. La norma excluye expresamente de su ámbito de aplicación a las personas que “hayan sido miembros del órgano de administración de sociedades mercantiles que por esta razón habían estado legalmente obligadas a afiliarse al Régimen especial de trabajadores autónomos de la Seguridad Social” y también a los socios de cooperativas de trabajo que coticen al RETA.

Al estar vinculado el disfrute de la prestación con la obligatoriedad de búsqueda de empleo (combinación de medidas activas y pasivas de política de empleo), el solicitante deberá suscribir un compromiso para realizar un itinerario de inserción durante el período de percepción de la ayuda, que se llevará a cabo en el marco de las medidas de formación y orientación programadas por la Red INICIA, el portal de creación de empresas, y por el servicio de empleo autonómico.

La cuantía de la ayuda temporal extraordinaria, sensiblemente semejante a la prestación percibida por los trabajadores por cuenta ajena en toda España que hayan agotado el percibo de las prestaciones contributivas y asistenciales por desempleo, es de un total de 2550 euros, que se abonarán en seis mensualidades de 425 euros siempre y cuando subsistan durante todo el período las circunstancias que dieron lugar a su reconocimiento, y siendo su percibo incompatible con el posible disfrute de otras prestaciones concedidas por las administraciones públicas en forma de salarios sociales, rentas mínimas o ayudas o prestaciones análogas.

Como medida transitoria, y ciertamente de especial importancia por retrotraer los efectos de la norma al período en que los efectos de la crisis adquirieron mayor virulencia, se permite el acceso a la prestación a todos los autónomos que, cumpliendo los requisitos antes explicados, hayan cesado en la actividad por cuenta propia desde el 1 de enero hasta la entrada en vigor de la norma, siempre y cuando, y con una redacción del precepto que me parece que suscita alguna duda interpretativa, estén inscritos como desempleados demandantes de empleo “durante el 50% del tiempo transcurrido desde que cesaron en su actividad, siendo exigibles a estos efectos la acreditación de un máximo de seis meses y un mínimo de dos meses”.

La gestión de dicha prestación corresponde al ámbito autonómico laboral (gestión por las oficinas de empleo y resolución por la Dirección general de Economía Cooperativa y de creación de empresas).