El retorno voluntario de los inmigrantes ante el nuevo marco de las políticas de inmigración y los cambios en el mercado de trabajo (IV).

IV. LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN Y EL RETORNO VOLUNTARIO EN EL ÁMBITO DE LA UNIÓN EUROPEA. ESTUDIO DE LOS DOCUMENTOS MÁS SIGNIFICATIVOS EN EL PERÍODO 2001-2010.

1. Comunicación de la Comisión de 11 de julio de 2001, relativa a un método abierto de coordinación de la política económica en materia de inmigración.

En este documento, que tenía básicamente por finalidad formular propuestas de adaptación del método abierto de coordinación (ya utilizado en el ámbito de las políticas de empleo y de inclusión social) a la política en materia de inmigración, se incluían varias propuestas de directrices que son de interés para esta ponencia.

Respecto a la asociación con terceros países la Comisión proponía integrar las cuestiones relativas a las migraciones en las relaciones con estos, y en particular los países de origen de las migraciones. Entre las propuestas concretas se encontraban las de revisión de la legislación a fin de posibilitar la libre circulación de emigrantes entre el país de residencia y el de origen; incentivar económicamente a los emigrantes para interesarlos en los países de desarrollo, iniciativas comerciales y de formación en sus países de origen; ayudarles económicamente para instalarse de nuevo en su país de origen; en fin, aplicar programas de cooperación y desarrollo con refuerzo de todo lo referente a la educación y formación de los ciudadanos de los países de origen y con especial atención a garantizar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

2. Comunicación de la Comisión de 3 de diciembre de 2002, sobre integración de las cuestiones de migración en las relaciones de la UE con terceros países.

El documento asumía como punto de partida que la migración era una de las principales prioridades estratégicas de la UE en aquel momento y que había que integrar todas las cuestiones relacionadas con ella en los programas y en la política exterior de la Comunidad, tal como se había aprobado en el Consejo Europeo de Sevilla del mes de junio, pretendiendo situar la migración en un contexto amplio, es decir el del análisis de sus causas, cómo afectaba a las personas y qué incidencia tenía sobre los países en desarrollo. Los cuatro principios que a juicio de la Comisión debían presidir la acción de la Comunidad en este ámbito eran los siguientes:

a) Integración dentro de la política global de la UE, con actuaciones de carácter fuertemente incitativo, sin penalizar no obstante a los Estados que no estuvieran dispuestos o no estuvieren capacitados para hacerlo, y con planteamiento diferenciado según cual fuera la situación concreta de cada Estado.

b) Abordar las causas profundas de los flujos migratorios y los efectos a largo plazo de los programas de desarrollo sobre estos flujos para reducir la pobreza, mejorar la gobernanza y prevenir los conflictos.

c) Integración dentro del marco estratégico propuesto por la Comisión y acordado por los Estados miembros, cuya revisión intermedia en 2003 podría llevar a plantear a los terceros países la conveniencia de suscribir acuerdos de readmisión.

d) Sería necesaria una mayor financiación extra para poder llevar a cabo dicha política, acompañada de una mayor visibilidad de las iniciativas en materia de migración que ayudara igualmente a evitar las duplicaciones de trabajos y tareas.

3. Reglamento (CE) nº 491/2004, de 10 de marzo, por el que se establece un programa de asistencia financiera y técnica a los terceros países en los ámbitos de la migración y el asilo (Aeneas).

El desarrollo normativo de algunas de las propuestas contenidas en la Comunicación anterior se plasmó en este Reglamento. La norma, cuya vigencia en el tiempo se extendió desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008, reguló un programa plurianual dotado con 250 millones de euros. La norma perseguía el objetivo de elevar, tanto en los países de origen como de acogida, el grado de conciencia que la ciudadanía debía tener sobre las ventajas de la migración legal y las consecuencias de la migración ilegal. En su introducción quedaba claramente reflejada, a mi parecer, cuál era el objetivo del programa: “proporcionar una respuesta adicional específica (complementaria a los programas y políticas de cooperación exterior y de desarrollo de la Comunidad) a las necesidades de los terceros países en sus esfuerzos para gestionar más eficazmente todos los aspectos de los flujos migratorios, y en especial para estimular la disposición de los terceros países para celebrar acuerdos de readmisión y ayudarles a afrontar las consecuencias de tales acuerdos”. Cabe recordar que en aquel momento España tenía suscritos convenios bilaterales de readmisión de inmigrantes con Francia, Portugal, Italia, Suiza, Polonia, Eslovaquia, Estonia, letonia, Lituania, Rumania, Bulgaria, Marruecos, Argelia, Nigeria, Mauritania, Ghana y Guinea Bissau. En relación con los convenios bilaterales en materia de flujos migratorios, España tenía suscritos con Rumania, Bulgaria, Ecuador, Colombia, República Dominicana y Marruecos.

4. Libro Verde de la Comisión, de 11 de enero de 2005. El planteamiento de la UE sobre la gestión de la inmigración económica.

El documento tenía por finalidad abrir el debate sobre cuáles eran las normas comunitarias más adecuadas para regular la admisión de inmigrantes económicos y para destacar su valor añadido. Desde la perspectiva del empleo, el libro verde destacaba la importancia de atraer inmigrantes al mercado de trabajo europeo para satisfacer las necesidades de nuestro mercado laboral, y se planteaba que dicha atracción debía ir estrechamente unida a la adopción de un estatuto jurídico seguro y de un conjunto de derechos garantizados que contribuyeran a la integración de los admitidos. No eran ciertamente de poco calado las cuestiones que se dejaban abiertas en el documento para su debate y discusión, relacionadas con la puesta en cuestión de la denominada preferencia comunitaria para el empleo.

5. Comunicación de la Comisión, de 30 de noviembre de 2005. Prioridades de actuación frente a los retos de la inmigración: Primera etapa del proceso de seguimiento de Hampton Court.

El documento abordaba los aspectos de la migración relacionados con la seguridad y el codesarrollo, centrándose en la gestión de las migraciones con algunos países de la región euromediterránea y de Asia, y definiendo un conjunto de medidas destinadas a afrontar los retos que planteaba la migración.

Por lo que respecta al diálogo y cooperación con África, y en particular con los países subsaharianos, el nuevo enfoque pretendía que se pusieran en marcha medidas que corrigieran las situaciones de desigualdad y pobreza existentes en los países de los que provenía la mayor parte del flujo migratorio, con una correcta articulación de las relaciones entre migración y desarrollo, incluyéndose algunas medidas de impacto como eran las de explorar las opciones en materia de migración temporal o circular, y tratar de reducir el impacto de la pérdida de competencias (salida de personal cualificado) en los sectores vulnerables. Con relación a los países vecinos de la UE (había referencias concretas a Marruecos, Argelia y Libia), y en el ámbito de las políticas de empleo, la Comisión tenía por objetivo crear, en colaboración con los países afectados, una vía que permitiera tener por una parte la información adecuada sobre la inmigración legal, es decir sobre la oferta de empleo y sobre la oferta de competencias disponibles en los países mediterráneos, y que por otra mantuviera una información permanente sobre los empleos disponibles en Europa y cómo poder acceder a los mismos, pero siempre “respetando el principio de preferencia comunitaria”.

6. Comunicación de la Comisión de 30 de noviembre de 2006. El enfoque global de la cuestión de las migraciones un año después: hacia una política global europea en materia de migraciones.

La Comunicación encontraba su origen en el documento anterior. Me interesa destacar que uno de los ejes centrales del documento pivotaba sobre la conveniencia de reforzar la coherencia de las acciones adoptadas en el marco de una política de migración europea global asentada sobre los tres principios siguientes: solidaridad entre los Estados miembros, con un presupuesto asignado de 4.020 millones de euros para el período 2007- 2013 en el marco del programa de solidaridad y gestión de los flujos migratorios; asociación con terceros países; protección de los emigrantes, “particularmente los grupos más vulnerables, tales como los menores no acompañados y mujeres”. La Comisión se proponía favorecer una cooperación más específica con diversas regiones de África, mediante el establecimiento de plataformas de cooperación y en el ámbito de la política europea de vecindad, ya que los problemas de la migración, se decía, “constituyen un elemento esencial en nuestros planes de acción de la PEV, nuestro diálogo político y la ayuda financiera prestada para consolidar la capacidad de estos países para gestionar la migración más eficazmente”.

7. Comunicación de la Comisión de 16 de mayo de 2007. Aplicación del planteamiento global sobre la migración a las regiones orientales y sudorientales vecinas de la Unión Europea.

Destaco algunas referencias concretas a Turquía y los Balcanes Occidentales, con la recomendación formulada de puesta en marcha de políticas para prevenir la fuga de cerebros, con apuestas claras por la inversión en formación y desarrollo de las capacidades para mejorar las condiciones laborales e incrementar así las oportunidades de trabajo. También se sugería que pudieran abrirse nuevas vías para reforzar las posibilidades de migración circular, con posibilidad de retorno tanto al país de origen como al de acogida.

Con carácter más general, y para todos los países referenciados en la Comunicación, en todas las iniciativas que la UE pusiera en marcha se pedía que se efectuara un planteamiento más coordinado para lograr mejoras en la gestión de la migración laboral, siendo el objetivo final garantizar un trabajo digno a todas las personas que, por diferentes motivos, ponen en marcha un proceso migratorio. Es decir, se deberían abordar las necesidades de los mercados de trabajo, la mejora de las cualificaciones profesionales, el reconocimiento de las titulaciones, la apuesta por la migración circular y temporal, y el buen funcionamiento de los servicios de empleo, entre otras medidas.

8. Comunicación de la Comisión de 16 de mayo de 2007, sobre migración circular y asociación de movilidad entre la UE y terceros países.

La Comunicación tenía por objetivo dar debida respuesta a algunas de las peticiones formuladas por el Consejo Europeo en su reunión de diciembre de 2006 sobre cómo mejorar la migración circular, tanto para facilitar las necesidades de mano de obra de los países comunitarios como para incidir positivamente en el desarrollo y necesidades de los países de origen “en términos de transferencia de conocimientos especializados y de atenuación del impacto de la fuga de cerebros”.

El eje central del documento era el establecimiento de las “asociaciones de movilidad”, que la UE se proponía negociar con países que controlaran eficazmente la migración ilegal. Los llamados “terceros países” asumirían como principal obligación la lucha efectiva contra la inmigración ilegal, con campañas específicas dirigidas a la opinión pública y también con la obligación de readmitir a sus nacionales que se encontraran en territorio comunitario, así como también a cooperar plenamente con los países de acogida para su identificación. Desde la perspectiva del empleo sería fundamental que los terceros países asumieran el compromiso de promoción del empleo productivo y del trabajo decente en sus territorios, y más en general la mejora del marco económico y social, “ya que pueden contribuir a la reducción de los incentivos para la migración irregular”. Por parte de la UE y de sus Estados, además de prever la existencia de cuotas laborales reservadas a los nacionales de esos terceros países, se planteaba la necesidad de poner en marcha medidas de ayuda y de asistencia para ayudarlos a desarrollar su capacidad para gestionar los flujos de migración legal, es decir medidas como la formación lingüística y técnica adecuada previa a la partida hacia un país comunitario para la prestación laboral, así como también una adecuada coordinación entre las ofertas y demandas de empleo.

Una parte importante del documento se dedicaba de manera específica a la migración circular, a partir de una definición general de que se trata “de una forma de migración que se gestiona de una manera que hace posible un cierto grado de movilidad legal entre dos países en uno y otro sentido”, es decir que permite trabajar en un país de la UE y volver después al país de origen, con la posibilidad reforzada de retornar nuevamente al país de acogida mediante el establecimiento de procedimientos administrativos simplificados de admisión y reingreso. La Comisión inició un proceso de consultas con todas las partes interesadas sobre el concepto de migración circular y su aplicación práctica, así como también para explorar la posibilidad de establecimiento de asociaciones de movilidad con un número limitado de terceros países. Hay que indicar, igualmente, que la Comisión era partidaria de elaborar un marco normativo comunitario que facilitara la migración circular.

9. Decisión nº 575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece el Fondo Europeo para el retorno para el período 2008-2013 como parte del programa solidaridad y gestión de los flujos migratorios.

La Decisión hunde sus raíces en un informe de la presidencia europea de noviembre de 2004, sobre las mejores prácticas de retorno a los países de origen, con estudio de “la promoción de programas de retorno voluntario asistido para un retorno sostenible, el asesoramiento en el retorno…”. Desde el programa de acción sobre el retorno de 28 de noviembre de 2002, y así se manifestó ya en las conclusiones del Consejo de 2 de noviembre de 2005 sobre repatriación voluntaria, “el retorno voluntario es un importante elemento de un enfoque equilibrado efectivo y sostenible del retorno”, con atención específica a la situación de las personas vulnerables.

A fin y efecto de fomentar el retorno voluntario, con especial atención para las personas que no están sujetas a la obligación de abandonar el territorio, la norma dispone que hay que prever incentivos para posibilitarla conviene prever incentivos para éstas, en cuanto que las medidas tendrán interés tanto para las personas a las que se dirigen como para las autoridades del país de acogida “en términos de relación coste-eficacia”. Se trata, pues, de facilitar un adecuado retorno al país de origen y también de adoptar las medidas (de asesoramiento, orientación, económicas,…) que favorezcan la integración, con una estrecha coordinación con las acciones ya iniciadas, en su caso, en el país de acogida antes del retorno voluntario. De esta manera, en la Decisión se prevé que sólo pueda optarse a la financiación por un Estado miembro “cuando y en la medida en que exista una necesaria continuación con actividades iniciadas y, en su parte principal, llevadas a cabo en el territorio de los Estados miembros en virtud de un plan de retorno integrado”.

Según dispone el artículo 2, el objetivo general del Fondo será “apoyar los esfuerzos realizados por los Estados miembros para mejorar la gestión del retorno en todas sus dimensiones mediante el uso del concepto de la gestión integrada y disponiendo lo necesario para que los Estados miembros puedan ejecutar las acciones comunes o las acciones nacionales que persigan los objetivos comunitarios con arreglo el principio de solidaridad”. Entre los objetivos específicos, enumerados en el artículo 3, cabe destacar que el Fondo contribuirá a la introducción y mejora de la organización y ejecución de la gestión integrada del retorno por los Estados miembros, al refuerzo de la cooperación entre los mismos en el marco de la gestión integrada del retorno y su aplicación, y al fomento de una aplicación eficaz y uniforme de normas comunes sobre el retorno.

En cuanto a las medidas elegibles en los distintos Estados de la UE, es obvio que una parte importante se encuadra dentro de la política de información y de asesoramiento a las personas interesadas, y además para quienes se acojan al retorno voluntario podrá preverse la ayuda económica necesaria para facilitar el desplazamiento y la hipotética puesta en marcha de actividades económicas emprendedoras en el país de regreso, o dicho con los términos de la propia norma “incentivos en metálico y otras medidas a corto plazo necesarias para iniciar el proceso de reintegración con miras al desarrollo personal del retornado, tales como formación, asistencia a la colocación y al empleo, ayuda para la puesta en marcha de actividades económicas y asistencia y asesoramiento posteriores al retorno”.

10. Comunicación de la Comisión de 17 de junio de 2008. Una política común de emigración para Europa: principios, medidas e instrumentos.

Gran parte de las nuevas propuestas comunitarias encuentran su origen en las líneas maestras esbozadas en la Comunicación de 5 de diciembre de 2007 y en las conclusiones del Consejo europeo de ese mismo mes, es decir la puesta en marcha de una política común que debía partir de un enfoque coordinado e integrado de la inmigración en los ámbitos europeo, nacional y regional, enfoque que implicaba necesariamente “ocuparse de las distintas dimensiones de este fenómeno e integrar la inmigración en los objetivos principales de la política de la UE: prosperidad, solidaridad y seguridad”,

En el bloque denominado de “prosperidad e inmigración” se agrupaban tres grandes principios: normas claras e igualdad de condiciones; adecuación entre cualificaciones y necesidades; la integración como clave del éxito de la integración. En cuanto a la adecuación entre las cualificaciones y las necesidades, me parece de especial interés la propuesta de elaborar “perfiles de inmigración” en cada Estado, que permita detectar e identificar las carencias potenciales de personal por razón del sector y la actividad profesional, dado que ello permitiría poner en marcha, tanto en cada Estado como en el ámbito comunitario, “programas de adecuación laboral, tanto con terceros países como en el seno de la UE”, con una implicación estrecha en su elaboración de los agentes sociales y de las autoridades regionales y locales,

En el bloque denominado de solidaridad e inmigración se incluían otros tres principios: transparencia, confianza y cooperación; utilización eficaz y coherente de los medios disponibles; asociación con terceros países. La emigración debía integrarse en las políticas de cooperación al desarrollo de la UE y en otras políticas exteriores, estableciendo acuerdos de movilidad con países socios, trabajando con los países de origen para desincentivar la inmigración irregular, y adoptar medidas legales que posibilitaran el desarrollo de la migración circular y la transferencia de los derechos sociales adquiridos en materia de protección social.

En fin, en el ámbito de las políticas de seguridad e inmigración, encontrábamos cuatro principios: una política de visados que respondiera a los intereses de Europa; la gestión integrada de las fronteras; la intensificación de la lucha contra la inmigración clandestina y la tolerancia cero con la trata de seres humanos; políticas de retorno sostenibles y efectivas. El documento comunitario apostaba por la puesta en práctica de unas políticas de retorno efectivas y sostenibles, dando una dimensión europea a las políticas de retorno y garantizando el reconocimiento mutuo por parte de todos los Estados de las decisiones de retorno, y la evitación de las regularizaciones indiscriminadas a gran escala de personas que permanecen ilegalmente en un país, “al tiempo que se deja abierta la posibilidad de regularizaciones individuales basadas en criterios justos y transparentes”.

11. Comunicación de la Comisión, de 8 de octubre de 2008. Reforzar el planteamiento global de la migración: aumentar la coordinación, la coherencia y las sinergias.

El punto de referencia neurálgico de la Comunicación era que debía reafirmarse el principio de que la gestión eficaz de los flujos migratorios requiere de una cooperación y asociación con terceros países, y que las cuestiones migratorias deben integrarse plenamente en las políticas externas y de cooperación al desarrollo de la UE.

Por lo que respecta a las relaciones entre migración y desarrollo, se proponía favorecer un entorno favorable a las inversiones extranjeras en los países de origen, reforzar los lazos de las personas inmigradas que se encuentran en el exterior con sus países, al objeto de que sus conocimientos y recursos favorezcan el desarrollo económico y social de los mismos, y prestar una especial atención a la llamada contratación ética en el sector de la sanidad. Dicho con las propias palabras del documento comunitario, las políticas de migración y desarrollo se centrarían mucho más “en la reforma económica y en la creación de empleo, así como en las condiciones de trabajo y la situación socioeconómica de los países de ingresos medios y de ingresos bajos y en las regiones caracterizadas por altas presiones migratorias”. Dentro de este ámbito de actuación encajaba perfectamente una propuesta que la Comisión efectuaba al referirse a las relaciones con los países vecinos, cual era la de conseguir que los acuerdos sobre migración se cumplan de forma real y efectiva, de tal forma que se garantice una cooperación eficaz en materia de gestión fronteriza, inmigración irregular, readmisión, retorno y tráfico de seres humanos.

12. Comunicación de la Comisión de 10 de junio de 2009. Un espacio de libertad, seguridad y justicia al servicio de los ciudadanos.

La Comunicación fue el punto de partida para la elaboración del llamado “programa de Estocolmo”, el nuevo programa en tales materias, aprobado por el Consejo europeo de diciembre de 2009, que sustituyó al programa aprobado en La Haya en noviembre de 2004 y que finalizaba su vigencia dicho mes.

La política comunitaria a poner en marcha en el período 2010 – 2014 debe tener como pilar central la construcción de la Europa de los ciudadanos, que permita el ejercicio de sus derechos, que les facilite la vida, que les proteja (con una mención específica en el ámbito de las políticas de inmigración para los menores no acompañados y las víctimas de la trata), y que promueva una sociedad más integrada y solidaria.

Es en este último punto donde se encuentran las líneas centrales de actuación de la UE en materia de inmigración, que ciertamente creo que son refuerzo y continuación de las ya emprendidas en años anteriores, si bien soy del parecer que se enfatiza más que en documentos y programas anteriores la vinculación entre inmigración y mercado de trabajo, junto con la necesidad de poner en marcha adecuadas políticas de inmigración y de educación, y ello combinándolo con políticas duras y contundentes de lucha contra la inmigración irregular que incluya una gestión más eficaz por parte de las instancias comunitarias y nacionales de las políticas de acceso al territorio.

Al mismo tiempo, hay que actuar de forma eficaz en el espacio de política exterior y mantener la tradición humanitaria de la UE, siendo necesario “consolidar y aplicar verdaderamente una política de inmigración y asilo que garantice la solidaridad entre los Estados miembros y la asociación con terceros países”. En este ámbito, al igual que en el conjunto de las políticas de libertad, seguridad y justicia, la Comisión enfatiza la necesidad de que la aplicación de la normativa comunitaria en ámbitos nacionales sea realmente eficaz y no provoque conflictos jurídicos o sociales.

Me interesa ahora destacar que la Comisión propuso consolidar el enfoque global de la política de inmigración, que incluye reforzar el diálogo y la asociación con los países de donde proviene la inmigración, y con los que son países importantes de tránsito de la misma, con la previsión de firma de nuevos acuerdos que promuevan la inmigración legal, permitan luchar contra la ilegal, y que refuercen las políticas migratorias de movilidad voluntaria. La UE seguirá teniendo como prioridades los países africanos y los del Este y Sureste de Europa, en el bien entendido que no excluirá un diálogo y una estrecha cooperación con América Latina, el Caribe y Asia.

13. El Programa de Estocolmo (2010- 2014) y su Plan de acción.

A) El Consejo europeo de diciembre de 2009 aprobó el nuevo programa plurianual (2010- 2014) en materia de libertad, seguridad y justicia. Este programa sustituye al aprobado en La Haya para el período 2005-2009 y con el mismo se pretende, según las conclusiones del Consejo, “responder con eficacia a los nuevos desafíos, aprovechando plenamente las oportunidades que ofrece el Tratado de Lisboa”, tratando de encontrar el justo equilibrio entre “el respeto y la integridad de las libertades fundamentales garantizando al mismo tiempo la seguridad en Europa”. Un programa, recuérdese, que debe financiarse dentro del marco financiero previsto para el período 2007-2013, sin perjuicio de las medidas económicas que se adopten para años posteriores, enfatizándose en el documento ahora objeto de comentario que “muchas de las medidas y acciones del Programa pueden ejecutarse haciendo un uso más eficaz de los instrumentos y fondos existentes”. Con su aprobación se cumplió con lo dispuesto en el artículo 68 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que dispone que “El Consejo Europeo definirá las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia”.

B) En materia de inmigración, el examen del Programa de Estocolmo tiene especial interés por lo que respecta al bloque dedicado al acceso a Europa en un mundo globalizado (apartado 5), y al relativo a una Europa “de responsabilidad, solidaridad y colaboración en los ámbitos de migración y asilo” (apartado 6).
Toda la política comunitaria de inmigración se basa desde hace varios años en conseguir un justo equilibrio entre permitir el acceso legal a su territorio por parte de ciudadanos de terceros Estados, por una parte, y reforzar las medidas de lucha contra la inmigración ilegal y la delincuencia transfronteriza, por otra. El programa de Estocolmo mantiene la necesidad de velar por la consecución de este equilibrio en beneficio de la seguridad de las personas, destacando a mi parecer la manifestación de que dicha seguridad no debe impedir el ejercicio de una protección adecuada para personas y grupos en situación vulnerable, con especial atención a la conflictiva situación de los menores no acompañados. De ahí que se propugne un mejor desarrollo de la política de gestión integrada de fronteras, una coordinación adecuada de las políticas llevadas a cabo por la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores (Frontex) y la oficina europea de apoyo al asilo, un refuerzo de las funciones de la primera y con especial atención a la mejora de la cooperación operativa con los países de origen y de transito de las migraciones, con una propuesta que ha causado mucho revuelo cuando se ha puesto en marcha por varios países de la UE conjuntamente en años anteriores, cual es la del “estudio de la posibilidad de fletar periódicamente vuelos financiados por Frontex”, y todo ello en la perspectiva, ya anunciada en el Programa de La Haya (2005-2009) pero no desarrollada, de examinar la viabilidad, jurídica y política, de creación de un sistema europeo de guardias de fronteras.

C) Sobre la política de inmigración propiamente dicha, no creo que pueda afirmarse que el Programa de Estocolmo representa un cambio sustancial con respecto al de La Haya, pero sí conviene destacar que responde a un nuevo marco político y económico que trata de combinar la difícil situación económica y social actualmente existente con las previsiones a medio plazo, tanto en términos de mercado de trabajo y protección social como de políticas de integración de las personas migrantes y de cooperación reforzada (en el marco del Enfoque Global de la Migración) con los países de origen y tránsito de la inmigración, muy especialmente para atender la nueva, y conflictiva, realidad de la gestión de las fronteras exteriores meridionales de la UE que soportan un flujo importante de inmigración en su gran mayoría irregular.

Se trata de encontrar las vías o caminos adecuados, en el respeto de las competencias de los Estados miembros, para gestionar los flujos migratorios, mejorando la coordinación de la política de inmigración con otras políticas comunitarias, entre las que el programa se refiere de forma expresa a “la política exterior y desarrollo, y las políticas de comercio, empleo, sanidad y educación en el plano europeo”. Recuérdese aquí, por lo que respecta a los límites de actuación de la UE, las competencias de los Estados “respecto a la delimitación de sus fronteras, de conformidad con el Derecho Internacional (artículo 77 TFUE), la exclusión de la armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados en materia de políticas de integración (art. 79), y la competencia propia de cada Estado de “establecer volúmenes de admisión en su territorio de nacionales de terceros países procedentes de terceros países con el fin de buscar trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia” (artículo 79).

D) La nueva política migratoria se estructura en varios apartados del documento. Deseo destacar ahora que se apuesta por la consolidación, desarrollo y aplicación del enfoque global de la migración de la UE, basado en los principios de solidaridad, equilibrio y colaboración con los países de origen y tránsito de la inmigración, con especial atención a los países más cercano en cuestión de frontera terrestres y marítimas, como son los países africanos y los de Europa oriental y sudoriental. Esta política debe significar una mejora de los mecanismos de coordinación de la UE con dichos Estados para que los acuerdos que se instrumenten puedan ser plenamente operativos y cumplan con el objetivo de potenciar la migración legal, establecimiento de una adecuada y justa relación entre políticas de migración y de desarrollo, y la lucha firma y decidida contra la inmigración ilegal y para la que, obviamente, se requiere una decidida implicación de los terceros Estados afectados.

E) Por lo que respecta a la relación entre migración y desarrollo, hay que sentar las bases adecuadas para una política migratoria libremente adoptada por los ciudadanos de los terceros Estados y que no se base, como ocurre en la actualidad en gran medida, en la inexistencia de posibilidades de subsistencia adecuada y de desarrollo de un trabajo digno y productivo en los países de origen; de tal forma, sigue siendo necesario garantizar tanto el envío de las remesas económicas de los inmigrantes a sus países de origen de forma eficiente, segura y barata, y mejorar su impacto en el desarrollo de dichos países, como también lograr una mayor participación de los inmigrantes (la “diáspora”) en el desarrollo de sus países de origen, y para ello no es de menor importancia estudiar cómo pueden articularse mecanismos adecuados de migración circular entre países de origen y de acogida que permitan el abandono temporal de estos últimos pero con posibilidades jurídicas de retorno sin necesidad de iniciar toda una nueva tramitación de acceso al Estado. Al respecto, las conclusiones del Consejo de diciembre de 2009 destacaron que las oportunidades de migración legal y de migración circular, considerando su potencial de desarrollo, “pueden constituir elementos fundamentales de las asociaciones, al respetar las competencias nacionales de los Estados miembros y las necesidades de los mercados laborales, así como los intereses y necesidades de los países que pudieran estar interesados al respecto”.

F) La Comisión Europea hizo público el 20 de abril el Plan de acción por el que se aplica el programa de Estocolmo, mediante una Comunicación que lleva por título “Garantizar el espacio de libertad seguridad y justicia para los ciudadanos europeos”, dirigida al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. En el último párrafo del texto, y antes del anexo en el que se incluye una relación exhaustiva de todas la acciones a desarrollar y de las medidas a adoptar durante el quinquenio 2010-2014, la Comisión solicita al PE y al Consejo “que apoyen el presente plan de acción para la puesta en práctica del programa de Estocolmo y que se comprometan activamente en su aplicación”. Cumpliendo el mandato establecido, durante la presidencia española se ha presentado el Plan de acción que deberá adoptarse como máximo en junio de este año (en el Consejo europeo), con medidas concretas y plazos para su aplicación, incluyendo la propuesta de las modificaciones legislativas que sean necesarias en atención al nuevo marco jurídico del Tratado, y previendo una evaluación intermedia en 2012 para garantizar que el programa “sigue siendo conforme a la evolución europea y global”. Con el plan de acción se pretende garantizar el espacio europeo de libertad, seguridad y justicia, en beneficio de toda la ciudadanía, ya que constituye, junto con la Estrategia Europa 2020, “un elemento clave de la respuesta de la UE a los retos globales a largo plazo y una contribución al fortalecimiento y desarrollo del modelo social de mercado para el siglo XXI”.

El Plan de acción, por lo que respecta a la materia de inmigración, plantea que la defensa de los derechos fundamentales de los inmigrantes ha de contribuir a su integración (en un conjunto de reconocimiento de derechos y también de responsabilidad de su integración en la sociedad en que viven) y a su aportación positiva a la economía y la sociedad europea, tanto porque pueden ayudar a dar respuesta (aunque en otros documentos comunitarios se recuerda que esta respuesta no es ni puede ser la única solución) al reto demográfico (proceso de envejecimiento) de la sociedad europea, como por su contribución al crecimiento de la economía europea.

La crisis actual, de la que ya se está viendo la salida en varios países aunque en España parece que va a retrasarse con respecto a la mayor parte de países de la UE, no puede hacernos olvidar la necesidad de disponer de profesionales cualificados a medio plazo, y que buena parte de ellos provendrán de países no comunitarios. De ahí que la UE se proponga poner en marcha una política de migración común que permita una mayor flexibilidad para la admisión de población inmigrada, flexibilidad que deberá permitir a la UE “adaptarse a la creciente movilidad y a las necesidades de los mercados laborales nacionales, respetando al mismo tiempo las competencias del Estado miembro en esta materia”. Una política de fomento de la inmigración regular, con vinculación al mercado laboral, que tiene su obligado contrapunto en la prevención y la reducción de la inmigración irregular mediante un adecuado control de los flujos migratorios y del desarrollo de acuerdos de asociación con terceros países de origen y transito de dicha inmigración, para ubicar la política de inmigración en un marco general que permita dar respuestas positivas a las necesidades económicas y sociales de los países extracomunitarios.

En el anexo del Plan se recogen las diferentes acciones y propuestas que ha de aplicarse y desarrollarse durante el período 2010-2014, con indicación de la fecha prevista para su aprobación, si bien algunas se desarrollarán de forma permanente, como por ejemplo el Informe anual sobre inmigración y asilo para dar cuenta de la aplicación del Pacto europeo de inmigración y asilo y, a partir de 2011, del propio programa de Estocolmo, o la puesta en marcha de los procesos de perfil migratorio con países clave (“incluidos el desarrollo de capacidades y el uso del perfil migratorio como instrumento para la definición de las políticas, la programación de la cooperación y la evaluación”).

Con respecto al ámbito temático de mi ponencia, debo destacar que se prevé para 2011 la presentación de una Comunicación sobre la evaluación de la política común de retorno y su desarrollo futuro, en la que deberá prestarse atención a “las medidas de apoyo al retorno y la reintegración de las personas readmitidas, el desarrollo de capacidades en terceros países, la difusión de la información en los países de destino en relación con las oportunidades de retorno y reintegración, y la red de funcionarios de enlace en los países de origen y tránsito”. Para este mismo año se prevé una comunicación sobre la evaluación de los acuerdos de readmisión existentes con terceros países, y para el año en curso se prevé la presentación del informe sobre la aplicación de la directiva de retorno (no voluntario, en cuanto que imposición del Estado por encontrarse el extranjero en situación irregular en el país de acogida).

G) El Consejo Europeo de Ministros de Justicia e Interior celebrado en Luxemburgo el 3 de junio ha aprobado las conclusiones sobre la Comunicación que contiene el plan de acción y que acabo de explicar. Para el Consejo, el Programa de Estocolmo es el único marco de referencia orientativo para el orden de prioridades de la UE. Al respecto, formula algunas críticas al Plan en cuanto que considera que algunas de las acciones propuestas por la Comisión “no están en consonancia con el Programa de Estocolmo”, mientras que otras acciones que sí figuran en dicho Programa “no se recogen en la Comunicación de la Comisión”. Por ello, insta a la Comisión a que se tomen sólo las iniciativas conformes con el Programa, y también que todas las partes interesadas velen por la correcta aplicación de todas las medidas y acciones que se contienen en el mismo, “incluidas las que no se recogen en la mencionada propuesta de la Comisión, con objeto de lograr los objetivos estratégicos del periodo 2010-2014 en el espacio de libertad, seguridad y justicia”.

14. Conclusiones del Consejo de justicia e interior sobre el seguimiento del plan europeo de inmigración y asilo. Luxemburgo 3 de junio de 2010.

Con relación al ámbito temático de mi ponencia, deseo poner de manifiesto que el Consejo, que pide a los Jefes de Estado y de Gobierno que adopten formalmente este texto en su reunión del 17 y 18 de junio, subraya que la cooperación con terceros países de origen y de tránsito en la gestión de todas las dimensiones de los flujos migratorios y en la mejora de las sinergias positivas entre migración y desarrollo “es un factor crítico de éxito para la política europea común de inmigración que necesita mayor atención”. El Consejo invita a la Comisión y a los Estados miembros “a garantizar que los objetivos de la política de migración basada en el Enfoque Global de la Migración están en el centro del diálogo político con los terceros países de origen y tránsito, y para mejorar la coherencia de las políticas a este respecto, en particular con el desarrollo de la cooperación política”, con acuerdos con dichos Estados que incluyan las cuestiones de movilidad.

Se pide, además, a los Estados miembros y a la Comisión que identifiquen los medios necesarios para apoyar el desarrollo de proyectos que ayuden a elevar el nivel de vida en esos países, y que sigan desarrollando y aplicando el Enfoque Global de la Migración de una manera geográficamente equilibrada, reforzando los equilibrios y las sinergias entre las tres áreas de este enfoque: “la migración legal, la migración ilegal, y la migración y el desarrollo”.